2007헌바114 산업입지 및 개발에 관한 법률 제11조 제1항 등 위헌소원
1) 쟁점
적법요건 판단
- 심판대상: 청구인들은 산업입지법 제2조 제6호 자목, 제11조 제1항·제3항, 제16조 제1항 제3호, 제22조 제1항·제2항의 위헌 여부를 구하였으나, 헌재는 당해 수용사건과 직접 관련성이 있거나 청구인들이 고유한 위헌 주장을 적극적으로 하는 조항으로 심판대상을 ① 산업입지법 제2조 제6호 자목(이하 '정의조항'), ② 동법 제22조 제1항 중 "제16조 제1항 제3호"에 관한 부분(이하 '수용조항')으로 한정함
- 재판의 전제성: 대전지방법원 2006구합2239 수용재결처분취소 소송 계속 중 위헌제청신청(대전지방법원 2005아163) 기각 후 헌법소원 청구 — 재판의 전제성 충족 여부는 별도로 다투어지지 않음
본안 판단
- 수용조항: ① 민간기업을 수용 주체로 규정한 자체의 헌법 제23조 제3항 위반 여부, ② 공공필요성 구비 여부, ③ 과잉금지원칙(헌법 제37조 제2항) 위배 여부, ④ 평등권 침해 여부
- 정의조항: "부대되는 사업" 개념의 명확성원칙 위반 여부
2) 사실관계
- ○○전자 주식회사가 2004. 2. 23. 아산시장에게 충청남도 아산시 탕정면 일원 3,261,281㎡에 대하여 산업단지 지정승인 요청서 제출
- 충청남도지사가 2004. 7. 31. ○○전자를 사업시행자로 하여 2,113,759㎡를 '탕정 제2일반지방산업단지'로 지정 승인 후 고시(충청남도 고시 제2004-159호)
- 청구인들은 위 산업단지 내 토지 소유자로서 협의 불성립으로 충청남도지방토지수용위원회가 2006. 5. 22. 수용재결함
- 청구인들이 2006. 7. 24. 수용재결처분 취소소송(대전지방법원 2006구합2239) 제기 후 위헌제청신청 → 2007. 9. 19. 기각 → 2007. 10. 29. 헌법소원심판 청구
당사자 주장
청구인 주장
- 수용조항: 영리적 민간기업에게 산업단지 조성 명목으로 수용권을 부여하는 것은 공공필요성을 결여하여 헌법 제23조 제3항에 위반됨. 개발이익 환수규정 부재, 다른 법률(도시 및 주거환경정비법, 기업도시개발 특별법 등)에서 토지취득 요건을 부과하는 것과 달리 일정 요건 없이 전면적 수용권을 부여하는 것은 과잉금지원칙 위반이자 평등권 침해이고, 행복추구권·거주이전의 자유도 침해됨
- 정의조항: "부대되는 사업" 개념이 모호하여 명확성원칙 위반
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 산업입지법(1995. 12. 29. 법률 제5111호) 제2조 제6호 자목 | 산업단지개발사업의 정의 — 가목~아목 사업에 부대되는 사업 포함 |
| 산업입지법(2001. 1. 29. 법률 제6406호) 제22조 제1항 | 제16조 제1항 제3호 사업시행자(민간기업 포함)에게 산업단지개발사업에 필요한 토지 등을 수용·사용할 수 있는 권한 부여 |
| 산업입지법 제16조 제1항 제3호 | 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하고자 하는 자 또는 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자 — 사업시행자로 지정 가능 |
| 헌법 제23조 제3항 | 공공필요에 의한 재산권 수용 시 법률로 하되 정당한 보상 지급 |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한의 비례원칙(과잉금지원칙) |
| 재산권 | 토지소유권 등 사적 재산관계에 관한 권리; 헌법 제23조 |
| 명확성원칙 | 법치국가원칙에서 파생; 수범자가 예측 가능하도록 법률의 내용 명확성 요구 |
결정요지
(1) 수용조항 — 민간기업을 수용 주체로 규정한 자체의 헌법 제23조 제3항 위반 여부
- 헌법 제23조 제3항은 재산권 수용의 주체를 국가 등으로 한정하지 않음. 수용의 핵심은 공공필요에 부합하는지, 정당한 보상이 지급되는지 여부이며, 수용 주체가 국가인지 민간기업인지 여부에 달려 있지 않음
- 민간기업에게 수용권을 부여하는 것은 산업단지 지정처분을 행하는 국가 내지 지방자치단체임. 공공필요성 등에 대한 최종 판단권한은 공적 기관에 유보되어 있으므로, 민간기업의 수용은 그 결정에 대한 구체적 실행에 불과함
- 단, 수용 이익이 민간기업에게 우선적으로 귀속되는 경우 애초 공익 목표가 사리추구에 의해 해태되지 않도록 제도적 규율이 필요함
(2) 수용조항 — 공공필요성 인정 여부
- 산업입지법의 입법목적은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하고, 산업의 적정한 지방분산을 촉진하여 지역경제를 활성화하는 데 있음. 산업단지 개발은 고용 창출, 기업 경쟁력 제고, 국토균형발전, 난개발 방지 등 공익적 역할을 수행해 왔음
- 민간기업이 이윤추구에 치우쳐 공익이 현저히 훼손되는 경우라면 헌법 제23조 제3항 위반 소지가 있으나, 산업입지법은 ① 준공인가 의무(제37조 제1항), ② 이주자 우선고용(제36조 제2항), ③ 처분계획 작성 및 관리기관 협의 의무(제38조 제1항), ④ 산업단지관리기본계획 준수(제38조의2), ⑤ 분양가격 규제(시행령 제40조), ⑥ 산업단지 재정비(제38조의3), ⑦ 환매권 보장(제22조 제4항) 등 제도적 규율을 두고 있어 공익목적 해태 방지 장치가 결여되어 있다고 보기 어려움
- 위 입법취지 및 공익성 해태 방지 제도적 장치를 고려할 때 수용조항은 헌법 제23조 제3항의 '공공필요성'을 갖추고 있음
(3) 수용조항 — 과잉금지원칙 위배 여부
- 목적의 정당성·방법의 적절성: 입법목적은 공공복리 추구를 위한 정당한 것이며, 협의에 응하지 않는 자들의 토지를 시가에 따라 수용할 수 있게 하여 사업을 원활히 진행하도록 하는 수단은 입법목적 달성에 효과적임
- 피해의 최소성: ① 협의 의무(공익사업법 제16조 준용), ② 환매권 보장, ③ 정당한 보상 지급 의무, ④ 적법절차에 따른 지정·수용 과정, ⑤ 행정소송을 통한 권리구제 방안 등으로 피수용자 재산권이 필요 이상으로 과도하게 제한된다고 보기 어려움. 수용대상 범위(산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 등)도 산업단지의 핵심 부분 및 그 기능 유지에 필요한 시설로서 합리적 범위 내에 있음. 일정 토지취득 요건 미부과 자체만으로는 피해의 최소성 원칙에 어긋난다고 할 수 없음 — 공공필요가 크게 인정되는 사업이라면 비록 일정 토지취득 요건이 부과되지 않더라도 수용권이 부여될 수 있으며, 일정 토지취득 요건은 수용절차의 수월한 추진이나 수용권 남용 방지를 위한 정책적 수단에 불과함
- 법익의 균형성: 산업단지 개발로 추구되는 국민경제의 건전한 발전, 산업의 지방분산 촉진, 지역경제 활성화 등 공익의 중대성이 작지 않고, 수용에 이르기까지의 제도적 절차 및 보상 제도를 고려할 때 재산권 제한의 정도가 공익에 비하여 중하다고 볼 수 없음
(4) 수용조항 — 평등권 침해 여부
- 토지수용 시 일정한 토지취득 요건 부과 여부는 해당 사업의 공공필요성에 근거한 입법자의 정책적 판단에 맡겨져 있음. 산업입지법은 도시 및 주거환경정비법 등과 제정 목적, 규율 대상 사업, 공익성의 정도가 다름. 산업입지법상 협의 의무도 부과되어 있음. 일정비율 이상 토지취득 요건을 두지 않는 것은 입법자의 합리적 판단에 기인한 것으로 자의적 차별에 해당하지 않음
(5) 정의조항 — 명확성원칙 위반 여부
- 명확성의 정도는 법률의 성격에 따라 달라지며, 형사관련 법률에서는 엄격한 기준(죄형법정주의상 명확성원칙), 일반적 법률에서는 완화된 기준(일반적 명확성원칙)이 적용됨. 이 사건 정의조항은 형벌의 구성요건이 아니므로 일반적 명확성원칙이 적용됨
- "부대되는 사업"이란 가목~아목의 주된 사업에 덧붙여 시행되는 사업임을 조문의 구조 및 어의에 비추어 예측 가능하고, 주된 항목 열거 후 최종 항목에 '부대되는' 업무·사업을 규율하는 방식은 보편적 규범 형식임. 어느 정도 애매함이 있더라도 다른 규정들과의 체계조화적 해석 및 입법목적에 따른 해석으로 해소 가능하며, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 의미론적 중추를 대략적으로 예측할 수 있음
4) 적용 및 결론
① 민간기업 수용 주체 자체의 위헌 여부
- 법리: 헌법 제23조 제3항은 수용 주체를 한정하지 않으며, 핵심은 공공필요 부합 여부와 정당한 보상 지급 여부임. 공적 기관이 최종 결정권한을 보유하는 한 민간기업의 수용은 그 실행에 불과함
- 포섭: 산업단지 지정처분 등을 통해 국가·지방자치단체가 공공필요 등을 최종 판단하고, 민간기업은 지정 결정 하에 수용을 실행함. 공공필요에 대한 최종적 판단권한이 공적 기관에 유보되어 있어 민간기업 수용과 국가 수용 사이에 공공필요 판단·수용 범위에서 본질적 차이가 없음
- 결론: 민간기업을 수용 주체로 규정한 자체를 위헌이라 할 수 없음
② 공공필요성 인정 여부
- 법리: 공공필요성 판단 시 입법목적의 공익성과 공익 해태를 방지하는 제도적 장치의 구비 여부를 종합 고려함
- 포섭: 산업입지법의 목적(국민경제 발전, 지역경제 활성화, 국토균형발전 등)과 분양가격 규제, 환매권 보장, 준공인가 의무, 이주자 우선고용 의무 등 제도적 장치가 결여되어 있지 않으므로 공익목적 해태 우려가 없음
- 결론: 수용조항은 헌법 제23조 제3항의 공공필요성을 갖춤
(가) 제한되는 기본권
- 재산권(헌법 제23조): 수용으로 인한 토지소유권 박탈
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통한 균형있는 국토개발 및 지속적인 산업발전 촉진, 국민경제의 건전한 발전에 이바지 — 공공복리 추구를 위한 정당한 입법목적
(2) 수단의 적합성
- 협의에 응하지 않는 토지소유자의 토지를 시가에 따라 수용 가능하게 하여 사업을 원활히 진행할 수 있게 하는 수단은 입법목적 달성에 효과적임
(3) 침해의 최소성
- 협의 의무(공익사업법 제16조 준용), 정당한 보상, 적법절차에 따른 지정·수용 과정, 환매권 보장, 행정소송을 통한 권리구제 등 구비
- 수용대상 범위는 산업단지 핵심 시설 및 기능 유지에 필요한 시설에 한정되어 합리적 범위 내
- 일정 토지취득 요건 미부과 자체만으로는 피해의 최소성 위반 아님 — 토지취득 요건은 수용절차 원활화·수용권 남용 방지를 위한 정책적 수단에 불과하고, 공공필요가 크게 인정되면 그 요건 부과 없이도 수용권 부여 가능
(4) 법익의 균형성
- 국민경제의 건전한 발전, 산업의 지방분산 촉진, 지역경제 활성화 등 공익의 중대성이 크고, 제도적 절차 및 보상 제도를 고려할 때 재산권 제한의 정도가 공익에 비하여 중하지 않음 — 공익과 사익 간 균형성 갖춤
③ 평등권 침해 여부
- 법리: 일정 토지취득 요건 부과 여부는 해당 사업의 공공필요성에 근거한 입법자의 정책적 판단에 속함. 자의적 차별이 되려면 합리적 이유 없는 차별이어야 함
- 포섭: 산업입지법과 도시 및 주거환경정비법 등은 제정목적·규율 대상 사업·공익성의 정도가 달라 상이한 공익적 목적과 내용을 가지며, 산업입지법에서도 협의 의무가 부과됨. 비록 일정 토지취득 요건을 두지 않더라도 이는 입법자의 합리적 판단에 기인한 것
- 결론: 수용조항은 평등권을 침해하지 않음
④ 정의조항 — 명확성원칙 위반 여부
- 법리: 형벌 구성요건이 아닌 일반적 법률에는 완화된 일반적 명확성원칙이 적용됨. 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이 의미론적 중추를 대략적으로 예측할 수 있으면 족함
- 포섭: "부대되는 사업"은 가목~아목 주된 사업에 덧붙여 시행되는 사업임을 조문 구조 및 어의에서 예측 가능함. 열거 후 부대 사업을 규율하는 방식은 보편적 규범 형식이며, 다른 규정들과의 체계조화적 해석 및 입법목적에 따른 해석으로 애매함이 해소 가능함
- 결론: 정의조항은 명확성원칙에 위반되지 않음
최종 결론(주문)
- 산업입지법(1995. 12. 29. 법률 제5111호) 제2조 제6호 자목, 산업입지법(2001. 1. 29. 법률 제6406호) 제22조 제1항의 "사업시행자" 부분 중 "제16조 제1항 제3호"에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니함
5) 반대의견
재판관 김종대의 반대의견 — 이 사건 조항들은 재산권을 침해하여 헌법에 위반됨
(가) 제한되는 기본권
- 재산권(헌법 제23조): 수용으로 인한 토지소유권 박탈. 아울러 헌법 제10조에서 도출되는 계약의 자유 및 주거이전의 자유(헌법 제14조) 침해도 수반될 수 있음
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 사경제 주체의 활동과 공공필요성
- 사경제 주체의 영리적 경제활동도 부수적으로 공공필요성을 충족할 수 있으나, 이를 폭넓게 인정하면 더 효율적·유용한 사용 가능성이 있다는 이유만으로 토지소유권을 타인에게 강제 이전하는 방향으로 이어질 위험이 있고, 이는 헌법상 재산권 보장 정신에 반함. 이 사건 수용 구조는 ○○전자의 토지 사용이 피수용자보다 경제적으로 더 유익하다는 점을 이유로 수용을 정당화하는 것으로서 헌법상 개인 재산권 보장 정신에 반하고, 국가와 힘 있는 자의 유착에 따른 불공평한 사회발전 장애를 초래할 수 있음
(2) 민간기업 수용의 헌법적 요건 및 위반 여부
- 전통적으로 수용의 주체는 국가 등 공적 기관이었고, 민간기업이 수용 주체가 되는 것은 예외적임. 국가 등이 수용 주체가 될 때는 수용 이익이 공동체 전체에 귀속된다는 규범적 당위가 피수용자로 하여금 수용을 감내하게 하나, 민간기업이 수용 주체가 되면 동등한 사인 간 재산의 강제이전에 불과하여 수용 이익의 공적 귀속 보장이 어려움
- 따라서 민간기업이 수용 주체가 되기 위해서는 공공필요성을 보장하고 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 더욱 심화된 입법적 조치(예: 개발이익의 지속적 환수, 영업수익의 공적 사용 방도, 의무적 고용할당제 등)가 필요함
- 산업입지법상 개발부담금 부과, 감독절차 등이 있으나, 이것만으로 수용 과실이 민간기업에게 일방적으로 귀속되는 것을 제어하기에는 현저히 부족함
- 환매권 인정 범위는 국가 등에 의한 수용보다 넓어야 하고, 민간기업 수용의 공공필요성은 더욱 엄격히 제한되어야 함
- 산업입지법이 산업단지개발사업 범위를 광범위하게 규정하고 특히 "부대되는 사업"이라는 모호한 형식을 사용하여 수용 범위가 필요이상으로 확대될 우려를 열어두고 있다는 점도 보완 필요
- 이러한 법적·제도적 보완 없이는 이 사건 조항들에 따른 민간기업 수용은 헌법상 재산권 보장 가치와 부합하기 어려움
(3) 피해의 최소성원칙 위반
- 다수의 이익을 위해 소수의 권리를 제한하더라도 필요 최소한에 그쳐야 하는바, 민간기업에게 수용권을 부여할 경우 수용재결 전 일정 비율의 토지 매수를 법적 요건으로 규정하는 등 사업시행자의 일방적 의사에 의한 토지소유자 재산권 상실을 완화할 방도가 충분히 가능함. 다른 법률들(도시 및 주거환경정비법 등)처럼 사전 일정 토지취득 요건을 통해 협의에 의한 재산권 이전을 강제하고 피수용권자 재산권이 일방적으로 제한되는 범위를 줄이는 입법적 고려가 부재한 것은 과잉금지원칙의 정신에 부합하지 않음
결론: 이 사건 조항들은 헌법상 재산권을 침해하여 헌법에 위반됨
참조: 헌법재판소 2009. 9. 24. 선고 2007헌바114 결정
