2018헌마1168 정치자금법 제27조 제1항 등 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 청구인 ○○당의 이 사건 보조금배분 조항 심판청구: 청구기간 도과 여부
- 청구인 하○○의 이 사건 열람기간제한 조항 심판청구: 청구기간 도과 여부
- 청구인 신○○, 하○○의 이 사건 사본교부제한 조항 심판청구: 기본권 침해의 직접성 인정 여부
본안 판단
- 이 사건 열람기간제한 조항(회계보고된 자료 열람기간을 3월간으로 제한)이 청구인 신○○의 알 권리를 침해하는지 여부 (과잉금지원칙 위배 여부)
2) 사실관계
사건개요
- 청구인 ○○당은 2012. 10. 22. 중앙선거관리위원회에 등록한 정당으로, 정치자금법 제27조 보조금 배분기준을 충족하지 못하여 창당 이래 보조금을 지급받지 못함
- 청구인 하○○는 2018. 11. 28. 세종특별시 선거관리위원회에 국회의원 후원회 회계보고서 등의 정보공개를 청구하였으나, 같은 해 12. 11. 통장사본 및 영수증에 대해 비공개결정을 받음
- 청구인 신○○는 장래에 관할 선거관리위원회에 정치자금 수입·지출 상세내역, 첨부서류 등의 열람 및 사본교부를 신청하려는 자임
- 청구인들은 2018. 12. 5. 각 관련 조항의 위헌 확인을 구하는 헌법소원심판을 청구함
당사자 주장
- 청구인 ○○당: 이 사건 보조금배분 조항이 교섭단체 구성 여부 및 의석수를 중점 기준으로 하여 자의적 배분기준을 두고 있어 평등권, 정당활동의 자유를 침해
- 청구인 신○○·하○○: 열람기간이 3월간으로 지나치게 짧고, 영수증·예금통장에 대한 사본교부 금지로 인해 정치자금 투명성 확보라는 공익이 저해되며 알 권리가 침해됨
침해의 원인이 되는 공권력 행사
- 정치자금법 제42조 제2항 본문 중 '3월간' 부분(열람기간제한): 법령에 의한 직접 기본권 제한
- 정치자금법 제42조 제3항 괄호 부분(사본교부제한): 영수증·예금통장을 사본교부 대상에서 제외
- 세종특별시 선거관리위원회의 통장사본·영수증 비공개결정(청구인 하○○)
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 정치자금법(2005년 전부개정) 제27조 제1항 ~ 제3항 | 보조금 배분기준 — 교섭단체 구성 정당에 50% 균등배분, 5석 이상 정당에 5%, 의석 없거나 5석 미만 정당 중 득표율 요건 충족 시 2%, 잔여분은 의석수 및 득표수 비율에 따라 배분 |
| 정치자금법(2010년 개정) 제42조 제2항 본문 중 '3월간' | 회계보고된 자료의 열람기간을 공고일로부터 3월간으로 제한 |
| 정치자금법(2005년 전부개정) 제42조 제3항 괄호 부분 | 영수증 그 밖의 증빙서류 사본(제2호) 및 예금통장 사본(제3호)을 사본교부 대상에서 제외 |
| 알 권리 | 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 자유롭게 정보를 수령·수집하거나, 국가기관 등에 대하여 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리; 헌법 제21조에 의하여 직접 보장됨 |
결정요지
(적법요건 판단)
- 청구기간 법리: 법령에 대한 헌법소원은 법령 시행과 동시에 기본권 침해를 받는 경우 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령 시행 후 해당 사유 발생 시 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 사유 발생일로부터 1년 이내에 청구하여야 함. '법령에 해당하는 사유가 발생한 날'이란 법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된 최초의 날을 의미함. 일단 사유가 발생하면 그 때부터 청구기간이 진행되고, 이후 새로이 사유가 발생한다 하여 기간 진행이 정지되고 새로운 기간이 개시되지는 않음(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655 참조)
- 개정 법령의 청구기간 기산점: 법령조항이 자구만 수정되었을 뿐 실질적 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권 침해를 주장하는 내용에 영향을 주지 않는다면, 법령이 일부 개정되었더라도 청구기간의 기산은 이전 법령을 기준으로 함(헌재 2019. 8. 29. 2018헌마608 참조)
- 직접성 법리: 법령에 대한 헌법소원은 그 법령에 의하여 구체적 집행행위를 기다리지 아니하고 직접·현재·자기의 기본권을 침해당하여야 함. 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말함. 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권 침해의 효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여됨(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 참조)
(본안 판단)
- 알 권리: 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 자유롭게 정보를 수령·수집하거나, 국가기관 등에 대하여 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리. 표현의 자유와 표리일체의 관계. 자유권적 성질(정보접근에 있어 국가권력의 방해를 받지 아니할 권리)과 청구권적 성질(의사형성이나 여론형성에 필요한 정보를 적극적으로 수집할 권리)을 공유. 정보공개청구권은 알 권리의 당연한 내용으로서 헌법 제21조에 의하여 직접 보장됨(헌재 2019. 7. 25. 2017헌마1329 참조)
- 이 사건 열람기간제한 조항은 회계보고된 자료의 열람기간을 3월간으로 제한함으로써 청구인 신○○의 알 권리를 제한함
4) 적용 및 결론
가. 청구인 ○○당의 심판청구 (적법요건)
법리 — 법령에 해당하는 사유가 발생하면 그 때부터 청구기간이 진행되고, 이후 새로이 사유가 발생한다 하여 기간 진행이 정지되지 않음
포섭 — 청구인 ○○당은 늦어도 제20대 국회의원선거가 실시된 후 처음으로 경상보조금이 지급된 2016. 5.경에는 이 사건 보조금배분 조항에 해당하는 사유가 발생하여 기본권 침해를 받게 되었음. 그로부터 1년이 경과한 2018. 12. 5. 제기된 심판청구는 청구기간을 도과함
결론 — 부적법, 각하
나. 청구인 하○○의 이 사건 열람기간제한 조항에 관한 심판청구 (적법요건)
법리 — 법령 자구만 수정되었을 뿐 실질적 내용에 변화가 없는 경우 청구기간 기산은 이전 법령 기준
포섭 — 정치자금법 제42조 제2항은 2010. 1. 25. 개정 시 단서 내용만 변경되었을 뿐, 청구인 하○○가 기본권 침해를 주장하는 본문('3월간' 부분)은 전혀 변화 없음. 따라서 구 정치자금법(2005. 8. 4. 전부개정된 것) 제42조 제2항 기준으로 기산하여야 함. 청구인 하○○는 2009. 5. 18. 열람 신청 시 그 법령에 해당하는 사유가 발생하였으므로, 그로부터 1년이 훨씬 지난 2018. 12. 5. 제기된 심판청구는 청구기간을 도과함
결론 — 부적법, 각하
다. 청구인 신○○·하○○의 이 사건 사본교부제한 조항에 관한 심판청구 (적법요건)
법리 — 구체적 집행행위를 통하여 비로소 기본권 침해 효과가 발생하는 경우에는 직접성 요건 결여
포섭 — 이 사건 사본교부제한 조항이 영수증·예금통장을 사본교부 대상에서 제외하고 있으나, 구체적으로 어떠한 서류에 대한 사본교부가 허용되는지는 이 조항에 의해 미리 결정되는 것이 아님. 일반 국민이 사본교부를 신청하면, 관할 선거관리위원회가 사실확인 과정을 거쳐 교부 대상 여부를 검토한 후 교부 여부를 결정함. 기본권 제한의 효과는 관할 선거관리위원회가 사본교부를 거부하는 집행행위를 하는 때에 비로소 발생하고, 이 사건 사본교부제한 조항으로 인하여 직접 발생하는 것이 아님(헌재 2010. 12. 28. 2009헌마466 참조)
결론 — 직접성 불인정, 부적법, 각하
라. 이 사건 열람기간제한 조항 — 청구인 신○○의 알 권리 침해 여부 (본안)
(가) 제한되는 기본권
- 알 권리: 정보원으로부터 자유롭게 정보를 수령·수집하거나, 국가기관에 대하여 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리(헌법 제21조)
- 이 사건 열람기간제한 조항은 회계보고된 자료의 열람기간을 3월간으로 제한하여 청구인 신○○의 알 권리를 제한함
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 정치자금을 둘러싼 법률관계 또는 분쟁을 조기에 안정시키고, 선거관리위원회가 방대한 양의 자료를 보관하면서 열람을 허용하는 데 따르는 업무부담을 줄이기 위한 것 → 입법목적 정당
(2) 수단의 적합성
- 열람기간 제한이 위 입법목적 달성에 기여하는 적합한 수단 → 적합성 인정
(3) 침해의 최소성
- 정치자금법은 제1조, 제2조 제2항에서 '정치자금의 공개'를 기본원칙으로 천명. 국민의 정치자금 자료에 대한 자유로운 접근을 가능하게 하는 것은 정치자금법의 입법목적 및 기본원칙에 부합함. 국민들은 정치자금 자료 열람을 통해 대표자의 활동을 파악하고 지지 여부를 결정할 수 있으며, 정치자금 지출 내역은 핵심적 지표로서 유력한 평가 자료임. 따라서 국민의 정치자금 자료에 대한 접근 제한은 필요 최소한으로 이루어져야 함
- 회계보고는 연 1회 ~ 2회 이루어지며 한 번에 보고되는 자료의 양이 적지 않음. 영수증·예금통장은 자료의 양이 많음에도 사본교부가 허용되지 않아 열람을 통해서만 확인 가능한데, 열람 중 원칙적으로 필사가 허용되지 않고 열람기간마저 3월간으로 짧아 내용을 정확히 파악하고 분석하기 쉽지 않음
- 회계보고된 자료에 관하여 이의가 있는 자는 열람기간 중에 증빙자료를 첨부하여 이의신청을 하여야 하는데, 3개월 안에 영수증·예금통장에 대한 열람을 통해 증빙자료를 확보하는 것은 매우 어려운 일임. 이에 비추어 3월간의 기간은 열람제도의 목적 달성을 현저히 어렵게 하는 점에서 지나치게 짧음
- 공직선거법상 선거범죄에 대한 단기 공소시효가 '당해 선거일 후 6개월'인 반면, 정치자금법 위반행위에 대해서는 단기 공소시효 특칙이 없음. 열람기간이 공직선거법상 단기 공소시효조차 완성되지 아니한 시점에 만료된다는 점에서 국민들의 정보에 대한 접근을 본질적으로 침해할 정도로 지나치게 짧게 설정됨
- 열람기간 연장이 입법목적 달성을 어렵게 한다고 단정할 수 없음. 1994년 열람제도 도입 당시 3년 기간 법률안이 제출되어 있었음에도 구체적 논의 없이 '3월간'이 채택되었고, 선거관리위원회의 업무부담에 관하여 실질적 검토가 이루어졌다고 보기 어려움. 선거관리위원회는 이미 자료의 상당 부분을 전자파일로 변환하여 보관하는 등 전산기술을 통해 업무부담을 줄여 왔으므로, 열람기간을 늘리더라도 전자파일 변환 범위 확대 등의 조치를 통해 업무부담이 과도해지지 않도록 할 수 있을 것으로 보임. 막연한 업무부담 증가를 이유로 열람기간을 지나치게 제한한다면 국민의 기본권보다 행정편의를 우선하는 셈임 → 침해의 최소성 위반
(4) 법익의 균형성
- 이 사건 열람기간제한 조항으로 달성되는 공익(분쟁의 조기 안정, 선거관리위원회 업무부담 경감)은 인정됨
- 그러나 '3월간'의 지나치게 짧은 열람기간으로 인해 청구인 신○○는 회계보고된 자료를 충분히 살펴 분석하거나, 문제를 발견할 실질적 기회를 갖지 못하게 됨. 수입·지출명세서 등에 대한 사본교부 신청이 가능하더라도 영수증·예금통장의 열람 과정에서 문제 발견의 기회를 가질 필요가 소멸된다고 볼 수 없음. 이러한 사익의 제한은 정치자금의 투명한 공개가 민주주의 발전에 가지는 의미에 비추어 중대함 → 법익의 균형성 위반
결론 — 이 사건 열람기간제한 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 신○○의 알 권리를 침해 → 위헌
마. 최종 결론(주문)
- 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제42조 제2항 본문 중 '3월간' 부분은 헌법에 위반됨
- 청구인 ○○당, 청구인 하○○의 각 심판청구, 청구인 신○○의 이 사건 사본교부제한 조항에 관한 심판청구는 모두 각하
- 헌재 2010. 12. 28. 2009헌마466 결정 중 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경
5) 반대의견
(재판관 이은애·이종석·이영진)
요지: 선례(헌재 2010. 12. 28. 2009헌마466)와 다르게 판단하여야 할 사정의 변경이나 필요성이 인정되지 않음. 이 사건 열람기간제한 조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않아 청구인 신○○의 알 권리를 침해하지 않음
근거
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
(2) 침해의 최소성
- 회계보고된 자료의 열람기간을 어느 정도로 설정할 것인지는 기본적으로 입법자의 입법형성 영역에 속하는 것으로서, 열람기간이 지나치게 짧게 설정되어 국민들의 정보에 대한 접근을 본질적으로 침해하는 정도에 이른 경우가 아니라면 필요 이상으로 알 권리를 제한한 것이라고 단정하기 어려움(헌재 2010. 12. 28. 2009헌마466 참조)
- 영수증·예금통장에 대해서는 사본교부 신청이 허용되지 않아 열람을 통해서만 확인 가능하지만, 정치자금의 수입과 지출명세서 등 그 밖의 회계보고된 자료에 대해서는 선거비용 외 정치자금의 경우 언제든지, 선거비용의 경우 열람기간 동안 사본교부 신청이 가능하며, 수입·지출명세서는 선거관리위원회 인터넷 홈페이지를 통해 일반에 공개되므로 정치자금의 수입·지출 내역을 상세히 파악할 수 있음
- 정치자금법은 헌법상 독립기관인 선거관리위원회에 정치자금에 대한 회계보고를 받고 이에 대하여 조사·확인할 수 있는 권한을 부여하고 있으며, 영수증·예금통장을 제출하지 아니하거나 허위로 제출한 자, 영수증을 허위기재·위조 또는 변조한 자 등을 형사처벌하도록 하는 등 허위 영수증·예금통장 제출 방지를 위한 제도적 장치가 마련되어 있음
- 이처럼 수입·지출명세서 등에 대한 사본교부 신청 또는 인터넷 열람을 통해 정치자금의 지출 내역을 상세히 파악할 수 있고, 허위의 영수증·예금통장 제출 방지 제도적 장치가 마련되어 있다는 점을 고려하면, 열람기간을 3월간으로 제한하더라도 국민들의 정보에 대한 접근권을 본질적으로 침해한다고 보기 어려움 → 침해의 최소성 원칙 위반 없음
(3) 법익의 균형성
- 열람기간을 3월간으로 제한함으로써 정치자금을 둘러싼 법률관계 또는 분쟁을 조기에 안정시키고 선거관리위원회의 업무부담을 경감시킬 수 있는 공익이 큼
- 일반 국민은 수입·지출명세서 등에 대한 사본교부 신청이 가능하고 열람기간 동안 영수증·예금통장 등 회계보고된 자료 모두를 자유롭게 열람할 수 있으며, 허위의 영수증·예금통장이 제출되지 않도록 하는 제도들이 마련되어 있는 점을 고려하면 열람기간의 제한으로 인한 기본권 제한이 감수할 수 없을 정도로 크다고 보기 어려움 → 법익의 균형성 원칙 충족
적용·결론 — 이 사건 열람기간제한 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 신○○의 알 권리를 침해하지 않음. 합헌
참조: 헌법재판소 2021. 5. 27. 선고 2018헌마1168 결정
