2018헌마551 정당법 제22조 제1항 단서 제1호 등 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 청구기간 준수 여부: 법령 시행 후 비로소 적용 사유가 발생한 경우, 그 사유 발생일로부터 1년 이내 청구 요부
- 청구인 이□□, 강○○, 권○○의 임용일(각 1990. 3. 1., 1996. 3. 1.)에 비추어 심판대상조항 시행일에 이미 적용을 받게 되었음에도 2018. 5. 29.에야 청구한 것이 청구기간 도과인지 여부
본안 판단
- 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 '정당'에 관한 부분: 초·중등학교 교원의 정당가입 등 전면 금지가 과잉금지원칙·평등원칙에 위배되는지 여부
- 국가공무원법조항 중 '그 밖의 정치단체'에 관한 부분: '그 밖의 정치단체'라는 개념이 명확성원칙에 위배되는지 여부, 과잉금지원칙에 위배되는지 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인 신○○, 박○○, 허○○, 이○○, 홍○○, 김○○은 2018. 3. 1. 공립학교 교사로 임용됨
- 청구인 이□□은 1990. 3. 1. 초등학교 교사로, 강○○은 1990. 3. 1. 중고등학교 교사로 각 공립학교에 임용됨
- 청구인 권○○은 1996. 3. 1. 중고등학교 교사로 사립학교에 임용됨
- 청구인들은 정당법 제22조 제1항 단서 제1호 본문 중 교육공무원 관련 부분, 사립학교 교원 관련 부분 및 국가공무원법 제65조 제1항 관련 부분이 정당설립·가입의 자유 등을 침해한다고 주장하며 2018. 5. 29. 헌법소원심판 청구
공권력 행사의 내용
- 정당법조항: 초·중등교육법상 교원의 정당 발기인 및 당원 자격을 전면 제한
- 국가공무원법조항: 해당 교원이 정당 또는 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 가입하는 행위 전면 금지
당사자 주장
- 청구인들: 심판대상조항이 교원의 정당가입 등을 전면적으로 금지하므로 과잉금지원칙에 반하여 정치적 기본권 침해; 대학 교원과 달리 취급함으로써 평등권 침해
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 정당법(2013. 12. 30. 법률 제12150호) 제22조 제1항 단서 제1호 본문 | 국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 중 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원은 정당 발기인·당원 불가 |
| 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호) 제65조 제1항 | 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없음 |
| 국가공무원법 제84조 제1항 | 제65조 위반 시 3년 이하 징역과 3년 이하 자격정지 |
| 헌법 제7조 제1항·제2항 | 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자 지위 및 정치적 중립성 보장 |
| 헌법 제21조 제1항 | 언론·출판의 자유, 집회·결사의 자유 |
| 헌법 제31조 제4항 | 교육의 정치적 중립성 법률로 보장 |
| 결사의 자유 | 타인과 함께 단체를 결성·가입·활동할 자유; 헌법 제21조 제1항 근거 |
| 정치적 표현의 자유 | 정치적 의사를 집단적·개인적으로 표현할 자유; 헌법 제21조 제1항 근거 |
| 명확성원칙 | 죄형법정주의(헌법 제12조·제13조) 파생; 표현의 자유 규제 시 더욱 엄격한 기준 적용 |
결정요지
(가) 적법요건
법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 법령 시행 뒤 비로소 적용 사유가 발생한 경우에는 그 사유 발생한 날부터 1년 이내에 청구하여야 함.
청구인 이□□·강○○은 1990. 3. 1. 임용되어 교육공무원조항 시행일(국가공무원법조항 2008. 3. 28., 정당법조항 2014. 1. 1.)에 각 적용을 받게 되었고, 권○○은 1996. 3. 1. 임용되어 사립학교교원조항 시행일(2014. 1. 1.)에 적용을 받게 되었으나, 2018. 5. 29.에야 청구하여 청구기간 1년 도과. 각하.
(나) 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 '정당'에 관한 부분 — 합헌
헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710, 헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42 선례의 요지를 그대로 유지함.
과잉금지원칙 위배 여부
- 목적의 정당성: 공무원의 정치적 중립성 확보로 국민 전체에 대한 봉사자로서 근무기강 확립, 정치와 행정의 분리, 헌법상 직업공무원제도 수호; 교육의 정치적 중립성(헌법 제31조 제4항) 확보, 교원 활동이 미성숙한 학생들의 가치판단에 중대한 영향을 미침을 고려한 것이므로 입법목적 정당함.
- 수단의 적합성: 단체를 통한 정치활동은 개인적 정치활동과 달리 국민의 정치적 의사형성에 미치는 영향력이 크고, 정당은 헌법상 특별한 보호를 받으며 국가작용에 영향을 미치는 각종 헌법적 권한을 보유·행사하므로, 정당가입 금지는 공무원의 정치적 중립성 확보를 위해 유효적절한 수단임.
- 침해의 최소성: 공무원의 정당가입이 허용된다면 정치적 행위가 직무 내·외의 것인지 구분하기 어렵고, 근무시간 내외를 불문하고 국민에게 중대한 영향을 미치므로 직무 내 정당 활동 규제만으로는 충분하지 않음. 정당에 대한 지지를 선거와 무관하게 개인적 자리에서 밝히거나 투표를 하는 등 일정 범위 내 정당관련 활동은 허용되므로 침해의 최소성 원칙에 반하지 않음.
- 법익의 균형성: 공무원의 정당가입이 허용될 경우 편향적 공무 집행, 공무원 간 정치적 이념에 따른 대립·분열 초래 가능. 감수성·모방성·수용성이 왕성한 초·중등 학생들에 대한 교원의 영향은 매우 크고, 교원 활동은 근무시간 내외를 불문하고 잠재적 교육과정의 일부분임. 정치적 중립성 및 교육기본권 보장이라는 공익이 제한되는 사익보다 크므로 법익균형성 인정.
평등원칙 위배 여부
초·중등학교 교원은 법령에 따라 학생을 교육하는 자이고, 대학 교원은 교육·지도 외에 학문연구를 주된 직무로 하며 학문연구만을 전담할 수도 있음. 초·중등학교 교육은 기초적 지식의 전달에 중점이 있는 반면 대학 교육은 학문 연구·활동과 교수기능의 유기적 결합을 통해 학문 발전을 도모함. 이러한 직무의 본질·내용·근무 태양의 차이를 고려한 합리적 차별이므로 평등원칙에 위배되지 않음.
선례 변경을 위한 사정 변경이나 필요성이 인정되지 않으므로, 선례의 견해를 그대로 유지함. 정당의 발기인이 되거나 결성에 관여하는 행위는 가입보다 더 적극적인 정치활동이므로, 가입 금지에 관한 선례 논거는 발기인·결성 관여 행위에도 그대로 적용됨.
(다) 국가공무원법조항 중 '그 밖의 정치단체'에 관한 부분 — 위헌 (재판관 6인의 위헌의견)
[다수 위헌의견 — 명확성원칙 위배]
헌법 제12조·제13조의 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구함. 표현의 자유를 규제하는 입법에 있어서 명확성원칙은 특별히 중요한 의미를 지니며, 불명확한 규범에 의한 규제는 헌법상 보호받는 표현에 대한 위축적 효과를 야기하므로, 규제되는 표현의 개념을 세밀하고 명확하게 규정할 것이 헌법적으로 요구됨.
'그 밖의 정치단체' 부분은 형벌의 구성요건을 규정하는 법률조항이자 정치적 표현의 자유·결사의 자유를 제한하는 조항이므로, 엄격한 기준의 명확성원칙에 부합하여야 함.
민주주의 국가에서 국가 구성원의 모든 사회적 활동은 '정치'와 관련됨. 단체는 국가 정책에 찬성·반대하거나 특정 정당·후보자의 주장과 우연히 일치하기만 하여도 정치적 성격을 가진다고 볼 여지가 있음. 국가공무원법조항은 금지 대상을 '정당이나 그 밖의 정치단체'로 규정하므로 '정당'에 준하는 정치단체만을 의미한다고 해석하기도 어렵고, 단체의 목적·활동에 관한 어떠한 제한도 없는 상태에서는 '정치단체'와 '비정치단체'를 구별할 기준을 도출할 수 없음. '정치적 중립성' 자체가 다원적 해석이 가능한 추상적 개념이므로, 어떠한 단체가 이에 반하는지에 관하여 일치된 이해를 갖기 어렵고 법관의 보충적 해석으로도 규범내용이 확정될 수 없음. 이러한 불명확성은 수범자인 교원에게 위축효과를 초래하고, 법 집행 공무원에게 지나치게 넓은 재량을 부여하여 자의적·선별적 법집행을 야기함.
따라서 국가공무원법조항 중 '그 밖의 정치단체'에 관한 부분은 명확성원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해함.
[재판관 이석태·김기영·이미선의 위헌의견 — 과잉금지원칙 위배도 인정]
명확성원칙 위배를 인정하는 외에, 과잉금지원칙 위배도 추가로 판단함.
- 목적의 정당성: 공무원의 정치적 중립성(헌법 제7조 제2항) 및 교육의 정치적 중립성(헌법 제31조 제4항) 확보를 위한 것이므로 입법목적 정당성 인정
- 수단의 적합성: '정치단체'의 의미가 불명확하므로 정치적 중립성 보장과 아무런 관련이 없는 단체의 결성·가입행위까지 금지하게 되어 수단의 적합성 인정 불가. 또한 교원의 직무와 관련이 없거나 지위를 이용한 것으로 볼 수 없는 결성 관여·가입행위를 금지하는 것도 입법목적 달성에 기여한다고 볼 수 없어 수단의 적합성 인정 불가
- 침해의 최소성:
- '정치단체'의 광범성: 공무원의 정치적 중립성·교육의 정치적 중립성 보장과 관련 없는 단체의 결성·가입행위까지 금지하여 입법목적 달성에 필요한 범위를 벗어남
- '결성에 관여하는 행위'의 전면 금지: 직무와 관련되거나 지위를 이용한 결성 관여행위만을 금지하더라도 입법목적 달성 가능. 공직선거법 제85조 제1항은 이미 '직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여'라는 한정적 구조를 도입하고 있음. 대통령과 같이 사인으로서의 행위와 직무 범위 내 행위 구분이 어려운 경우에도 양자 구분이 가능하다면 교원의 경우도 가능함. 공무원의 정치적 중립성에 대한 국민의 신뢰는 직무 관련 감시·통제 장치 마련으로 충분히 담보 가능함. 국가공무원법 및 교육기본법상 이미 직무수행의 정치적 중립성을 보장하기 위한 제도적 장치가 충분히 마련되어 있음
- '가입 행위' 전면 금지: 가입 행위는 단순히 구성원이 되는 것이고, 교원이 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 가입하는 경우를 상정하기 어려우며, 가입과 정치활동 참여는 별개 행위이므로 가입 금지는 침해의 최소성에 위배됨
- 법익의 균형성: 교원에 대한 정치단체 결성·가입 전면 금지로 달성할 수 있는 공무원의 정치적 중립성·교육의 정치적 중립성은 명백하거나 구체적이지 못함. 반면 교원이 받는 정치적 표현의 자유·결사의 자유에 대한 제약과 민주적 의사형성과정의 개방성 및 민주주의 발전이라는 공익에 발생하는 피해는 매우 큼. 법익의 균형성 미충족
4) 적용 및 결론
쟁점 1: 청구기간 준수 여부 (청구인 이□□, 강○○, 권○○)
- 법리: 법령 시행 후 비로소 적용 사유가 발생한 경우, 그 사유 발생일로부터 1년 이내 청구 요함
- 포섭: 청구인 이□□·강○○은 1990. 3. 1. 임용으로 국가공무원법조항(2008. 3. 28. 시행) 및 정당법조항(2014. 1. 1. 시행)의 각 적용을 받게 되었고, 권○○은 1996. 3. 1. 임용으로 사립학교교원조항(2014. 1. 1. 시행)의 적용을 받게 되었으나, 모두 그로부터 1년이 경과한 2018. 5. 29.에 청구하였음
- 결론: 청구인 이□□, 강○○, 권○○의 심판청구는 청구기간 도과로 부적법하여 각하
쟁점 2: 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 '정당'에 관한 부분
(가) 제한되는 기본권
- 정당설립의 자유, 정당가입의 자유(결사의 자유의 일환); 헌법 제21조 제1항 근거
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
- (1) 목적의 정당성: 선례 논거 그대로 유지. 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성 확보, 헌법상 직업공무원제도 수호 목적 정당
- (2) 수단의 적합성: 단체를 통한 정치활동의 큰 영향력, 정당의 헌법상 특별한 지위를 고려할 때 적합성 인정
- (3) 침해의 최소성: 직무 내·외 구분 곤란, 공무원의 정치적 중립성에 대한 국민의 기대·신뢰 유지 필요, 선거와 무관한 정당 지지 표명 등 일정 범위 허용으로 최소성 충족
- (4) 법익의 균형성: 초·중등학생에 대한 교원의 영향이 매우 크고 잠재적 교육과정으로서의 성격을 가지므로, 정치적 중립성·교육기본권 보장이라는 공익이 제한되는 사익을 상회하여 법익균형성 인정
평등원칙 위배 여부
- 법리: 합리적 근거 없는 차별만이 평등원칙에 반함
- 포섭: 초·중등학교 교원은 학생 교육이 주 직무이나, 대학 교원은 학문연구가 주된 직무로 직무의 본질·내용·근무 태양이 다름. 초·중등 교육은 기초적 지식 전달에 중점, 대학 교육은 학문 연구·활동과 교수기능의 유기적 결합 필요. 이러한 차이를 고려한 합리적 차별에 해당함
- 결론: 평등원칙 위배 없음. 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 '정당'에 관한 부분에 대한 청구 기각
쟁점 3: 국가공무원법조항 중 '그 밖의 정치단체'에 관한 부분
(가) 제한되는 기본권
- 정치적 표현의 자유, 결사의 자유; 헌법 제21조 제1항 근거. 정치단체 가입 등은 헌법이 보장하는 표현의 자유를 집단적 형태로 구현하는 것임
(나) 명확성원칙 위배 여부
- 심사기준: 형벌의 구성요건 규정 조항이자 표현의 자유·결사의 자유를 제한하는 조항이므로 엄격한 기준의 명확성원칙 적용
- 포섭: 민주주의 국가에서 모든 사회적 활동은 정치와 관련되고, 특정 정당·후보자 주장과 우연히 일치만 하여도 정치단체로 해석될 가능성 있음. '정당이나 그 밖의 정치단체'라는 문언상 '정당'에 준하는 단체만을 의미한다고 해석하기도 어려움. 단체의 목적·활동에 관한 제한 없이 '정치단체'와 '비정치단체'를 구별할 기준 도출 불가. '정치적 중립성' 자체가 다원적 해석 가능한 추상적 개념이어서 법관의 보충적 해석으로도 규범내용 확정 불가. 법 집행 공무원의 자의적 판단 위험 및 수범자에 대한 위축효과 야기
- 결론: '그 밖의 정치단체'는 명확성원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유·결사의 자유 침해. 위헌
최종 결론 (주문)
- 국가공무원법 제65조 제1항 중 '교원은 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.' 부분 헌법 위반
- 청구인 이□□, 강○○, 권○○의 심판청구 각하
- 나머지 청구인들의 나머지 심판청구(정당법조항, 국가공무원법조항 중 '정당' 부분) 기각
5) 반대의견
재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 반대의견 — 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 '정당'에 관한 부분도 위헌
과잉금지원칙 위배 여부
- 수단의 적합성·침해의 최소성: 교원의 직무와 관련이 없거나 지위를 이용한 것으로 볼 수 없는 결성 관여·가입행위를 금지하는 것은 입법목적 달성에 기여한다고 볼 수 없어 수단의 적합성 인정 불가. 직무와 관련되거나 지위를 이용한 결성 관여행위만을 금지하더라도 목적 달성 가능하므로 전면 금지는 침해의 최소성 위배. 교원이 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 정당에 가입하는 경우는 상정하기 어려우므로 가입 금지도 침해의 최소성 위배
- 법익의 균형성: 전면 금지로 달성되는 정치적 중립성·교육의 정치적 중립성은 명백하거나 구체적이지 못한 반면, 교원이 받는 정당설립·가입의 자유 제약과 민주적 의사형성과정의 개방성 및 민주주의 발전이라는 공익 침해는 매우 크므로 법익의 균형성 미충족
- 결론: 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 '정당'에 관한 부분은 과잉금지원칙에 위배되어 정당설립의 자유·정당가입의 자유 침해
평등원칙 위배 여부
- 교원이 사인으로서 정치적 자유권을 행사하여도 직무수행에 있어 정치적 중립성을 훼손한다고 볼 수 없는 점은 대학 교원과 동일. 학생들을 민주시민으로 양성하기 위한 교육·훈련은 초·중등학교에서부터 이루어지므로, 직무의 본질·내용을 고려하더라도 정당 설립·가입과 관련하여 대학 교원과 교원을 달리 취급할 합리적 이유가 없음. 교육의 정치적 중립성은 교육을 정치로부터 분리함으로써가 아니라, 교원이 교육과정에서 대립하는 견해를 공정하게 제시하고 다원주의의 가치를 이해시킴으로써 형성해야 하는 것임
- 결론: 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 '정당'에 관한 부분은 평등권 침해
재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석의 반대의견 — 국가공무원법조항 중 '그 밖의 정치단체' 부분은 합헌
명확성원칙 위배 여부
- 입법목적, 관련 규범과의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하면 '정치단체'를 '특정 정당이나 특정 정치인을 지지·반대하는 단체로서 그 결성에 관여하거나 가입하는 경우 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성을 훼손할 가능성이 높은 단체'로 한정 해석 가능. 부단히 변화하는 정치환경에서 정치조직의 유동성을 고려할 때 입법기술상 '정치단체'를 일일이 열거하는 것은 현저히 곤란하므로 보편적·일반적 개념을 사용하여 법관의 보충적 해석에 맡긴 것임. 수범자가 일반 국민이 아니라 교원이므로 건전한 상식과 통상적 법 감정을 가진 교원이라면 의미내용을 충분히 이해 가능하며 통상적 해석작용으로 보완 가능
- 결론: 명확성원칙 위배 아님
과잉금지원칙 위배 여부
- 정당은 정치적 결사의 한 종류이므로 정당에 관한 부분의 합헌 논거가 그대로 적용됨. '정치단체'를 한정적으로 해석하는 이상 규율 범위가 지나치게 광범위하여 과잉금지원칙에 위배된다고 보기 어려움
- 결론: 과잉금지원칙 위배 아님. '그 밖의 정치단체' 부분은 정치적 표현의 자유·결사의 자유 침해하지 않음
참조: 헌법재판소 2020. 4. 23.자 2018헌마551 결정
