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적법요건 판단
본안 판단
사건개요
침해의 원인이 되는 공권력 행사: 도시계획법 제21조에 근거한 개발제한구역 지정 및 그에 따른 건축행위 제한
당사자 주장
청구인들 주장: ① 개발제한구역 지정을 행정부에 위임한 것은 헌법 제23조 위반, ② 입법목적 조항이 모호하여 명확성 원칙 위반, ③ 전면적 행위금지는 재산권의 본질적 내용 침해·비례원칙 위반, ④ 손실보상규정 부재로 헌법 제23조 제1항·제3항 위반, ⑤ 거주이전의 자유·직업선택의 자유 침해, ⑥ 평등권 침해
법원(기각 이유): 개발제한구역 지정에 따른 제한은 헌법 제23조 제2항에 따른 재산권의 내재적 제약·사회적 구속성의 범위 내이므로 손실보상 없이도 합헌
건설교통부장관·법무부장관: ① 입법목적이 명확하고, ② 전면적 금지가 아니라 도시적 건축행위만 제한, ③ 개발제한구역 지정은 사회적 제약의 범위 내이므로 손실보상 불필요
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|---|
| 도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호) 제21조 | 개발제한구역 지정(제1항), 구역 내 건축물 건축·공작물 설치·토지형질변경·분할·도시계획사업 시행 원칙적 금지(제2항), 제한 행위범위 등 대통령령·건설교통부령 위임(제3항) |
| 헌법 제23조 제1항·제2항 | 재산권 보장·법률로 내용과 한계 결정; 재산권 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 함 |
| 헌법 제23조 제3항 | 공공필요에 의한 재산권 제한 시 법률에 의한 정당한 보상 |
| 재산권 | 국민 개개인이 인간다운 생활을 자주적으로 형성하는 데 필요한 경제적 조건 보장; 자유실현의 물질적 바탕; 헌법 제23조 근거 |
| 헌법 제11조 | 평등원칙: 본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급 |
| 헌법 제122조 | 국토의 효율적·균형 있는 이용·개발과 보전을 위한 제한·의무 부과 가능; 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권 부여 |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한 시 과잉금지원칙(비례원칙) 준수 의무 |
결정요지
(1) 재산권의 보장과 토지재산권의 사회적 의무
재산권은 입법자에 의한 형성을 필요로 하며, 입법자는 재산권의 내용을 형성함에 있어 헌법상 재산권 보장(헌법 제23조 제1항)과 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 함.
재산권의 자유보장적 기능은 사회적 의무성의 정도를 결정하는 중요한 기준임. 재산권 행사의 대상이 되는 객체의 사회적 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 광범위한 제한이 정당화됨.
토지는 생산이나 대체가 불가능하고 공급이 제한되어 있으며, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로 의존하고 있어 다른 재산권과 같게 다룰 수 없고, 공동체의 이익이 보다 강하게 관철되어야 함. 헌법 제122조는 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여함.
(2) 이 사건 법률조항은 재산권의 내용과 한계를 정하는 재산권 형성 규정인 동시에 공익적 요청에 따른 사회적 제약을 구체화하는 규정임(헌법 제23조 제1항·제2항)
헌법상 재산권은 토지소유자가 이용가능한 모든 용도로 토지를 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적·효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하지는 않음. 그러나 토지재산권에 대한 제한입법 역시 과잉금지원칙(비례의 원칙)을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용·수익권과 처분권을 부인해서는 아니 됨.
과잉금지원칙의 내용: ① 입법자가 선택한 수단이 의도하는 입법목적을 달성하고 촉진하기에 적합해야 하고(방법의 적정성), ② 입법목적을 달성하기에 똑같이 효율적인 수단 중 가장 기본권을 존중하고 적게 침해하는 수단을 사용해야 하며(침해의 최소성), ③ 기본권이 침해되는 정도와 실현되는 공익의 비중을 전반적으로 비교형량하였을 때 적정한 비례관계가 성립해야 함(법익의 균형성).
(3) 사회적 제약의 한계
종래의 지목과 토지현황에 따른 이용방법에 따라 토지를 사용할 수 있는 원칙적인 경우에는, 구역지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 지가 하락이나 지가상승률의 감소는 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속함. 장래에 건축이나 개발목적으로 사용할 수 있으리라는 기대가능성이나 신뢰 및 지가상승의 기회는 원칙적으로 재산권의 보호범위에 속하지 않음.
반면, 구역지정으로 말미암아 예외적으로 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 법률상 허용된 토지이용의 방법이 없어 실질적으로 사용·수익권이 폐지된 경우에는, 재산권의 사회적 기속성으로도 정당화될 수 없는 가혹한 부담이 발생하므로 입법자가 보상규정을 두어야만 헌법상 허용됨.
사회적 제약의 한계를 넘는 특별한 재산적 손해 발생 여부의 판단기준: ① 토지를 합법적인 용도대로 계속 사용할 수 있는 가능성이 있는가(종래 합법적으로 형성된 토지이용 상태는 새로운 법질서 변경으로 박탈·절하되는 것으로부터 보호되어야 함), ② 법적으로 전혀 이용방법이 없어 실질적으로 사용·수익을 전혀 할 수 없는가(토지가 단지 이름만 소유자에게 귀속되었을 뿐 실질적으로 귀속관계가 단절된 경우).
사회적 제약의 한계를 넘는 구체적 예: ① 지정 당시 나대지 상태로 있었던 토지(건물 신축이 금지되어 지목과 현황에 따른 용도로조차 사용 불가), ② 사정변경으로 인한 용도의 폐지(구역지정 이후 주변 도시과밀화로 농지 오염·수로 차단 등으로 종래 목적 사용이 불가능하거나 현저히 곤란하게 된 경우).
(4) 보상 방법에 관한 입법자의 형성 자유
재산권의 침해와 공익간의 비례성을 회복하기 위한 방법은 헌법상 반드시 금전보상만을 해야 하는 것은 아님. 입법자는 지정의 해제 또는 토지매수청구권제도와 같이 금전보상에 갈음하거나 기타 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는 등 여러 가지 방법을 사용할 수 있으며, 가혹한 부담의 조정이라는 목적을 달성하기 위한 방법의 선택에 있어서는 광범위한 형성의 자유가 부여됨.
(5) 평등원칙 위반
구역 내 토지소유자에게 발생하는 재산권 제한의 정도는 '토지를 종래의 지목과 현황에 따라 사용할 수 있는가'에 따라 현저히 상이한데도, 이를 가리지 않고 일률적으로 아무런 보상없이 수인의무를 부과하는 것은 본질적으로 같은 부담은 같게 다른 부담은 다르게 규율할 것을 요청하는 평등원칙에도 위반됨.
(6) 명확성 원칙·포괄위임금지 관련
이 사건 법률조항의 입법목적(도시의 지역적·평면적 확산 억제, 자연환경 보전, 도시민의 생활환경 건전 유지)은 다른 법률조항과의 연관관계에서 법률의 해석을 통하여 쉽게 알 수 있고 행정청의 자의적 법적용을 배제하는 객관적 기준을 얻을 수 있으므로, 명확성원칙에 반하지 않음. 행정청의 법적용 기준으로서 명확한 이상 개발제한구역의 지정을 행정부에 위임하는 것도 허용됨.
(7) 헌법불합치결정을 선고하는 이유
첫째, 개발제한구역 지정 제도 자체는 원칙적으로 합헌이나 예외적인 경우에 보상규정을 두지 않은 점에 위헌성이 있으므로, 입법자가 헌법에 적합하게 개정할 때까지 유지할 필요가 있음.
둘째, 가혹한 부담의 유무·정도 및 보상의 구체적 기준과 방법은 헌법재판소가 일률적으로 확정할 수 없고 입법자가 판단하여야 할 사항이며, 보상 입법의 형태·대상·방법에 관하여 광범위한 입법형성권을 가진 입법자의 과제임.
불합치결정에 따라 행정청은 보상입법이 마련되기 전 이 사건 법률조항에 근거하여 새로이 개발제한구역의 지정을 하여서는 아니 됨. 다만, 이 결정에 근거하여 이미 이루어진 개발제한구역 지정이나 그에 따른 토지재산권 제한 그 자체의 효력을 다투거나, 이 사건 법률조항에 위반하여 행하여진 자신들의 행위의 정당성을 주장할 수는 없음.
(가) 제한되는 기본권
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
(2) 수단의 적합성
(3) 침해의 최소성
(4) 법익의 균형성
도시계획법(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 제정되어 1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정된 것) 제21조는 헌법에 합치되지 아니한다(헌법불합치결정).
재판관 조승형의 반대의견 — 단순위헌결정을 하여야 함
재판관 이영모의 반대의견 — 합헌결정을 하여야 함
참조: 헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 89헌마214 결정
