2017헌가31 구 의료기사 등에 관한 법률 제12조 제1항 등 위헌제청
1) 쟁점
적법요건 판단
- 심판대상: 안경사가 아닌 자의 안경업소 개설을 금지하는 이 사건 금지조항(구 의료기사법 및 의료기사법 제12조 제1항)과, 이를 위반한 자를 형사처벌하는 이 사건 처벌조항(구 의료기사법 제30조 제1항 제6호)
- 당해사건이 형사재판이므로 금지조항뿐 아니라 처벌조항도 직권으로 심판대상에 포함함
- 재판의 전제성: 형사피고인인 제청신청인들에게 적용되는 조항이므로 충족
본안 판단
- 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 자연인 안경사와 법인의 직업의 자유를 침해하는지 여부
- 결사의 자유 침해 여부: 주된 기본권인 직업의 자유 침해 여부를 심사하는 이상 별도 판단하지 않음
- 평등권 침해 여부: 안경사와 의사·변호사·법무사 등 타 직종은 고유 업무 및 직종 특성이 달라 법인에 의한 영업소 개설에 관한 비교대상 집단이라 보기 어려우므로 판단하지 않음
2) 사실관계
사건개요
- 안경테 도·소매업 등을 목적으로 설립된 법인 주식회사 □□ 및 그 대표이사 허○○(이하 '제청신청인들')는 당해사건(서울중앙지방법원 2017노231 의료기사등에관한법률위반) 피고인
- 제청신청인들은 □□에 고용된 안경사 이◎◎ 명의로 안경업소를 개설하되 □□가 실제 영업을 책임지고 수익·비용을 절반씩 분배하는 약정을 맺고, 2011. 8. 27.부터 2015. 3. 5.까지 안경업소 총 9개를 개설함
- 안경사 면허 없는 자의 안경업소 개설 금지 규정 위반으로 기소되어 허○○는 징역 6월에 집행유예 2년 및 사회봉사명령 160시간, □□는 벌금 2,000만 원을 선고받음(서울중앙지방법원 2016. 12. 27. 선고 2016고단5236 판결)
- 항소심 계속 중 위헌법률심판제청 신청 → 법원이 이를 받아들여 위헌법률심판 제청(서울중앙지방법원 2017초기2732)
제청법원의 위헌 주장
- 실제 안경사가 관리·업무를 담당하면 충분하고, 안경업소 개설·경영을 반드시 자연인 안경사에게만 허용하여야 할 합리적 이유가 없음
- 안경사들로만 구성된 법인과 안경사 개인의 직업수행의 자유 및 결사의 자유 침해
- 공익성이 더 큰 병원도 의료법인 개설을 허용하는 등 타 직종과 비교할 때 평등권 침해
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 의료기사법(1995. 1. 5. 전부개정, 2011. 11. 22. 개정 전) 제12조 제1항 | 안경사가 아니면 안경의 조제 및 판매업소(안경업소) 개설 불가 |
| 의료기사법(2011. 11. 22. 개정) 제12조 제1항 | 안경사가 아니면 안경을 조제하거나 안경 및 콘택트렌즈의 판매업소 개설 불가 |
| 구 의료기사법(2011. 4. 28. 개정, 2011. 11. 22. 개정 전) 제30조 제1항 제6호 | 제12조 제1항 위반하여 안경사 면허 없이 안경업소 개설한 자: 3년 이하 징역 또는 1천만 원 이하 벌금 |
| 구 의료기사법(2011. 11. 22. 개정, 2016. 12. 2. 개정 전) 제30조 제1항 제6호 | 동일 — 3년 이하 징역 또는 1천만 원 이하 벌금 |
| 직업의 자유 | 헌법 제15조 소정의 자유, 직업선택·수행의 자유 포함. 안경업소 개설·경영이라는 직업수행의 자유 포함 |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한 시 과잉금지원칙 준수 의무 |
결정요지
- 재판관 4인(이선애, 이은애, 이종석, 이미선) 합헌의견, 재판관 5인(유남석, 이석태, 이영진, 김기영, 문형배) 헌법불합치의견으로, 헌법불합치의견이 다수이나 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호 소정의 위헌결정 정족수(재판관 6인)에 이르지 못하여 합헌 결정
[합헌의견 법리 및 판단 — 재판관 4인]
(가) 입법목적의 정당성
- 안경업소 개설권한을 면허를 받은 안경사에게만 인정하여 무면허자에 의한 안경 조제·판매행위를 방지하고, 안경사로 하여금 자신의 명의로 개설한 안경업소에서 자신의 책임하에 안경의 조제 및 판매 업무에 충실을 기하게 함으로써 눈과 관련된 국민보건 향상을 도모하는 입법목적은 정당함
(나) 수단의 적합성
- 안경업소 개설주체를 자연인 안경사로만 제한하면 부정확한 안경 조제나 소비자에게 불리한 판매 방지, 피해 발생 시 책임 소재 명확화, 안경사의 자율성·책임성·윤리성 보장 효과가 있음
- 이를 위반하는 경우를 형사처벌하는 것은 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단
(다) 침해의 최소성
- 안경업소 개설 형태는 나라마다 경제·사회·문화적 배경과 구체적·개별적 상황을 감안하여 결정할 문제이고, 입법자는 그 사회의 실정에 가장 부합하는 형태를 선택할 입법재량을 가짐
- 안경사의 시력검사 및 안경 조제·판매 업무는 전문적 지식 및 기술을 배우고 연마한 사람이 아니면 행할 수 없는 업무이고, 우리나라에서는 안경업소에서 시력검사 후 안경 조제를 의뢰하는 소비행태가 일반적으로 행해짐
- 안경사의 업무가 전문성이 없는 업무라고 보기 어렵고, 국민의 눈 건강과 관련된 국민보건의 중요성, 안경사 업무의 전문성, 안경사로 하여금 자신의 책임하에 고객과의 신뢰를 쌓으면서 안경사 업무를 수행하게 할 경우의 장점·필요성 등을 고려할 때, 안경업소 개설 자체를 자연인 안경사로 한정하는 것이 요청됨
- 법인 안경업소를 허용하면서 안경 조제와 판매 업무를 안경사에게 전담시킨다 하여 입법목적이 동일하게 달성된다고 할 수 없음
- 법인 안경업소 허용 시 면허 대여, 무면허자에 의한 안경 조제·판매, 고용된 안경사의 책임감·자율성·윤리성 감소 및 서비스 질 하락, 책임 소재 불분명 문제 등이 발생할 우려가 있고, 기존 금지 조항(제9조, 제22조, 제24조)으로는 사전 차단이 어려우며, 사후적 단속·구제는 사전적 방지에 비하여 한계가 있음
- 대규모 자본을 가진 비안경사들이 법인 형태로 안경시장을 장악하면 개인 안경업소 폐업 위기, 소비자와 안경사 간 지속적 신뢰 형성 곤란, 안경 유통·판매의 독과점화로 국민의 안경 구매비용 상승으로 이어질 수 있음
- 실제로 대형 유통업체가 안경업소를 운영하는 미국의 평균 안경 구매비용은 약 576달러(약 65만 원)에 달하는 반면, 소규모 안경업소 중심의 우리나라는 안경테 약 1만 원 ~ 5만 원, 안경렌즈 3만 원 ~ 8만 원으로 현저히 저렴하고, 인구 만 명당 안경업소 수·안경사 수 및 면적당 안경업소 수도 높은 수준임
- 법인 안경업소 허용으로 규모의 경제 실현이 가능해지더라도 그 효율성 증대가 곧 국민 건강 증진으로 이어지는 것은 아니며, 현재와 같은 수준의 안경사·안경업소 수 및 구매비용이 유지될 것이라는 보장도 없음
- 결국 영리 위주의 안경 판매로 인한 국민보건상 부작용 및 소비자 후생 감소를 방지하기 위해 자연인 안경사만 안경업소를 개설할 수 있도록 하고 위반 시 형사처벌하는 것은 달성하려는 입법목적에 비하여 과도한 조치라 할 수 없음
(라) 법익의 균형성
- 제한되는 사익: 법인 안경업소 개설 시 법인 고유의 자산축적·법률관계 명확화·세무상 이익 등을 누릴 수 없음. 그러나 안경사들은 협동조합·가맹점에 가입하거나 안경사들이 동업하여 공동명의로 안경업소를 개설하는 방법으로 조직화·대형화 효과를 어느 정도 누릴 수 있어 사익 제한의 정도는 한정됨
- 달성되는 공익: 사람의 눈과 관련된 국민건강보건 및 소비자 후생 보호로 매우 중대하며, 부작용 발생 시 피해 회복이 어려움. 법인 안경업소 허용 시 발생하는 각종 탈법행위 증가, 안경 조제 서비스 질 저하, 소비자 안경업소 접근성 약화 및 비용 상승 등 직·간접적 부작용의 심각성을 고려하면 달성되는 공익이 더 큼
- 따라서 법익의 균형성 갖춤
[헌법불합치의견 법리 및 판단 — 재판관 5인]
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
- 안경업소 개설권한을 안경사에게만 인정하여 무면허자에 의한 안경 조제·판매 방지, 안경사의 책임하에 안경 업무에 충실을 기하게 함으로써 국민보건 향상을 도모하는 목적은 정당하고, 안경업소 개설주체를 안경사로 한정하는 수단도 적합함
- 다만 안경사들로만 구성된 법인 형태의 안경업소 개설까지 허용하지 않는 것은 침해의 최소성 및 법익의 균형성에 위반됨
(나) 침해의 최소성
- 심판대상조항이 법인 형태 안경업소 개설을 전면 금지하는 이유: ① 법인에 종속된 안경사의 자율성·책임성 상실 우려, ② 영리추구 확대로 인한 과잉검사·비용 허위·과다청구 등의 폐해 우려, ③ 불법 면허대여·무면허자 안경 조제·판매 우려, ④ 서비스 질 저하 및 책임 소재 불분명 우려
- 그러나 이러한 우려는 안경업소 개설 주체가 법인인지 자연인인지 여부에 달린 문제라기보다, 안경사의 의사결정권한이 유지되는지 여부에 달린 문제임
- 안경업소 운영·관리 주체와 안경 조제·판매 담당자가 모두 안경사인 법인의 경우 무면허자의 간섭 없이 자율성·책임감을 유지하며 업무에 임할 수 있음. 구성원 전원이 안경사인 합명회사·합자회사의 경우 구성원의 전부 또는 일부가 업무집행권·대표권을 가지고 직접 연대·무한책임을 지므로 운영·관리 및 조제·판매 담당자가 모두 안경사인 구조임
- 안경사들로만 구성·운영되는 법인은 무면허자 개입가능성이 없으므로 이러한 법인에 대한 안경업소 개설 금지는 근거가 부족함
- 소비자 후생 측면에서도 법인 안경업소가 안경시장을 독과점하여 가격을 주도할 우려는 현실화되기 어렵고, 오히려 안경사들이 모여 법인 형태로 안경업소를 개설·운영하면 충분한 자본 기반으로 개선된 시설과 다양한 서비스 제공이 가능함
- 따라서 안경사들로만 구성된 법인 형태의 안경업소 개설을 허용하는 등 자연인 안경사와 법인의 직업의 자유를 덜 제한하면서 입법목적을 동일한 정도로 달성할 수 있는 방법이 있음에도, 심판대상조항이 법인 형태 안경업소 개설을 일률적으로 전부 금지하며 위반 시 형사처벌하는 것은 침해의 최소성에 위반됨
(다) 법익의 균형성
- 제한되는 사익: 안경업소를 개설할 자력이나 여건이 없는 안경사는 타 안경사에 고용되거나 개인 전적 부담으로 안경업소를 개설해야 하며, 조합 형태 동업이 파기·이탈 시 투자금 환수 곤란 및 세무상 불이익 등 직업의 자유에 가해지는 제약 효과가 적지 않음
- 달성되는 공익: 안경사들로만 구성되는 법인 형태의 안경업소를 허용하는 경우 지나친 영리추구 확대로 인한 국민보건상 부작용, 불법 면허대여 횡행, 시장 독과점으로 인한 소비자 후생 면에서의 불리한 부수적 효과 등은 현실화되기 어려워 이를 금지하여 달성할 수 있는 공익은 미미함
- 따라서 안경사들로만 구성된 법인 형태의 안경업소 개설까지 금지하는 것은 법익의 균형성도 충족하지 못함
(라) 결론 — 헌법불합치 결정의 필요성 및 범위
- 심판대상조항 중 안경사가 아닌 자연인의 안경업소 개설에 관한 부분은 헌법에 위반되지 않음
- 심판대상조항 중 법인에 관한 부분의 위헌성은 안경사들로 구성된 법인의 안경업소 개설까지 포함하여 전면적·일률적으로 법인의 안경업소 개설을 금지하는 데 있음
- 위헌적 요소 제거 방식은 다양함: 안경사들로만 구성된 합명회사·합자회사 등 인적회사 형태, 또는 주주 자격을 안경사로 제한하되 이사회 과반수를 안경사로 하는 등의 보완책을 갖춘 주식회사 형태 등 — 이는 입법형성권을 가진 입법자가 제반사항을 고려하여 결정할 문제
- 구체적 실현은 법인의 법적 형식·요건·개설 절차 등에 대한 입법자의 구체적 입법조치가 있어야 가능하므로, 심판대상조항 중 '법인에 관한 부분'에 한하여 즉시 효력을 상실시키는 단순위헌결정보다 헌법불합치결정이 타당함
4) 적용 및 결론
쟁점: 심판대상조항의 직업의 자유 침해 여부 (과잉금지원칙)
(가) 제한되는 기본권
- 헌법 제15조 소정 직업의 자유 — 이 사건 금지조항으로 자연인 안경사는 법인을 설립하여 안경업소를 개설할 수 없고, 법인은 안경업소를 개설할 수 없으며, 위반 시 처벌조항에 의하여 형사처벌됨. 안경업소 개설·경영이라는 직업수행의 자유 제한
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 법리: 입법목적이 헌법상 허용된 가치를 추구하는지 여부
- 포섭: 안경업소 개설권한을 면허 받은 안경사에게만 인정하여 무면허자에 의한 안경 조제·판매 방지, 안경사로 하여금 자신의 책임하에 안경 조제·판매 업무에 충실을 기하게 하여 눈과 관련된 국민보건 향상을 도모하는 목적은 정당함
- 결론: 합헌의견·헌법불합치의견 모두 목적의 정당성 인정
(2) 수단의 적합성
- 법리: 수단이 입법목적 달성에 도움이 되는지 여부
- 포섭: 안경업소 개설주체를 자연인 안경사로 제한하면 부정확한 안경 조제·불리한 판매 방지, 책임 소재 명확화, 안경사의 자율성·책임성·윤리성 보장 효과가 있고, 위반 시 형사처벌은 입법목적 달성에 적합함
- 결론: 합헌의견·헌법불합치의견 모두 수단의 적합성 인정
(3) 침해의 최소성
[합헌의견]
- 법리: 입법재량의 범위 내에서 완화된 규제 형태가 입법목적을 동일하게 달성할 수 없는 경우 침해의 최소성 충족
- 포섭: 법인 안경업소 허용 시 면허 대여, 무면허자 조제·판매, 고용된 안경사의 책임감·자율성·윤리성 감소 및 서비스 질 하락, 책임 소재 불분명, 안경시장 독과점화·비용 상승 등 부작용이 발생할 우려가 있고, 기존 금지 조항으로는 사전 차단이 어렵고 사후 단속·구제는 한계가 있음. 우리나라 안경업소·안경사 수 및 안경 구매비용 측면에서 현재의 규제 형태가 국민보건 보호에 유리하게 정착되어 있음. 법인 안경업소 허용 시 입법목적이 동일하게 달성된다고 할 수 없음
- 결론: 침해의 최소성 충족
[헌법불합치의견]
- 법리: 자연인 안경사와 법인의 직업의 자유를 덜 제한하면서 입법목적을 동일한 정도로 달성할 수 있는 방법이 있는 경우 침해의 최소성 위반
- 포섭: 안경업소 개설 주체가 법인인지 자연인인지 여부가 아니라 안경사의 의사결정권한이 유지되는지 여부가 문제의 핵심. 안경사들로만 구성·운영되는 법인은 무면허자 개입가능성이 없으므로 이러한 법인의 안경업소 개설 금지는 근거가 부족함. 안경사들로만 구성된 법인 형태의 안경업소 개설을 허용하면서 안경사의 자율성·책임감을 유지하는 방법이 존재함에도, 심판대상조항이 법인 형태 안경업소 개설을 일률적으로 전부 금지하고 형사처벌하는 것은 필요 이상의 과도한 제한
- 결론: 침해의 최소성 위반
(4) 법익의 균형성
[합헌의견]
- 포섭: 사익 제한의 정도는 한정(협동조합·가맹점·공동명의 안경업소 개설 등 대안 존재)되는 반면, 눈과 관련된 국민보건 및 소비자 후생 보호라는 공익은 매우 중대하고 부작용 발생 시 피해 회복이 어려움
- 결론: 법익의 균형성 충족
[헌법불합치의견]
- 포섭: 안경사들로만 구성된 법인의 안경업소 개설을 금지하여 달성할 수 있는 공익은 미미한 반면, 법인을 구성하여 안경업소를 개설하려는 안경사들 및 해당 법인의 직업의 자유 침해는 상당함
- 결론: 법익의 균형성 미충족
최종 결론(주문)
- 재판관 4인 합헌의견, 재판관 5인 헌법불합치의견으로, 헌법불합치의견이 다수이나 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호 소정의 위헌결정 정족수(재판관 6인)에 이르지 못하여 심판대상조항은 모두 합헌 결정
5) 반대의견 (헌법불합치의견 — 재판관 유남석, 이석태, 이영진, 김기영, 문형배)
요지
- 심판대상조항이 안경사들로만 구성된 법인 형태의 안경업소 개설까지 허용하지 않는 것은 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반하여 직업의 자유를 침해함
- 심판대상조항 중 '법인에 관한 부분'에 한하여 헌법불합치결정을 선고하여야 함
근거
- 안경업소 개설 주체가 법인인지 자연인인지 여부가 아니라 안경사의 의사결정권한이 유지되는지 여부가 문제의 핵심임
- 안경사들로만 구성·운영되는 법인(예: 합명회사·합자회사)은 운영·관리 및 조제·판매 담당자가 모두 안경사이므로 무면허자의 간섭 없이 책임감·자율성을 유지할 수 있음
- 이러한 법인에 대한 안경업소 개설 금지는 불법 면허대여·무면허자 개입·시장 독과점 등 우려의 근거가 부족하고, 소비자 후생 측면에서도 법인의 안경시장 독과점으로 인한 가격 상승 우려가 현실화되기 어려움
- 침해의 최소성·법익의 균형성 모두 미충족
헌법불합치결정의 범위 및 방식
- 심판대상조항 중 안경사가 아닌 자연인의 안경업소 개설에 관한 부분은 합헌
- 법인에 관한 부분의 위헌성은 안경사들로 구성된 법인의 안경업소 개설까지 전면·일률 금지하는 데 있음
- 위헌적 요소 제거 방식은 입법형성권을 가진 입법자가 결정할 문제(인적회사 형태, 또는 주주 자격 및 이사회 과반수를 안경사로 제한하는 주식회사 형태 등)이므로, 단순위헌결정이 아닌 헌법불합치결정이 타당하고, 심판대상조항 중 '법인에 관한 부분'에 한하여 효력을 유지하면서 입법자의 개선 입법을 기다려야 함
참조: 헌법재판소 2021. 6. 24. 선고 2017헌가31 결정
