92헌가15 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제1항 위헌제청

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 적법요건 별도 판단 없음 (적법 전제하에 본안 판단 진행)

본안 판단

• 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 "이 법") 제9조 제1항의 "토지 등의 취득일부터 10년 이내에"라는 환매기한 제한이 헌법 제23조 제1항의 재산권 보장에 위반되는지 여부
• 이 법에 의한 협의취득의 법적 성격이 공용수용에 준하는지, 그리고 이 법상 환매권이 헌법상 재산권 보장으로부터 직접 도출되는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 제청신청인들은 창원시 소재 토지를 소유하다가, 산업기지개발공사가 창원공업기지 제2단지 공장부지조성사업 시행을 위해 이 법에 따라 1978년경 협의취득하여 1979. 8. 16.경까지 소유권이전등기를 마침
• 그 후 토지 일부만 철도부지로 이용되고 나머지는 위 사업에 이용되지 않은 채 1990. 11. 23. 사업 준공 및 준공인가
• 제청신청인들이 1991. 8.부터 같은 해 9.까지 사이에 한국수자원공사(산업기지개발공사의 포괄승계인)를 피고로, 사업에 필요 없게 된 토지에 대한 환매를 원인으로 소유권이전등기절차 이행을 구하는 민사소송 제기
• 각 소송에서 이 법 제9조 제1항의 환매기한(취득일부터 10년 이내) 제한이 위헌이라는 위헌제청신청을 하였고, 창원지방법원이 이를 받아들여 위헌 여부 심판 제청

제청법원 주장

• 이 법에 의한 협의취득은 실질적으로 강제취득과 다를 바 없으므로, 그 배후의 공법적 성격을 고려하면 환매권은 헌법상 재산권 보장으로부터 도출됨
• 취득일부터 10년이 지나도록 사업시행자가 고의로 준공을 지체하여 원소유자의 환매권 발생을 봉쇄하는 경우를 허용하는 것은 정의와 형평에 현저히 반함
• 이 법 제9조 제1항 후단의 제척기간 규정만으로도 법률관계 안정을 도모할 수 있으므로, 환매기한 설정은 헌법 제23조 제1항에 위반될 여지 있음

법무부장관·건설부장관 의견

• 환매권은 헌법상 재산권 보장으로부터 당연히 인정되는 것이 아니라 입법정책적으로 부여된 법률상 권리임
• 환매권의 내용과 범위는 입법재량에 속하며, 10년이라는 기한 설정은 법적 안정성을 위한 재산권의 헌법상 허용된 제한임
• 환매권은 공공사업의 준공 여부와 무관하게 필요 없게 된 사실만으로 행사 가능하므로, 원소유자의 재산권을 제한하는 것이라 볼 수 없음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제23조 제1항	모든 국민의 재산권 보장; 내용과 한계는 법률로 정함
헌법 제23조 제2항	재산권 행사의 공공복리 적합의무(사회적 의무성)
헌법 제23조 제3항	공공필요에 의한 재산권 수용·사용·제한 및 정당보상 원칙
헌법 제37조 제2항	기본권 제한 입법의 한계(목적의 정당성, 최소침해 등)
공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제1항	환매권: 취득일부터 10년 이내에 공공사업 폐지·변경 등으로 필요 없게 된 때로부터 1년 또는 취득일부터 10년 이내에 보상금 상당액 지급하고 환매 가능
토지수용법 제71조	수용된 토지가 공익사업에 불필요하게 된 경우의 피수용자 환매권
재산권(사유재산제도 및 구체적 재산권 보장)	국민 개개인이 재산권을 향유할 수 있는 법제도로서의 사유재산제도 보장 + 구체적 재산권을 기본권으로 보장하는 이중적 의미; 헌법 제23조 제1항 근거

결정요지

(1) 헌법상 재산권 보장과 수용토지의 환매권

• 헌법 제23조는 사유재산제도의 기조 위에서 구체적 재산권의 자유로운 이용·수익·처분을 원칙적으로 보장하되, 공공필요에 의한 수용·사용·제한은 헌법상 요건을 갖춘 경우에만 예외적으로 인정함
• 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 따라 ① 공익적 필요성, ② 법률에의 근거, ③ 정당보상 지급 요건을 모두 갖추어야 함
• 공용수용 후 수용된 재산권이 당해 공공사업에 필요 없게 되거나 이용되지 아니한 경우, 수용의 헌법상 정당성과 재산권 취득의 근거는 장래를 향하여 소멸한다고 보아야 함. 이는 사유재산제도를 기조로 하면서 불가피한 경우에만 정당보상을 통하여 재산권 가치를 보장하도록 한 헌법의 재산권 보장 원칙에 충실한 해석임
• 따라서 수용된 토지가 당해 공익사업에 필요 없게 된 경우 피수용자가 소유권을 회복할 수 있는 환매권(토지수용법 제71조)은 헌법상 재산권 보장 규정으로부터 도출되는 권리로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함됨
• 피수용자가 정당한 손실보상을 받았다는 사실로 환매권이 부정되지 않음. 피수용자가 손실보상을 받고 소유권 박탈을 수인할 의무는 그 재산권의 목적물이 공공사업에 이용되는 것을 전제로 하기 때문임

(2) 이 법에 의한 협의취득과 환매권의 헌법적 성격

• 이 법에 의한 협의취득은 법형식상 사법상 매매계약이나, 다음의 이유로 실질적·기능적 측면에서 공용수용과 별로 다를 바 없음:
  • 이 법의 공공사업과 토지수용법의 공익사업은 내용·범위가 거의 동일하여, 이 법에 의해 협의취득될 수 있는 재산권은 토지수용법에 의해 수용될 수도 있음
  • 양 법률의 손실보상에 관한 전체적 원리와 기본정신이 동일한 기조 위에 있음
  • 협의취득 과정에 여러 가지 공법적 규제가 있고, 등기 없는 토지의 경우 공권적 확인절차, 공시송달에 의한 협의 의제 규정 존재
  • 협의에 불응하더라도 사업시행자는 토지수용법의 절차만 밟으면 바로 수용할 수 있어, 토지 소유자는 협의에 불응하면 수용을 당한다는 심리적 강박감으로 인해 실제로는 의사에 반하여 협의에 응하는 경우가 많음
  • 통계상으로도 1979년부터 이 법에 의한 협의취득이 토지수용법에 의한 강제취득보다 높은 비율로 이용되고 있음
• 따라서 국민의 재산권 보장이라는 헌법이념에서 문제를 보아야 하는 사안에서는 이 법에 의한 협의취득을 헌법 제23조 제3항의 재산권의 수용과 동일하게 보는 것이 옳음. 이는 공권력이 사법상 법률행위의 형식을 빌려 헌법의 재산권 보장기능을 약화·형해화하거나 반헌법적 사태가 생기는 것을 막는 건전한 헌법해석임
• 따라서 이 법 제9조의 환매권도 토지수용법 제71조의 것과 마찬가지로 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리임

(3) 10년 환매기한 제한의 합헌성

• 환매기한 설정의 입법목적 정당성: 기한 설정이 없으면 수십 년 후라도 환매권 행사가 가능하여 사업시행자 및 관계인들의 법률관계가 심히 불안정해지고, 토지의 사회경제적 이용·개발을 저해하며, 개발이익이 원소유자 개인에게 귀속되는 불합리가 발생할 수 있음. 이를 방지하는 것이 기한 설정의 입법목적으로 정당함
• 수단의 적절성 및 피해 최소성: 환매요건 자체를 기한에 결부시켜 제한하는 것이 적절하고 유효한 방법이며, 최소침해 요구를 충족시켜 줄 다른 최선의 방법도 없음. 이 법 제9조 제1항 후단의 제척기간 규정만으로는 입법목적 달성 불충분(환매권 행사 사유 자체의 기한 없는 발생 가능성 차단 불가)
• 10년이라는 기간의 적정성: 그 기간 동안 사업시행자나 제3자의 이해관계가 상당히 두껍게 형성되고, 토지의 현상·이용상태 및 주변상황의 변화로 사회경제적 가치의 질적 변화가 일어나기에 충분하며, 원소유자의 소유권회복 의사에도 변화가 올 수 있는 기간임. 10년 이후에는 법적 안정성의 요청(공익)이 종전 소유자의 소유권 회복 이익(사익)보다 우월하다는 입법자의 판단이 불합리하지 않음
• 이 법 제9조 제2항(5년 경과 후 전부 미이용 시 환매권)에 의한 보호 기회도 별도로 부여되고 있어 사익 침해 정도가 경감됨
• 결론: "토지 등의 취득일부터 10년 이내"라는 환매기한 설정은 필요하고, 그 기간이 지나치게 짧아 적정성을 잃었다고도 볼 수 없으므로 헌법 제23조 제1항에 위반되지 않음

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4) 적용 및 결론

이 법에 의한 협의취득의 법적 성격 및 환매권의 헌법적 지위

법리

• 협의취득이 법형식상 사법상 매매이더라도 실질적·기능적으로 공용수용과 다를 바 없는 경우, 헌법 제23조 제3항의 수용과 동일하게 다루어야 하며, 그로부터 도출되는 환매권은 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함됨

포섭

• 이 법의 공공사업과 토지수용법의 공익사업은 내용·범위가 거의 동일하고, 손실보상의 원리·기본정신이 동일한 기조 위에 있음
• 협의취득 과정에 공법적 규제가 다수 존재하고, 토지 소유자는 협의에 불응할 경우 수용을 당한다는 심리적 강박감으로 실제로는 의사에 반하여 협의에 응하는 경우가 많음
• 통계상으로도 이 법에 의한 협의취득이 강제취득보다 높은 비율로 이용됨
• 본 사안에서 산업기지개발공사가 이 법에 따라 철도부지 목적으로 제청신청인들의 토지를 협의취득하였으므로, 이 법 제9조의 환매권은 헌법상 재산권 보장으로부터 도출되는 권리임

결론

• 이 법 제9조의 환매권은 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리이므로, 그에 대한 제한인 환매기한 설정은 헌법 제37조 제2항의 기본권제한입법의 한계를 준수하였는지 심사 필요

환매기한 "취득일부터 10년 이내" 제한의 합헌 여부

(가) 제한되는 기본권

• 환매권: 수용된(협의취득된) 토지가 당해 공공사업에 필요 없게 된 경우 종전 소유자가 소유권을 회복할 수 있는 권리. 헌법 제23조 제1항 근거

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 환매기한 설정 없이 원소유자가 수십 년 후에도 환매권을 행사할 수 있으면 사업시행자 및 관계인들의 법률관계가 심히 불안정해지고, 토지의 사회경제적 이용·개발이 저해되며, 개발이익이 원소유자 개인에게 귀속되는 불합리 발생 우려. 이를 방지하여 법률관계의 안정성을 도모하는 입법목적은 정당함

(2) 수단의 적합성

• 환매요건 자체를 기한에 결부시켜 제한하는 방법이 위 입법목적 달성에 적절하고 유효함. 제청법원 주장의 제척기간 규정(이 법 제9조 제1항 후단)만으로는 환매권 행사 사유 자체가 기한 없이 발생할 수 있어 입법목적 달성이 불충분함

(3) 침해의 최소성

• 환매요건 자체를 기한으로 제한하는 것이 최소침해 요구를 충족시키는 방법이며, 이보다 최소침해의 요구를 충족하는 다른 최선의 방법을 찾을 수 없음. 이 법 제9조 제2항에 의한 별도의 환매 기회 부여로 사익 침해가 추가적으로 완화됨

(4) 법익의 균형성

• 10년 경과 후에는 사업시행자 및 제3자의 이해관계가 두껍게 형성되고, 토지의 현상·이용상태 및 주변상황의 변화로 사회경제적 가치의 질적 변화가 발생하며, 원소유자의 소유권회복 감정도 변화될 수 있음. 10년 이후 법적 안정성의 요청(공익)이 종전 소유자의 소유권 회복 이익(사익)보다 우월하다는 입법자의 판단이 불합리하지 않음. 균형성 충족

결론

• "토지 등의 취득일부터 10년 이내"라는 환매기한 제한은 필요하고 그 기간이 지나치게 짧아 적정성을 잃었다고 볼 수 없으므로, 헌법 제23조 제1항에 위반되지 아니함

최종 주문

• 이 법 제9조 제1항 중 그 첫머리의 "토지 등의 취득일부터 10년 이내에" 부분은 헌법에 위반되지 아니함(합헌)

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5) 반대의견

재판관 조규광, 한병채, 김양균의 별개의견

다수의견과 결론(합헌)은 같으나 이유를 달리함.

요지

• 이 법에 의한 협의취득은 형식과 실질 양면에서 단순한 사법상의 계약에 지나지 않고, 헌법과 토지수용법이 정하는 수용과는 법적 성질을 달리함
• 따라서 이 법상의 환매권은 헌법상 재산권 보장 규정으로부터 직접 도출되는 권리가 아니라 입법자의 정책적 재량에 의하여 부여된 일반법상의 권리에 불과함
• 환매권의 내용과 요건을 어떻게 정할 것인가는 원칙적으로 입법재량에 속하므로, 심판대상규정은 헌법에 위반되지 않음

근거

• 공법적 법률관계의 중요 기준은 행정주체에게 우월적 지위가 인정되는지 여부인데, 이 법에 의한 협의취득은 상대방의 동의 없이는 성립할 수 없고 사업시행자에게 동의를 강제할 수단이 없음
• 이 법의 손실보상 기준이 토지수용법과 유사한 것은 협의의 반대급부에 관한 통일적 준거기준을 제시하는 것일 뿐, 이 법에 의한 법률관계가 공법적이라는 근거가 되지 않음
• 이 법 제5조(등기 없는 토지의 권리자 확인절차), 제6조(공시송달에 의한 협의 의제)도 협의취득의 공법적 성격을 뒷받침하지 못함. 제6조의 경우 오히려 사법상 법률행위 당사자에 불과한 사업시행자에게 우월한 지위를 부여하여 원소유자의 재산권을 침해하는 것이 아닌가 하는 의심이 있음
• 협의 결렬 시 수용 가능성이 있다는 심리적 강박감의 존재만으로는 협의취득이 공법적 성격을 띤다는 근거가 될 수 없음. 협의 결렬 시 수용절차는 사업시행자에게도 사업인정, 의견청취, 제척기간 등 여러 부담을 주는 것으로서 사업시행자에게만 유리한 것이 아님
• 토지수용법과 이 법의 법률적 효과 차이(협의성립 확인 효력, 소유권 취득 시점과 방법, 환매권의 제3자 대항력 등)가 양자의 공법적·사법적 특성을 실정법적으로 반증함
• 헌법재판소는 이미 이 법에 의한 협의취득의 법적 성질이 사법상 매매계약이고 보상금 지급행위도 사법상 행위임을 표시한 바 있음(1992. 11. 12. 선고 90헌마160 결정 참조)
• 결론적으로 이 법상 환매권은 입법정책적으로 설정된 법률상 권리이고, 그 내용과 요건은 입법재량에 속하므로 심판대상규정은 헌법에 위반되지 않음

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참조: 헌법재판소 1994. 2. 24. 선고 92헌가15 결정