결정요지

① 심판대상 직권 변경

• 헌법재판소는 심판청구서에 기재된 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여야 하며, 침해된 기본권과 침해 원인이 되는 공권력을 직권으로 조사하여 피청구인과 심판대상을 확정하여야 함
• 당해사건의 청구취지(소유권확인)는 제외지의 소유권귀속을 직접 정하는 하천법 제3조와 보다 직접적으로 관련됨 → 직권으로 심판대상을 제2조 제1항 제2호 다목에서 제3조 중 동 다목 전단 소정 제외지에 관한 부분으로 변경

② 재산권 수용 해당성

• 하천법 제2조 제1항 제2호 다목 전단·제3조에 의하여 제외지는 법률 시행과 동시에 당연히 하천구역에 속하여 국유로 됨
• 하천관리라는 공익목적을 위하여 국민의 특정 재산권을 직접 법률에 의하여 강제적으로 국가가 취득하였으므로 헌법 제23조 제3항의 재산권 "수용"에 해당함

③ 공용수용의 헌법적 요건(법리)

• 헌법 제23조 제3항에 의하여 공용수용은 ① 국민의 재산권을 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, ② 수용과 보상 모두 법률에 의거할 것, ③ 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 함(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 참조)

④ 공공의 필요성

• 제외지는 홍수시 유수 통로가 되면서도 제방 보호를 받지 못해 범람 피해가 예상되므로 유수형적토지와 일체화하여 관리할 필요성이 있음
• 제외지를 국유화하는 방안과 개별 수용·사소유권 제한에 그치는 방안 중 어느 것을 선택할 것인지는 입법자가 공익적 필요성의 정도와 국민의 재산권 희생 정도를 조화롭게 형량하여 결정할 문제이고, 그것이 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것이라고 보이지 않는 한 이를 존중하여야 함
• 국유화가 합리적인 이유 있음: ① 급박한 홍수피해 방지를 위한 적시의 치수행정 필요, ② 사유지로 둘 경우 공법적 규제로 인한 법적·경제적 분쟁 빈발 우려, ③ 적정 보상에 의한 수용은 토지소유자에게도 경제적으로 반드시 불리하지 않음, ④ 자연현상 변화에 따른 유수형적토지 범위 변화로 소유관계 불안정 방지 필요
• 근대적 수리법체계에서 국가의 하천관리 중요성, 하천법의 합목적성·기술성, 제외지의 특성을 고려할 때, 국유화 방법을 채택하더라도 적정한 보상이 수반되는 한 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것으로 위헌이라 할 수 없음

⑤ 입법적 수용의 합헌성

• "입법적" 수용은 법률에 근거하여 일련의 절차를 거쳐 별도의 행정처분에 의하여 이루어지는 소위 "행정적" 수용과 달리 법률에 의하여 직접 수용이 이루어지는 것이므로, "법률"에 의하여 수용하라는 헌법적 요청을 충족함
• 토지수용법상 절차규정이 없다는 점은 입법적 수용과 행정적 수용의 법리를 혼동한 것으로 이유 없음

⑥ 법률에 의한 보상

• 이 법(1971년 개정 하천법)은 기존 제외지 국유화에 대한 보상규정을 완비하지 못하였음
• 다만, 이 법 개정 당시의 제3공화국 헌법 제20조 제3항은 현행 헌법과는 달리 보상까지 반드시 법률로써 할 것을 명시적으로 규정하지 않았고, 당시 법원은 수용법률에 손실보상 규정이 없어도 헌법 조항을 직접 근거로 손실보상 청구가 가능하다는 견해를 취하고 있었음 → 당시 헌법질서 하에서 분명한 위헌상태였다고 단정하기 곤란
• 이후 제5공화국 헌법 하에서 보상입법의무가 거듭 확인되어, 1984년 개정하천법 부칙 제2조 제1항·제4항에 의하여 뒤늦게나마 보상법률이 마련되고 후속 시행령(대통령령 제11919호)에 의하여 대다수 제외지 소유자들이 손실보상을 받기에 이름
• 결과적으로 헌법 제23조 제3항이 요구하는 "법률에 의한 보상"의 요건을 충족한 것으로 볼 수 있음

⑦ 정당한 보상

• 헌법 제23조 제3항의 "정당한 보상"이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 뜻함
• 토지의 경우에는 그 특성상 인근유사토지의 거래가격을 기준으로 토지의 가격형성에 미치는 제 요소를 종합적으로 고려한 합리적 조정을 거쳐 객관적 가치를 평가할 수밖에 없음(헌재 1995. 4. 20. 93헌바20등; 1990. 6. 25. 89헌마107 참조)
• 대통령령 제11919호 규정(2인 이상 감정평가 산술평균, 편입 당시 지목·이용상황·공법상 제한·유사 인근토지 정상가격 고려, 보상 완료 전 국유 등기 금지)은 정당한 보상의 원리에 위배되지 않음

⑧ 제방 개념의 명확성

• 제방의 위치와 규모는 하천의 지형·유수량·기존 이용상태·장래 이용계획·홍수피해 경험·기상·지형·지질 등 여러 자연적·사회적·기술적 요소를 종합 고려해야 하므로 일률적 법정이 부적절하고 관리청의 판단에 맡기는 것이 합리적임
• 이 법은 제방 설치 권한자를 관리청 또는 그 허가·위임을 받은 자로 한정하고, 관리청의 관리·보존·감독 관계에 관한 상세한 규정을 두고 있으므로 관리청이 자의적으로 제방을 설치하여 재산권을 부당히 침해할 우려 없음

⑨ 신뢰보호원칙

• 신뢰보호원칙 위반 여부는 신뢰보호의 필요성과 새로이 달성하려는 공익목적을 비교·형량하여야 함(헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등 참조)
• 제외지 국유화는 헌법 제23조 제3항에 따라 하천의 효율적 관리·이용이라는 중대한 공익목적을 위한 것이며, 법률에 의한 정당한 보상이 수반됨
• 국유화조치가 헌법 제23조 제3항의 요청을 충족하는 이상, 사소유권 존속에 관한 청구인들의 주관적 신뢰와 기대에 다소 어긋나더라도 우월한 공익목적을 위한 것으로서 헌법적으로 정당화됨 → 신뢰보호원칙 위배 아님

4) 적용 및 결론

가. 심판대상 직권 변경

• 법리: 헌법재판소는 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하고, 침해 기본권과 침해 원인 공권력을 직권으로 조사하여 심판대상을 확정하여야 함
• 포섭: 당해사건 청구취지(소유권확인)에 더욱 직접적으로 관련된 법률조항은 소유권귀속을 직접 정하는 하천법 제3조임. 비록 묵시적이나 제3조에 대한 위헌심판제청신청 및 기각결정이 있었다고 볼 수 있으며, 재판 주문에 영향을 미치는 조항도 제3조임
• 결론: 직권으로 심판대상을 하천법 제2조 제1항 제2호 다목에서 동법 제3조 중 동 다목 전단 소정 제외지에 관한 부분으로 변경

나. 공공의 필요성(재산권 침해·평등원칙 위배 주장)

(가) 제한되는 기본권

• 재산권: 제외지 사유토지에 대한 소유권 존속 및 처분의 권리; 헌법 제23조 제1항·제3항

(나) 심사 — 입법자의 형량 존중(비례성 심사)

• (1) 심사기준: 두 가지 방안(국유화 또는 개별수용·사소유권 제한) 중 선택은 입법자가 공익적 필요성과 재산권 희생 정도를 조화롭게 형량하여 결정할 문제이며, 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것이라고 보이지 않는 한 이를 존중하여야 함
• (2) 구체적 판단: 제외지는 홍수시 유수 통로가 되면서 제방 보호를 받지 못하는 특성이 있어 유수형적토지와 일체화 관리 필요성이 큼. 국유화는 적시 치수행정, 분쟁 방지, 안정적 소유관계 유지 등 측면에서 효율적인 방식임. 하천법의 합목적성·기술성 및 제외지의 특성상 국유화의 방법 채택이 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것이라 할 수 없음(적정한 보상 수반을 전제로)
• 결론: 공공의 필요성 인정, 유수형적토지 소유자와 제외지 소유자를 불평등하게 취급한 것이라는 주장 이유 없음

다. 입법적 수용의 헌법 적합성(절차 흠결 주장)

• 법리: 입법적 수용은 법률에 의하여 직접 수용이 이루어지는 것으로 "법률"에 의한 수용이라는 헌법적 요청을 충족함
• 포섭: 하천법 제3조는 직접 법률로써 제외지를 국유화하는 입법적 수용에 해당하므로 토지수용법상 별도 절차가 불필요함. 청구인들의 주장은 입법적 수용과 행정적 수용의 법리를 혼동한 것임
• 결론: 절차 흠결에 관한 주장 이유 없음

라. 법률에 의한 보상 요건 충족 여부

• 법리: 헌법 제23조 제3항은 수용과 보상 모두 법률에 의거할 것을 요구함
• 포섭: 1971년 개정 하천법에는 기존 제외지 국유화에 대한 보상규정이 없었으나, 당시 제3공화국 헌법은 보상까지 반드시 법률로 할 것을 명시하지 않았고, 법원도 헌법 조항을 직접 근거로 손실보상 청구가 가능하다는 입장이었음. 이후 1984년 개정하천법 부칙 제2조 제1항·제4항 및 대통령령 제11919호에 의하여 뒤늦게나마 보상법률이 마련되어 대다수 제외지 소유자들이 손실보상을 받음
• 결론: 헌법 제23조 제3항이 요구하는 "법률에 의한 보상" 요건을 충족

마. 정당한 보상 원리 위배 여부

• 법리: "정당한 보상"은 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하며, 토지는 인근유사토지의 거래가격을 기준으로 합리적 조정을 거쳐 객관적 가치를 평가함
• 포섭: 대통령령 제11919호는 2인 이상 감정평가 산술평균 기준 보상금 산정, 편입 당시 지목·이용상황·공법상 제한·유사 인근토지 정상가격 등 종합 고려, 보상 완료 전 국유 등기 금지 규정을 갖추고 있어 완전보상 요청에 부합함
• 결론: 정당한 보상의 원리에 위배되지 않음

바. 신뢰보호원칙 위배 여부

• 법리: 신뢰보호원칙 위반 여부는 신뢰보호의 필요성과 새로이 달성하려는 공익목적을 비교·형량하여야 함
• 포섭: 제외지 국유화는 헌법 제23조 제3항에 따른 중대한 공익목적(하천의 효율적 관리·이용) 달성을 위한 것으로 법률에 의한 정당한 보상이 수반되었으므로, 청구인들의 사소유권 존속에 관한 주관적 신뢰·기대에 다소 어긋나더라도 헌법적으로 이미 정당화됨
• 결론: 신뢰보호원칙 위배 아님

최종 결론(주문)

• 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전문개정된 것) 제3조 중 제2조 제1항 제2호 다목 전단 소정의 제외지에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니함 (관여 재판관 전원 일치)

5) 별개의견 (재판관 조승형)

요지 및 근거

• 주문 표시를 "헌법에 위반되지 아니한다"로 하는 것에 반대하며, "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다는 의견
• 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구한 사건에서 그 뜻을 받아들일 수 없는 결론(합헌)이라면, 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없음
• 본안 판단(합헌이라는 결론) 자체에는 이의 없음

참조: 헌법재판소 1998. 3. 26.자 93헌바12 결정