[표준] 161. 입법적 수용: 대법원 93헌바12 판결

93헌바12 하천법 제3조 위헌소원 (제외지 국유화)

1) 쟁점

적법요건 판단

심판유형: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형)
청구인들이 위헌제청신청 기각결정을 송달받은 날로부터 14일 이내 청구 → 청구기간 준수
직권으로 심판대상을 하천법 제2조 제1항 제2호 다목에서 동법 제3조 중 제2조 제1항 제2호 다목 전단 소정의 제외지에 관한 부분으로 변경 (재판의 전제성이 보다 직접적으로 연결되는 조항이 제3조임을 직권 확인)

본안 판단

제외지 국유화의 공공필요성 존재 여부
입법적 수용의 헌법 적합성 여부
법률에 의한 보상 요건 충족 여부
정당한 보상 원리 위배 여부
제방 개념의 명확성(재산권 침해 여부)
신뢰보호원칙 위배 여부

2) 사실관계

사건개요

이 사건 토지들은 조선총독부가 1930 ~ 1936년 사이 한강 치수 목적으로 설치한 양천제(陽川堤)와 한강 하심 사이에 위치한 토지로, 공부상 청구인들 소유로 등재되어 있었음
하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전문개정된 것) 시행으로 제외지 전부가 하천구역에 편입되어 국유로 귀속됨
서울특별시는 이 사건 토지들이 제외지로서 국유화되었다 하여 1986. 11.경부터 청구인들에게 손실보상금 수령 통고
청구인들은 서울민사지방법원 90가합93568호로 소유권확인소송 제기
소송 계속 중 하천법 제2조 제1항 제2호 다목 전단이 헌법 제23조, 제11조에 위배된다며 위헌제청신청(91카105256호) → 법원이 1993. 4. 16. 기각 → 기각결정 송달받고 14일 이내인 1993. 4. 28. 헌법소원심판 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사

하천법 제3조(제2조 제1항 제2호 다목 전단과 결합)에 의하여 직접 제외지 소유권을 국유로 귀속시키는 입법적 수용

당사자 주장 요지

청구인: ① 제방 위치·규모 불명확으로 기본권제한 범위 불명확, ② 유수형적토지 아닌 제외지 국유화는 과도한 재산권 침해 및 평등원칙 위배, ③ 토지수용법상 절차 없는 즉각 국유화는 위헌, ④ 농지분배·세금징수로 소유권 인정 신뢰를 준 후 국유화는 신뢰보호원칙 위배
서울특별시장·건설부장관: 제방 개념은 충분히 명확, 제외지 국유화에 공익 필요성 존재, 1984년 개정하천법 부칙에 의한 보상규정으로 절차 흠결 없음, 신뢰보호원칙 위배 아님

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호) 제3조	하천은 국유로 함
하천법 제2조 제1항 제2호 다목	제방(관리청 등이 설치한 것)이 있는 곳의 제외지(제방으로부터 하심측의 토지)를 하천구역으로 정의
하천법(1984. 12. 31. 법률 제3782호 개정) 부칙 제2조 제1항·제4항	이 법 시행 전 제외지가 국유로 된 경우 관리청이 손실 보상; 보상 절차·기준 등은 대통령령으로 위임
대통령령 제11919호(하천편입토지 보상에 관한 규정) 제9조·제10조·제12조	2인 이상 감정평가 산술평균 기준 보상금 산정; 평가 당시 가격 기준(편입당시 지목·이용상황·공법상 제한·유사 인근토지 정상가격 등 고려); 보상 완료 전까지 국유 등기 금지
헌법 제23조 제3항	재산권의 수용·사용·제한 및 보상은 법률로 하되 정당한 보상 지급
재산권	사유재산의 존속 및 이용·처분에 관한 권리; 헌법 제23조 제1항·제3항

결정요지

① 심판대상 직권 변경

헌법재판소는 심판청구서에 기재된 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여야 하며, 침해된 기본권과 침해 원인이 되는 공권력을 직권으로 조사하여 피청구인과 심판대상을 확정하여야 함
당해사건의 청구취지(소유권확인)는 제외지의 소유권귀속을 직접 정하는 하천법 제3조와 보다 직접적으로 관련됨 → 직권으로 심판대상을 제2조 제1항 제2호 다목에서 제3조 중 동 다목 전단 소정 제외지에 관한 부분으로 변경

② 재산권 수용 해당성

하천법 제2조 제1항 제2호 다목 전단·제3조에 의하여 제외지는 법률 시행과 동시에 당연히 하천구역에 속하여 국유로 됨
하천관리라는 공익목적을 위하여 국민의 특정 재산권을 직접 법률에 의하여 강제적으로 국가가 취득하였으므로 헌법 제23조 제3항의 재산권 "수용"에 해당함

③ 공용수용의 헌법적 요건(법리)

헌법 제23조 제3항에 의하여 공용수용은 ① 국민의 재산권을 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, ② 수용과 보상 모두 법률에 의거할 것, ③ 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 함(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 참조)

④ 공공의 필요성

제외지는 홍수시 유수 통로가 되면서도 제방 보호를 받지 못해 범람 피해가 예상되므로 유수형적토지와 일체화하여 관리할 필요성이 있음
제외지를 국유화하는 방안과 개별 수용·사소유권 제한에 그치는 방안 중 어느 것을 선택할 것인지는 입법자가 공익적 필요성의 정도와 국민의 재산권 희생 정도를 조화롭게 형량하여 결정할 문제이고, 그것이 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것이라고 보이지 않는 한 이를 존중하여야 함
국유화가 합리적인 이유 있음: ① 급박한 홍수피해 방지를 위한 적시의 치수행정 필요, ② 사유지로 둘 경우 공법적 규제로 인한 법적·경제적 분쟁 빈발 우려, ③ 적정 보상에 의한 수용은 토지소유자에게도 경제적으로 반드시 불리하지 않음, ④ 자연현상 변화에 따른 유수형적토지 범위 변화로 소유관계 불안정 방지 필요
근대적 수리법체계에서 국가의 하천관리 중요성, 하천법의 합목적성·기술성, 제외지의 특성을 고려할 때, 국유화 방법을 채택하더라도 적정한 보상이 수반되는 한 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것으로 위헌이라 할 수 없음

⑤ 입법적 수용의 합헌성

"입법적" 수용은 법률에 근거하여 일련의 절차를 거쳐 별도의 행정처분에 의하여 이루어지는 소위 "행정적" 수용과 달리 법률에 의하여 직접 수용이 이루어지는 것이므로, "법률"에 의하여 수용하라는 헌법적 요청을 충족함
토지수용법상 절차규정이 없다는 점은 입법적 수용과 행정적 수용의 법리를 혼동한 것으로 이유 없음

⑥ 법률에 의한 보상

이 법(1971년 개정 하천법)은 기존 제외지 국유화에 대한 보상규정을 완비하지 못하였음
다만, 이 법 개정 당시의 제3공화국 헌법 제20조 제3항은 현행 헌법과는 달리 보상까지 반드시 법률로써 할 것을 명시적으로 규정하지 않았고, 당시 법원은 수용법률에 손실보상 규정이 없어도 헌법 조항을 직접 근거로 손실보상 청구가 가능하다는 견해를 취하고 있었음 → 당시 헌법질서 하에서 분명한 위헌상태였다고 단정하기 곤란
이후 제5공화국 헌법 하에서 보상입법의무가 거듭 확인되어, 1984년 개정하천법 부칙 제2조 제1항·제4항에 의하여 뒤늦게나마 보상법률이 마련되고 후속 시행령(대통령령 제11919호)에 의하여 대다수 제외지 소유자들이 손실보상을 받기에 이름
결과적으로 헌법 제23조 제3항이 요구하는 "법률에 의한 보상"의 요건을 충족한 것으로 볼 수 있음

⑦ 정당한 보상

헌법 제23조 제3항의 "정당한 보상"이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 뜻함
토지의 경우에는 그 특성상 인근유사토지의 거래가격을 기준으로 토지의 가격형성에 미치는 제 요소를 종합적으로 고려한 합리적 조정을 거쳐 객관적 가치를 평가할 수밖에 없음(헌재 1995. 4. 20. 93헌바20등; 1990. 6. 25. 89헌마107 참조)
대통령령 제11919호 규정(2인 이상 감정평가 산술평균, 편입 당시 지목·이용상황·공법상 제한·유사 인근토지 정상가격 고려, 보상 완료 전 국유 등기 금지)은 정당한 보상의 원리에 위배되지 않음

⑧ 제방 개념의 명확성

제방의 위치와 규모는 하천의 지형·유수량·기존 이용상태·장래 이용계획·홍수피해 경험·기상·지형·지질 등 여러 자연적·사회적·기술적 요소를 종합 고려해야 하므로 일률적 법정이 부적절하고 관리청의 판단에 맡기는 것이 합리적임
이 법은 제방 설치 권한자를 관리청 또는 그 허가·위임을 받은 자로 한정하고, 관리청의 관리·보존·감독 관계에 관한 상세한 규정을 두고 있으므로 관리청이 자의적으로 제방을 설치하여 재산권을 부당히 침해할 우려 없음

⑨ 신뢰보호원칙

신뢰보호원칙 위반 여부는 신뢰보호의 필요성과 새로이 달성하려는 공익목적을 비교·형량하여야 함(헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등 참조)
제외지 국유화는 헌법 제23조 제3항에 따라 하천의 효율적 관리·이용이라는 중대한 공익목적을 위한 것이며, 법률에 의한 정당한 보상이 수반됨
국유화조치가 헌법 제23조 제3항의 요청을 충족하는 이상, 사소유권 존속에 관한 청구인들의 주관적 신뢰와 기대에 다소 어긋나더라도 우월한 공익목적을 위한 것으로서 헌법적으로 정당화됨 → 신뢰보호원칙 위배 아님

4) 적용 및 결론

가. 심판대상 직권 변경

법리: 헌법재판소는 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하고, 침해 기본권과 침해 원인 공권력을 직권으로 조사하여 심판대상을 확정하여야 함
포섭: 당해사건 청구취지(소유권확인)에 더욱 직접적으로 관련된 법률조항은 소유권귀속을 직접 정하는 하천법 제3조임. 비록 묵시적이나 제3조에 대한 위헌심판제청신청 및 기각결정이 있었다고 볼 수 있으며, 재판 주문에 영향을 미치는 조항도 제3조임
결론: 직권으로 심판대상을 하천법 제2조 제1항 제2호 다목에서 동법 제3조 중 동 다목 전단 소정 제외지에 관한 부분으로 변경

나. 공공의 필요성(재산권 침해·평등원칙 위배 주장)

(가) 제한되는 기본권

재산권: 제외지 사유토지에 대한 소유권 존속 및 처분의 권리; 헌법 제23조 제1항·제3항

(나) 심사 — 입법자의 형량 존중(비례성 심사)

(1) 심사기준: 두 가지 방안(국유화 또는 개별수용·사소유권 제한) 중 선택은 입법자가 공익적 필요성과 재산권 희생 정도를 조화롭게 형량하여 결정할 문제이며, 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것이라고 보이지 않는 한 이를 존중하여야 함
(2) 구체적 판단: 제외지는 홍수시 유수 통로가 되면서 제방 보호를 받지 못하는 특성이 있어 유수형적토지와 일체화 관리 필요성이 큼. 국유화는 적시 치수행정, 분쟁 방지, 안정적 소유관계 유지 등 측면에서 효율적인 방식임. 하천법의 합목적성·기술성 및 제외지의 특성상 국유화의 방법 채택이 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것이라 할 수 없음(적정한 보상 수반을 전제로)
결론: 공공의 필요성 인정, 유수형적토지 소유자와 제외지 소유자를 불평등하게 취급한 것이라는 주장 이유 없음

다. 입법적 수용의 헌법 적합성(절차 흠결 주장)

법리: 입법적 수용은 법률에 의하여 직접 수용이 이루어지는 것으로 "법률"에 의한 수용이라는 헌법적 요청을 충족함
포섭: 하천법 제3조는 직접 법률로써 제외지를 국유화하는 입법적 수용에 해당하므로 토지수용법상 별도 절차가 불필요함. 청구인들의 주장은 입법적 수용과 행정적 수용의 법리를 혼동한 것임
결론: 절차 흠결에 관한 주장 이유 없음

라. 법률에 의한 보상 요건 충족 여부

법리: 헌법 제23조 제3항은 수용과 보상 모두 법률에 의거할 것을 요구함
포섭: 1971년 개정 하천법에는 기존 제외지 국유화에 대한 보상규정이 없었으나, 당시 제3공화국 헌법은 보상까지 반드시 법률로 할 것을 명시하지 않았고, 법원도 헌법 조항을 직접 근거로 손실보상 청구가 가능하다는 입장이었음. 이후 1984년 개정하천법 부칙 제2조 제1항·제4항 및 대통령령 제11919호에 의하여 뒤늦게나마 보상법률이 마련되어 대다수 제외지 소유자들이 손실보상을 받음
결론: 헌법 제23조 제3항이 요구하는 "법률에 의한 보상" 요건을 충족

마. 정당한 보상 원리 위배 여부

법리: "정당한 보상"은 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하며, 토지는 인근유사토지의 거래가격을 기준으로 합리적 조정을 거쳐 객관적 가치를 평가함
포섭: 대통령령 제11919호는 2인 이상 감정평가 산술평균 기준 보상금 산정, 편입 당시 지목·이용상황·공법상 제한·유사 인근토지 정상가격 등 종합 고려, 보상 완료 전 국유 등기 금지 규정을 갖추고 있어 완전보상 요청에 부합함
결론: 정당한 보상의 원리에 위배되지 않음

바. 신뢰보호원칙 위배 여부

법리: 신뢰보호원칙 위반 여부는 신뢰보호의 필요성과 새로이 달성하려는 공익목적을 비교·형량하여야 함
포섭: 제외지 국유화는 헌법 제23조 제3항에 따른 중대한 공익목적(하천의 효율적 관리·이용) 달성을 위한 것으로 법률에 의한 정당한 보상이 수반되었으므로, 청구인들의 사소유권 존속에 관한 주관적 신뢰·기대에 다소 어긋나더라도 헌법적으로 이미 정당화됨
결론: 신뢰보호원칙 위배 아님

최종 결론(주문)

하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전문개정된 것) 제3조 중 제2조 제1항 제2호 다목 전단 소정의 제외지에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니함 (관여 재판관 전원 일치)

5) 별개의견 (재판관 조승형)

요지 및 근거

주문 표시를 "헌법에 위반되지 아니한다"로 하는 것에 반대하며, "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다는 의견
헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구한 사건에서 그 뜻을 받아들일 수 없는 결론(합헌)이라면, 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없음
본안 판단(합헌이라는 결론) 자체에는 이의 없음

참조: 헌법재판소 1998. 3. 26.자 93헌바12 결정

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