2009헌마466 정치자금법 제42조 제2항 본문 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건 교부대상 제외규정(제42조 제3항 중 영수증·예금통장 사본 사본교부 제외 부분): 기본권 침해의 직접성 인정 여부
• 이 사건 열람기간 제한규정(제42조 제2항 본문 중 '공고일부터 3월간' 부분): 기본권 침해의 직접성 인정 여부

본안 판단

• 열람기간을 3개월로 제한한 규정이 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 알 권리를 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인(변호사)은 2009. 5. 18. 중앙선거관리위원회에 한나라당의 2007년도 및 2008년도 정치자금 수입·지출내역 및 첨부서류의 열람과 사본교부를 신청함
• 2007년도 회계보고 첨부서류는 열람기간 경과를 이유로 거부됨
• 2008년도 회계보고 첨부서류 중 영수증 그 밖의 증빙서류 및 예금통장 사본은 사본교부 대상 제외를 이유로 거부됨
• 청구인이 2009. 8. 14. 위 규정들에 대한 위헌확인 헌법소원심판 청구함

침해 원인이 되는 공권력 행사

• 중앙선거관리위원회의 열람 및 사본교부 거부 처분

당사자 주장

• 열람기간 3개월 제한은 지나치게 짧아 비례원칙에 위배하여 국민의 정보접근권을 본질적으로 침해함
• 첨부서류 일체를 사본교부 대상에서 일률적으로 제외하는 것은 비례원칙에 위배하여 알 권리를 본질적으로 침해함

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 정치자금법 제42조 제2항 본문 (2005. 8. 4. 법률 제7682호 개정, 2010. 1. 25. 법률 제9975호 개정 전)	관할 선거관리위원회는 보고된 재산상황·수입지출내역·첨부서류를 사무소에 비치하고 공고일부터 3월간 열람 허용
정치자금법 제42조 제3항 (2005. 8. 4. 법률 제7682호 개정)	누구든지 회계보고서 등의 사본교부 신청 가능. 단 제2호(영수증·증빙서류 사본) 및 제3호(예금통장 사본) 서류 제외
헌법 제21조	알 권리(표현의 자유) — 정보공개청구권 포함; 헌법 제21조 직접 보장
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계 — 과잉금지원칙

결정요지

(가) 적법요건 판단

① 이 사건 교부대상 제외규정에 대한 직접성 불인정

• 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원 대상이 되려면 구체적인 집행행위를 기다리지 않고 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 함. 집행행위에 의하지 않고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말함(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 참조).
• 교부대상 제외규정은 사본교부 대상에서 특정 서류를 제외하고 있으나, 구체적으로 어떤 서류에 대해 사본교부를 청구할 수 있는지 여부는 규정만으로 미리 결정되지 않음. 청구인 등이 관할 선거관리위원회에 사본교부를 신청하면, 선거관리위원회가 신청 서류가 교부대상 제외 서류인지 여부를 검토한 후 교부 여부를 결정하는 것으로서, 기본권 제한의 효과는 선거관리위원회의 사본교부 거부라는 집행행위에 의하여 비로소 발생하는 것임. 따라서 직접성 요건 불충족 → 부적법 각하.

② 이 사건 열람기간 제한규정에 대한 직접성 인정

• 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도, 법규범의 내용이 이미 집행행위 이전에 혹은 집행행위와 무관하게 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정적인 상태로 만드는 경우에는 예외적으로 직접성이 인정됨(헌재 1999. 11. 25. 97헌마54 참조).
• 열람기간 제한규정의 경우, 선거관리위원회는 열람기간 중이라면 신청자를 불문하고 열람을 허용하여야 하고, 열람기간 경과 후에는 사실관계 확인 등 별도 검토 없이 열람신청을 거부하여야 함. 즉 이 규정은 집행행위와 무관하게 국민의 권리관계를 확정적인 상태로 만드는 것이므로 직접성 인정 → 적법.

(나) 알 권리의 의의 및 제한

• 정부 보유 정보에 대해 정당한 이해관계가 있는 자가 공개를 요구할 수 있는 알 권리는 표현의 자유에 당연히 포함되는 기본권임(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22 참조).
• 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있고, 정보의 공개청구권은 알 권리의 당연한 내용이며, 헌법 제21조에 의하여 직접 보장되는 외에 국민주권주의(제1조), 인간의 존엄과 가치(제10조), 인간다운 생활을 할 권리(제34조 제1항) 등과도 관련됨.
• 공공기관 보유·관리 정보는 원칙적으로 모든 국민에게 공개되어야 하나, 알 권리도 헌법 제21조 제4항의 한계 및 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률로써 제한 가능함(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바107 참조).

(다) 과잉금지원칙 위반 여부

• 정치자금법의 입법목적: 정치자금의 적정한 제공 보장, 수입·지출내역 공개를 통한 투명성 확보, 정치자금 관련 부정 방지, 민주정치의 건전한 발전에 기여(제1조)
• 정당의 공적 기능: 국민의 정치적 의사 형성·각계각층 이익 대변·정부 비판·정책 대안 제시·국민의 정치 참여 매개체 역할 수행으로 현대 대의민주주의에 불가결(헌재 1996. 8. 29. 96헌마99 참조). 이에 따라 국고보조금까지 지급받음.

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 교부대상 제외규정의 적법성

법리 — 집행행위를 통해 비로소 기본권 침해 효과가 발생하는 경우 직접성 결여.

포섭 — 교부대상 제외규정은 특정 서류를 사본교부 대상에서 제외하고 있으나, 실제 기본권 제한의 효과는 선거관리위원회가 사본교부 신청에 대하여 신청 서류가 교부대상 제외 서류인지 여부를 검토한 후 내리는 사본교부 거부라는 집행행위에 의하여 비로소 발생함. 규정 자체로 직접 발생하지 않음.

결론 — 기본권 침해의 직접성 불인정 → 각하.

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쟁점 2: 이 사건 열람기간 제한규정의 위헌 여부

(가) 제한되는 기본권

• 알 권리(표현의 자유, 헌법 제21조): 정치자금 수입·지출내역 및 첨부서류에 대한 정보공개청구권이 시간적으로 3개월로 제한됨.

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

법리 — 알 권리도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률로써 제한 가능함.

(1) 목적의 정당성

• 정치자금의 수입·지출내역 및 첨부서류 열람·사본교부 허용은 정치자금의 투명성 제고 및 부정 방지를 위한 것임
• 열람기간 종료 후 공개 금지는 ① 정치자금을 둘러싼 법률관계·분쟁의 조기 안정화, ② 방대한 자료를 장기간 보관하면서 열람·사본교부를 하는 데 따른 선거관리위원회의 업무부담 경감이라는 목적 달성을 위한 것으로서 입법목적 정당함.

(2) 수단의 적합성

• 열람기간을 3개월로 한정하는 방법은 위 입법목적 달성에 적절한 수단임.

(3) 침해의 최소성

• 공개기간을 일정 기간으로 한정하는 입법에서, 제한 기간의 구체적 설정은 기본적으로 입법자의 입법형성 영역에 속하는 것임. 열람기간이 지나치게 짧게 설정되어 국민들의 정보에 대한 접근을 본질적으로 침해하는 정도에 이른 경우가 아니라면 알 권리 침해라고 단정하기 어려움.
• 사회통념상 3개월은 그 자체만 놓고 보더라도 결코 짧지 않아 국민들의 정보 접근을 본질적으로 침해하는 정도의 단기간이라 보기 어려움. 또한 3개월이 지나치게 짧다 보더라도 대안으로 어떤 기간(6개월, 9개월, 1년 등)을 설정하여야 알 권리 제한을 최소화할 수 있는지에 관한 명확한 기준 설정도 어려움. → 침해의 최소성 위배 아님.

(4) 법익의 균형성

• 공익: 행정적 업무부담 경감 + 정치자금을 둘러싼 법률관계·분쟁의 조기 안정
• 사익: 정보공개 신청인이 3개월 동안만 열람 또는 사본교부를 신청할 수 있도록 시간적으로 제한되는 정보접근 제약
• 공익이 사익보다 결코 작다 할 수 없어 법익의 균형성 위배 아님.

결론 — 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 알 권리를 침해한다고 볼 수 없음 → 기각.

최종 결론(주문)

• 이 사건 교부대상 제외규정(제42조 제3항 중 해당 부분)에 대한 심판청구: 각하
• 이 사건 열람기간 제한규정(제42조 제2항 본문 중 '공고일부터 3월간' 부분)에 대한 심판청구: 기각
• 재판관 전원 일치 의견

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참조: 헌법재판소 2010. 12. 28. 선고 2009헌마466 결정