2009헌마466 정치자금법 제42조 제2항 본문 등 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 이 사건 교부대상 제외규정(제42조 제3항 중 영수증·예금통장 사본 사본교부 제외 부분): 기본권 침해의 직접성 인정 여부
- 이 사건 열람기간 제한규정(제42조 제2항 본문 중 '공고일부터 3월간' 부분): 기본권 침해의 직접성 인정 여부
본안 판단
- 열람기간을 3개월로 제한한 규정이 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 알 권리를 침해하는지 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인(변호사)은 2009. 5. 18. 중앙선거관리위원회에 한나라당의 2007년도 및 2008년도 정치자금 수입·지출내역 및 첨부서류의 열람과 사본교부를 신청함
- 2007년도 회계보고 첨부서류는 열람기간 경과를 이유로 거부됨
- 2008년도 회계보고 첨부서류 중 영수증 그 밖의 증빙서류 및 예금통장 사본은 사본교부 대상 제외를 이유로 거부됨
- 청구인이 2009. 8. 14. 위 규정들에 대한 위헌확인 헌법소원심판 청구함
침해 원인이 되는 공권력 행사
- 중앙선거관리위원회의 열람 및 사본교부 거부 처분
당사자 주장
- 열람기간 3개월 제한은 지나치게 짧아 비례원칙에 위배하여 국민의 정보접근권을 본질적으로 침해함
- 첨부서류 일체를 사본교부 대상에서 일률적으로 제외하는 것은 비례원칙에 위배하여 알 권리를 본질적으로 침해함
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 정치자금법 제42조 제2항 본문 (2005. 8. 4. 법률 제7682호 개정, 2010. 1. 25. 법률 제9975호 개정 전) | 관할 선거관리위원회는 보고된 재산상황·수입지출내역·첨부서류를 사무소에 비치하고 공고일부터 3월간 열람 허용 |
| 정치자금법 제42조 제3항 (2005. 8. 4. 법률 제7682호 개정) | 누구든지 회계보고서 등의 사본교부 신청 가능. 단 제2호(영수증·증빙서류 사본) 및 제3호(예금통장 사본) 서류 제외 |
| 헌법 제21조 | 알 권리(표현의 자유) — 정보공개청구권 포함; 헌법 제21조 직접 보장 |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한의 한계 — 과잉금지원칙 |
결정요지
(가) 적법요건 판단
① 이 사건 교부대상 제외규정에 대한 직접성 불인정
- 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원 대상이 되려면 구체적인 집행행위를 기다리지 않고 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 함. 집행행위에 의하지 않고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말함(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 참조).
- 교부대상 제외규정은 사본교부 대상에서 특정 서류를 제외하고 있으나, 구체적으로 어떤 서류에 대해 사본교부를 청구할 수 있는지 여부는 규정만으로 미리 결정되지 않음. 청구인 등이 관할 선거관리위원회에 사본교부를 신청하면, 선거관리위원회가 신청 서류가 교부대상 제외 서류인지 여부를 검토한 후 교부 여부를 결정하는 것으로서, 기본권 제한의 효과는 선거관리위원회의 사본교부 거부라는 집행행위에 의하여 비로소 발생하는 것임. 따라서 직접성 요건 불충족 → 부적법 각하.
② 이 사건 열람기간 제한규정에 대한 직접성 인정
- 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도, 법규범의 내용이 이미 집행행위 이전에 혹은 집행행위와 무관하게 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정적인 상태로 만드는 경우에는 예외적으로 직접성이 인정됨(헌재 1999. 11. 25. 97헌마54 참조).
- 열람기간 제한규정의 경우, 선거관리위원회는 열람기간 중이라면 신청자를 불문하고 열람을 허용하여야 하고, 열람기간 경과 후에는 사실관계 확인 등 별도 검토 없이 열람신청을 거부하여야 함. 즉 이 규정은 집행행위와 무관하게 국민의 권리관계를 확정적인 상태로 만드는 것이므로 직접성 인정 → 적법.
(나) 알 권리의 의의 및 제한
- 정부 보유 정보에 대해 정당한 이해관계가 있는 자가 공개를 요구할 수 있는 알 권리는 표현의 자유에 당연히 포함되는 기본권임(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22 참조).
- 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있고, 정보의 공개청구권은 알 권리의 당연한 내용이며, 헌법 제21조에 의하여 직접 보장되는 외에 국민주권주의(제1조), 인간의 존엄과 가치(제10조), 인간다운 생활을 할 권리(제34조 제1항) 등과도 관련됨.
- 공공기관 보유·관리 정보는 원칙적으로 모든 국민에게 공개되어야 하나, 알 권리도 헌법 제21조 제4항의 한계 및 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률로써 제한 가능함(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바107 참조).
(다) 과잉금지원칙 위반 여부
- 정치자금법의 입법목적: 정치자금의 적정한 제공 보장, 수입·지출내역 공개를 통한 투명성 확보, 정치자금 관련 부정 방지, 민주정치의 건전한 발전에 기여(제1조)
- 정당의 공적 기능: 국민의 정치적 의사 형성·각계각층 이익 대변·정부 비판·정책 대안 제시·국민의 정치 참여 매개체 역할 수행으로 현대 대의민주주의에 불가결(헌재 1996. 8. 29. 96헌마99 참조). 이에 따라 국고보조금까지 지급받음.
4) 적용 및 결론
쟁점 1: 이 사건 교부대상 제외규정의 적법성
법리 — 집행행위를 통해 비로소 기본권 침해 효과가 발생하는 경우 직접성 결여.
포섭 — 교부대상 제외규정은 특정 서류를 사본교부 대상에서 제외하고 있으나, 실제 기본권 제한의 효과는 선거관리위원회가 사본교부 신청에 대하여 신청 서류가 교부대상 제외 서류인지 여부를 검토한 후 내리는 사본교부 거부라는 집행행위에 의하여 비로소 발생함. 규정 자체로 직접 발생하지 않음.
결론 — 기본권 침해의 직접성 불인정 → 각하.
쟁점 2: 이 사건 열람기간 제한규정의 위헌 여부
(가) 제한되는 기본권
- 알 권리(표현의 자유, 헌법 제21조): 정치자금 수입·지출내역 및 첨부서류에 대한 정보공개청구권이 시간적으로 3개월로 제한됨.
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
법리 — 알 권리도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률로써 제한 가능함.
(1) 목적의 정당성
- 정치자금의 수입·지출내역 및 첨부서류 열람·사본교부 허용은 정치자금의 투명성 제고 및 부정 방지를 위한 것임
- 열람기간 종료 후 공개 금지는 ① 정치자금을 둘러싼 법률관계·분쟁의 조기 안정화, ② 방대한 자료를 장기간 보관하면서 열람·사본교부를 하는 데 따른 선거관리위원회의 업무부담 경감이라는 목적 달성을 위한 것으로서 입법목적 정당함.
(2) 수단의 적합성
- 열람기간을 3개월로 한정하는 방법은 위 입법목적 달성에 적절한 수단임.
(3) 침해의 최소성
- 공개기간을 일정 기간으로 한정하는 입법에서, 제한 기간의 구체적 설정은 기본적으로 입법자의 입법형성 영역에 속하는 것임. 열람기간이 지나치게 짧게 설정되어 국민들의 정보에 대한 접근을 본질적으로 침해하는 정도에 이른 경우가 아니라면 알 권리 침해라고 단정하기 어려움.
- 사회통념상 3개월은 그 자체만 놓고 보더라도 결코 짧지 않아 국민들의 정보 접근을 본질적으로 침해하는 정도의 단기간이라 보기 어려움. 또한 3개월이 지나치게 짧다 보더라도 대안으로 어떤 기간(6개월, 9개월, 1년 등)을 설정하여야 알 권리 제한을 최소화할 수 있는지에 관한 명확한 기준 설정도 어려움. → 침해의 최소성 위배 아님.
(4) 법익의 균형성
- 공익: 행정적 업무부담 경감 + 정치자금을 둘러싼 법률관계·분쟁의 조기 안정
- 사익: 정보공개 신청인이 3개월 동안만 열람 또는 사본교부를 신청할 수 있도록 시간적으로 제한되는 정보접근 제약
- 공익이 사익보다 결코 작다 할 수 없어 법익의 균형성 위배 아님.
결론 — 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 알 권리를 침해한다고 볼 수 없음 → 기각.
최종 결론(주문)
- 이 사건 교부대상 제외규정(제42조 제3항 중 해당 부분)에 대한 심판청구: 각하
- 이 사건 열람기간 제한규정(제42조 제2항 본문 중 '공고일부터 3월간' 부분)에 대한 심판청구: 기각
- 재판관 전원 일치 의견
참조: 헌법재판소 2010. 12. 28. 선고 2009헌마466 결정
