2011헌바174 집회 및 시위에 관한 법률 제22조 제2항 등 위헌소원 등
1) 쟁점
적법요건 판단
- 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판청구가 적법하려면 심판대상조항이 당해 사건에 적용될 법률이어야 하고, 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 재판의 전제성이 요구됨
- 2012헌바39 사건의 청구인 김○태, 신○희, 조○진, 김○주, 김○영에 대하여 무죄판결이 확정된 경우 위헌결정이 인용되더라도 재심 청구 불가 → 재판의 전제성 인정 여부
본안 판단
- 죄형법정주의 명확성원칙 위배 여부: 집회시위법에 '집회'에 대한 정의규정이 없음
- 헌법 제21조 제2항 사전허가금지 위배 여부: 옥외집회 사전신고제가 사실상 허가제에 해당하는지
- 과잉금지원칙 위배 여부: 신고사항의 필요성, 48시간 신고시간의 적정성, 긴급집회에 대한 예외 여부
- 과잉형벌 여부: 미신고 옥외집회 주최자에 대한 형사처벌의 적정성(과태료 대신 형벌 부과)
- 평등권 침해 여부: 48시간 이내 집회 개최자와 48시간 후 집회 개최자 간 차별 여부
2) 사실관계
사건 개요
- 2011헌바174: 청구인 김○희, 이○택이 미신고 시위를 주최하였다는 이유로 서울중앙지방법원에 기소(2010고정6515)되어 소송계속 중 위헌제청신청 기각 후 헌법소원 청구
- 2011헌바282: 청구인 유○재가 3건의 기자회견 형식 미신고 옥외집회를 주최하였다는 이유로 기소(2011고정3279)되어 소송계속 중 위헌제청신청 기각 후 헌법소원 청구
- 2011헌바285: 청구인 박○섭, 방○균이 대학 비상대책위원회 회원들과 함께 3건의 미신고 옥외집회를 개최하였다는 이유로 기소(2011고정632)되어 소송계속 중 위헌제청신청 기각 후 헌법소원 청구
- 2012헌바39: 청구인 김○환 외 5인이 미신고 옥외집회를 주최하였다는 이유로 기소되어, 1심에서 김○환은 선고유예, 나머지 5인은 무죄 선고(2010고정4631). 항소심 계속 중(2011노2775) 위헌제청신청 기각 후 헌법소원 청구. 이후 대법원에서 상고 기각(2012도1162)으로 나머지 5인의 무죄 확정
- 2012헌바64: 청구인 김○철, 맹○숙이 동작구의정감시단 기자회견 형식의 미신고 옥외집회를 주최하였다는 이유로 기소(2011고정3928)되어 소송계속 중 위헌제청신청 기각 후 헌법소원 청구
- 2012헌바240: 청구인 장○술이 한진중공업 관련 미신고 옥외집회를 주최하였다는 이유로 기소되어 1심 벌금 3,000,000원(2011고단8275). 항소심 계속 중(2012노652) 위헌제청신청 기각 후 헌법소원 청구
당해 사건 및 위헌제청신청 경위
- 각 청구인들은 미신고 옥외집회 또는 시위 주최를 이유로 집회시위법 제22조 제2항, 제6조 제1항 위반으로 기소된 형사사건 계속 중 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 각 기각됨
- 이에 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판 청구
청구인들의 주장
- 사전신고제는 사실상 허가제로서 헌법 제21조 제2항 사전허가금지에 위배됨
- 우발적·긴급집회를 포함한 모든 옥외집회에 신고의무를 부과하는 것은 과잉금지원칙 위배
- 단순한 행정절차적 협조의무 위반에 징역형 포함 형벌 부과는 과잉형벌
- '집회' 정의규정 없이 미신고 옥외집회를 처벌하는 것은 죄형법정주의 명확성원칙 위배(2012헌바240)
- 48시간 이내 집회 개최자와 그 후 개최자 간 차별로 평등권 침해(2012헌바64)
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 집회 및 시위에 관한 법률 제22조 제2항 (2007. 5. 11. 법률 제8424호) | 제5조 제1항 또는 제6조 제1항을 위반하거나 제8조에 따라 금지를 통고한 집회 또는 시위를 주최한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처함 |
| 집회 및 시위에 관한 법률 제6조 제1항 본문 (관련조항) | 옥외집회나 시위를 주최하려는 자는 신고서를 옥외집회나 시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 함 |
| 헌법 제21조 제1항·제2항 | 집회의 자유 보장; 집회에 대한 허가는 인정되지 아니함 |
| 헌법 제12조·제13조 | 죄형법정주의 보장 |
| 죄형법정주의 명확성원칙 | 처벌하고자 하는 행위와 그에 대한 형벌을 누구나 예견할 수 있고 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구 |
| 과잉금지원칙 | 헌법 제37조 제2항에 근거; 목적의 정당성·수단의 적합성·침해의 최소성·법익의 균형성 심사 |
결정요지
[적법요건]
- 재판의 전제성: 당해 사건에 적용될 법률이어야 하고, 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 것을 의미함(헌재 2007. 1. 17. 2005헌바40)
- 당해 사건이 형사사건이고, 청구인에 대한 무죄판결이 확정된 경우에는 처벌조항의 위헌결정이 인용되더라도 재심을 청구할 수 없어 재판의 주문이나 내용·효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당하지 아니하므로 재판의 전제성이 인정되지 아니함(헌재 2013. 3. 21. 2011헌바150)
- 2012헌바39의 청구인 김○태, 신○희, 조○진, 김○주, 김○영의 경우 무죄판결 확정 → 재판의 전제성 불인정 → 심판청구 부적법
- 나머지 청구인들은 당해 사건 재판에 심판대상조항이 적용되고, 위헌 여부에 따라 다른 내용의 재판을 하게 되거나 재심을 통해 다른 내용의 재판을 받게 되므로 재판의 전제성 인정
[본안 — 죄형법정주의 명확성원칙]
- 법률에서 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정하여야 함(헌재 2004. 11. 25. 2004헌바35)
- 처벌법규의 구성요건이 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였더라도, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로 하여금 그 적용대상자가 누구이며 구체적으로 어떠한 행위가 금지되고 있는지 충분히 알 수 있도록 규정되어 있다면 명확성원칙에 위배되지 않음(헌재 2011. 6. 30. 2009헌바199 등)
- '집회'는 일반적으로 일정한 장소를 전제로 하여 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것을 말하고, 공동의 목적은 '내적인 유대 관계'로 족함(헌재 2009. 5. 28. 2007헌바22)
[본안 — 사전허가금지]
- 헌법 제21조 제2항은 '집회에 대한 허가는 인정되지 아니한다'고 규정하여 집회의 자유를 한층 보장함
- 옥외집회·시위는 일정한 옥외장소나 도로의 사용을 전제로 하므로 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고, 사전에 집회의 자유와 다른 법익을 조화시킬 수 있는 제도적 장치가 요청됨
- 사전신고는 행정관청으로 하여금 집회의 순조로운 개최와 공공의 안전보호를 위하여 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 주기 위한 협력의무로서의 신고임. 집회시위법 전체의 규정 체제에서 보면 법은 일정한 신고절차만 밟으면 일반적·원칙적으로 옥외집회 및 시위를 할 수 있도록 보장하고 있으므로, 사전신고제도는 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 위배되지 않음(헌재 2009. 5. 28. 2007헌바22 유지)
[본안 — 과잉금지원칙]
- 입법목적의 정당성: 옥외집회·시위 개최자와 제3자·일반 공중 사이의 이익 조정 및 상호 이익충돌 사전 예방, 행정관청과 주최자의 정보 교환·협력으로 평화로운 구현, 공공의 안녕질서 보호
- 수단의 적합성: 사전신고 없이 무제한적으로 이루어지면 옥외집회·시위 경합·충돌, 교통소통 장애, 주거의 평온 침해 등 제3자 법익에 대한 중대한 위험 발생 가능성 있으므로 적합성 인정
- 침해의 최소성:
- 신고는 공공질서 유지에 협력하도록 하는 것이지 집회의 허가를 구하는 신청으로 변질되어서는 아니 되고, 신고 미비를 이유만으로 개최 불허 집회라고 단정할 수 없음(대법원 2012. 4. 19. 2010도6388 전원합의체 판결 참조)
- 신고사항(장소·시간·목적·주최자 등)은 경합 방지, 참가 규모 예측, 질서유지, 상호 협조 등을 위하여 꼭 필요한 사항으로 인정됨
- 48시간 사전신고 시간: 기재사항 보완 통고(12시간 이내, 24시간 기한), 금지통고(48시간 이내), 이의신청 및 재결(24시간 이내) 등 절차가 원활히 진행되기 위하여 필요하므로 신고불가능하다고 볼 수 없음
- 긴급집회: 헌법 제21조 제1항을 기초로 신고가능성이 존재하는 즉시 신고하여야 하는 것으로 해석됨. 그러한 신고조차 하지 아니한 경우 일응 구성요건해당성이 충족되나, 48시간 이내에 신고 불가능한 긴급한 사정이 있고 평화롭게 진행되어 직접적인 위험이 명백하게 초래된 바 없다면 사회상규에 위배되지 아니하는 행위로서 위법성 또는 책임이 조각될 수 있음. 이는 헌법상 보장되는 집회의 자유와 심판대상조항이 보호하는 공익을 구체적으로 비교형량하여 법원이 판단하여야 할 개별 사건에서의 법률 해석·적용 문제
- 따라서 심판대상조항은 집회의 자유를 실질적으로 제한하거나 형해화하지 아니하므로 최소침해성원칙에 위배되지 아니함
- 법익의 균형성: 사전신고로 인한 불편함·번거로움은 신고로 보호되는 집회의 자유 보장, 공공의 안녕질서와 비교해 볼 때 중대하다고 할 수 없음
[본안 — 과잉형벌]
- 어떤 행정법규 위반행위에 대하여 행정질서벌인 과태료를 과할 것인가 아니면 행정형벌을 과할 것인가, 그 법정형의 종류와 형량을 어떻게 정할 것인가는, 당해 위반행위가 어느 경우에 해당하는가에 대한 법적 판단을 그르친 것이 아닌 한 입법자가 제반 사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제임(헌재 1994. 4. 28. 91헌바14)
- 미신고 옥외집회·시위의 경우 행정관청으로서는 공공질서에 미치는 영향을 예측하기 어렵고, 관련 이익의 조정이 불가능하게 되어 신고제의 행정목적을 직접 침해하며, 공공의 안녕질서에 위험을 초래할 개연성이 높음 → 형사처벌을 통하여 엄정한 책임을 묻겠다는 입법자의 결단이 부당하다고 볼 수 없음(헌재 2009. 5. 28. 2007헌바22 참조)
- 2년 이하의 징역이나 200만 원 이하의 벌금형이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고 볼 수 없음(헌재 1994. 4. 28. 91헌바14 참조)
[본안 — 평등권]
- 48시간 이내 집회 개최자와 48시간 후 집회 개최자 간 차이는 신고시간을 '720시간 전부터 48시간 전'으로 규정한 결과 생겨나는 사실적이고 반사적인 효과에 불과하여 평등권 제한에 해당하지 아니함
4) 적용 및 결론
(1) 적법요건 — 재판의 전제성
- 법리: 무죄판결이 확정된 경우 처벌조항에 대한 위헌결정이 인용되더라도 재심 청구 불가 → 재판의 주문이나 내용·효력에 관한 법률적 의미가 달라지지 않음 → 재판의 전제성 불인정
- 포섭: 2012헌바39의 청구인 김○태, 신○희, 조○진, 김○주, 김○영은 심판대상조항이 적용되는 공소사실에 관하여 무죄판결이 확정됨 → 재판의 전제성 불인정
- 결론: 위 5인의 심판청구는 부적법 → 각하. 나머지 청구인들의 심판청구는 재판의 전제성 인정 → 적법, 본안 판단
(2) 죄형법정주의 명확성원칙
- 법리: 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이 적용대상자와 금지된 행위를 충분히 알 수 있으면 명확성원칙에 위배되지 않음
- 포섭: 집회시위법에 '집회' 정의규정은 없으나, '집회'는 일정한 장소를 전제로 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것으로 공동의 목적은 '내적인 유대 관계'로 족하고, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 집회시위법상 '집회'가 무엇을 의미하는지, 적용대상자가 누구이며, 어떠한 행위가 금지되는지 추론 가능
- 결론: 죄형법정주의 명확성원칙에 위배되지 아니함
(3) 헌법 제21조 제2항 사전허가금지
- 법리: 사전신고제는 협력의무로서의 신고이고, 일정한 신고절차만 밟으면 원칙적으로 옥외집회·시위를 할 수 있도록 보장하므로 사전허가금지에 위배되지 않음(헌재 2009. 5. 28. 2007헌바22 유지)
- 포섭: 집회시위법 전체 체계상 신고절차를 밟으면 원칙적·일반적으로 옥외집회·시위 허용됨 → 달리 판단할 사정의 변경이나 필요성 불인정
- 결론: 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 위배되지 아니함
(4) 과잉금지원칙 — 집회의 자유 침해 여부
(가) 제한되는 기본권
- 헌법 제21조 제1항 집회의 자유: 집회는 일정한 장소를 전제로 하여 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것으로, 공동의 목적은 '내적인 유대 관계'로 족함. 옥외집회·시위는 다수인의 집단적 행동으로 의사표현의 수단이 됨
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 옥외집회·시위 개최자와 제3자·일반 공중 사이의 이익 조정 및 상호 이익충돌 사전 예방, 행정관청과 주최자의 정보 교환·협력으로 평화로운 구현, 공공의 안녕질서 보호 → 정당성 인정
(2) 수단의 적합성
- 사전신고 없이 무제한 개최 시 집회·시위 경합, 참가자와 제3자 충돌, 교통소통 장애, 주거 평온 침해 등 중대한 위험 발생 가능성 있음 → 적합성 인정
(3) 침해의 최소성
- 신고사항은 경합 방지·질서유지를 위해 꼭 필요한 사항이고, 48시간 기간은 기재사항 보완 통고·금지통고·이의신청·재결 등 절차의 원활한 진행을 위해 필요하여 신고불가능하다고 볼 수 없음
- 긴급집회의 경우 헌법 제21조 제1항을 기초로 신고가능성이 존재하는 즉시 신고하면 되고, 신고조차 하지 아니한 경우라도 긴급한 사정 및 평화로운 진행으로 직접적 위험이 없었다면 위법성 또는 책임이 조각될 수 있으므로 집회의 자유를 형해화하지 아니함
- 따라서 최소침해성원칙에 위배되지 아니함
(4) 법익의 균형성
(5) 과잉형벌 여부
- 법리: 행정법규 위반행위에 과태료를 과할 것인지 행정형벌을 과할 것인지, 법정형의 종류와 형량은 기본적으로 입법재량에 속함
- 포섭: 미신고 옥외집회·시위는 행정관청의 공공질서 영향 예측을 불가능하게 하고, 관련 이익 조정을 차단하여 신고제의 행정목적을 직접 침해하며, 공공의 안녕질서에 위험을 초래할 개연성이 높음 → 형사처벌을 통하여 엄정한 책임을 묻겠다는 입법자의 결단이 부당하다고 볼 수 없음; 2년 이하의 징역이나 200만 원 이하의 벌금형은 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고 볼 수 없음
- 결론: 심판대상조항이 과태료가 아닌 형벌을 부과하는 것은 과잉금지원칙에 위반하여 과도한 제재를 과한 것이라 볼 수 없음
(6) 평등권 침해 여부
- 포섭: 48시간 이내 집회 개최자와 그 후 개최자 간 차이는 신고시간을 '720시간 전부터 48시간 전'으로 규정한 결과 생겨나는 사실적이고 반사적인 효과에 불과함 → 평등권 제한에 해당하지 아니함
- 결론: 평등권 침해 없음
최종 결론(주문)
- 청구인 김○태, 신○희, 조○진, 김○주, 김○영의 심판청구는 모두 각하
- 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 개정된 것) 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니함
5) 반대의견
재판관 이정미, 김이수, 이진성, 강일원의 반대의견
가. 긴급집회 부분
- 긴급집회란 미리 계획되었고 주최자도 있지만 집회시위법이 요구하는 시간 내에 신고를 할 수 없는 옥외집회를 의미함
- 헌법은 집회에 대한 허가제를 금지하고 사전에 미리 계획된 집회만을 보호대상으로 하지 않으므로, 사전에 신고가 불가능한 옥외집회도 보호되어야 함
- 집회시위법은 긴급집회를 포함한 모든 집회에 신고의무를 부과하면서도, 긴급집회에 대하여 신고 유예나 즉시 신고 허용 등 어떠한 예외 조치도 두지 않음
- 다수의견이 심판대상조항을 '신고가능성이 존재하는 즉시 신고'로 해석하려 하나, 수범자인 일반 국민 및 집행·적용자인 행정기관·사법기관조차도 긴급집회의 경우 신고의무가 있는지, 있다면 언제 신고해야 하는지 분명하지 않아 혼란이 불가피함
- 다수의견의 논리에 따른다면 심판대상조항은 '신고가능성이 존재하는 즉시 신고한 긴급집회의 경우에도 적용되는 한' 위헌이라는 한정위헌결정을 하여야 하고, 단순합헌결정을 하여서는 아니 됨
- 다수의견과 같이 신고하지 아니한 긴급집회에 대해 구성요건해당성을 인정한 후 위법성·책임조각 여부를 개별 사건에서 사후적으로 판단하는 것은 집회의 자유를 보장하는 헌법 정신에 부합하지 않음
- 결론: 심판대상조항이 긴급집회에 어떠한 예외도 규정하지 않고 모든 옥외집회에 사전신고를 의무화하는 것은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해하므로, 긴급집회 주최자에게 48시간 전에 신고서 제출을 요구하는 부분에 대하여 위헌을 선언하여야 함
나. 과잉형벌 부분
- 형벌, 특히 징역형은 인신의 자유를 박탈하고 인격적 가치·사회생활에 중대한 영향을 미치므로, 의무이행확보수단으로서 최후적·보충적인 것이 되어야 하며, 행정상 징벌로 의무이행 확보가 가능하다면 행정상 제재 수단을 삼아야 함. 형벌의 일반예방적 효과를 맹신하여 형사처벌로 해결하려는 것은 법치국가원리에 반하는 행정편의적 발상이고, 법치국가원리는 헌법 제10조·제37조 제2항을 매개로 불필요하거나 과도한 형벌의 위협으로부터 인간의 존엄과 가치를 보호함(헌재 2005. 9. 29. 2003헌바52 반대의견)
- 옥외집회·시위에 대한 신고의무의 주된 취지는 단순한 행정절차적 협조의무에 불과하고, 과태료 등 행정상 제재로도 충분히 확보 가능함
- 우발적·소규모 옥외집회이거나 비교적 단시간의 평화로운 집회, 경찰관청과 주최 측이 협의하여 질서를 유지하며 진행되는 경우 등에도 형벌로 신고의무 이행을 강제하는 것은 집회의 자유를 전체적으로 위축시키고 신고제를 허가제에 준하는 운용을 가능하게 함(헌재 2009. 5. 28. 2007헌바22 반대의견)
- 심판대상조항은 미신고 옥외집회·시위 주최자를 헌법재판소 결정에 의하여 해산된 정당 목적 집회·시위나 집단적 폭행·협박·손괴·방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적 위협을 가할 것이 명백한 집회·시위 주최자와 동일하게 처벌하는바, 법익침해의 정도가 질적으로 현저히 다른 것을 동일하게 처벌하는 것으로 지나치게 과중한 형벌임
- 결론: 심판대상조항의 미신고 옥외집회·시위 주최자 처벌규정은 단순한 행정절차적 협조의무 위반에 징역형을 포함한 형벌을 부과하고, 어떠한 예외도 두지 않고 법률상 금지된 집회·시위의 주최자와 동일한 법정형으로 처단함으로써 국가형벌권 행사에 관한 법치국가적 한계를 넘어 과잉형벌을 규정한 것이므로 헌법에 위반됨
참조: 헌법재판소 2014. 1. 28. 선고 2011헌바174 결정
