2019헌바161 구 공무원연금법 제47조 제1항 제2호 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형)
• 심판대상: 구 공무원연금법(법률 제13387호) 제47조 제1항 제2호 중 '지방의회의원' 관련 부분, 같은 법 부칙(법률 제13387호) 제12조 제1항 단서 중 '제47조 제1항 제2호의 지방의회의원' 관련 부분, 공무원연금법(법률 제15523호) 제50조 제1항 제2호 중 '지방의회의원' 관련 부분
• 재판의 전제성: 당해사건(서울행정법원 2018구합65576 연금청구)에서 퇴직연금 지급정지의 근거 조항으로 직접 적용되어 재판 결과에 영향을 미침
• 위헌제청신청 기각(2019. 4. 18.) 후 30일 이내인 2019. 5. 14. 청구 → 적법

본안 판단

• 지방의회의원에 대한 퇴직연금 전액 지급정지 조항이 재산권을 침해하여 과잉금지원칙에 위배되는지 여부
• 신뢰보호원칙 위반 여부, 평등권·직업선택의 자유 침해 여부 등 기타 주장

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들: 공무원연금법상 퇴직연금수급자이면서 2014. 6. 전국동시지방선거에서 당선된 지방의회의원들
• 공무원연금공단은 구 공무원연금법 제47조 제1항 제2호, 같은 법 부칙 제12조 제1항 단서에 따라 2016. 2.경부터 청구인들에게 퇴직연금 지급 정지
• 위 조항: 퇴직연금수급자가 선출직 공무원에 취임하면 재직기간 중 퇴직연금 전부의 지급 정지 신설, 시행 전 급여사유 발생자에게도 적용
• 청구인들은 2018. 5. 25. 연금청구의 소 제기(서울행정법원 2018구합65576), 소송계속 중 위헌제청신청 → 2019. 4. 18. 기각 → 2019. 5. 14. 헌법소원 청구

당해사건 및 위헌제청신청 경위

• 당해사건: 서울행정법원 2018구합65576 연금청구
• 공무원연금법(법률 제15523호) 제50조 제1항 제2호는 개정 전 조항과 실질적 내용 동일 → 직권으로 심판대상에 포함

청구인 주장

• 재산권: 퇴직연금 중 1/2 초과 부분까지 지급정지는 과도한 제한; 소급적 재산권 박탈로 헌법 제13조 제2항 위반, 신뢰보호원칙 위배
• 평등권: 법 제50조 제3호 내지 제5호 기관 임직원 등 다른 연금수급자와 부당 차별
• 기타: 직업선택의 자유 침해, 법치주의원칙 위배, 보상 없는 수용(헌법 제23조 제3항 위반)

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 공무원연금법(법률 제13387호) 제47조 제1항 제2호	퇴직연금 수급자가 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급 정지
공무원연금법 부칙(법률 제13387호) 제12조 제1항 단서	제47조 개정규정은 이 법 시행 전에 급여사유가 발생한 사람에게도 적용
공무원연금법(법률 제15523호) 제50조 제1항 제2호	선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우 퇴직연금 전부 지급정지 (개정 전 제47조 제1항 제2호와 실질적 내용 동일)
헌법 제23조	재산권 보장 (퇴직연금수급권은 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장)
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계, 과잉금지원칙

결정요지

(가) 공무원연금 지급정지제도의 의의 및 유형

• 공무원연금제도: 퇴직·사망·공무상 부상 등 사회적 위험에 대하여 국가의 책임 아래 보험기술을 통해 공무원을 구제하는 사회보험제도
• 지급정지 유형 ①: 연금법·군인연금법·사학연금법 적용 공무원 등으로 임용(제1호), 선출직 공무원 취임(제2호), 국가·지자체 전액 출자·출연기관 임직원 채용 중 근로소득이 전년도 공무원 기준소득월액 평균액의 160% 이상(제3~5호) → 연금 전부 정지
• 지급정지 유형 ②: 사업·근로소득 월평균액이 전년도 평균연금월액 초과 시 초과액 단계별 일부 정지(소득심사제), 지급정지액은 연금의 1/2 초과 불가
• 지급정지의 취지: 소득활동으로 생계·부양 필요성이 적은 경우 연금 일부 또는 전부 정지 → 한정 재원의 효율적 운영, 연금재정 건전성·안정성 도모. 유형 ①의 경우 국가 부담으로 보수와 연금의 이중수혜 방지도 추가 취지

(나) 제한되는 기본권

• 공무원연금법상 각종 급여: 사회보장적 급여 + 공로보상 내지 후불임금의 성격
• 퇴직연금수급권: 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권
• 이 사건 구법 조항으로 지방의회의원 임기 동안 퇴직연금을 받지 못하게 되었으므로 제한되는 기본권은 재산권

(다) 과잉금지원칙 위반 여부

• 목적의 정당성·수단의 적합성: 연금재정 악화 개선, 공무원연금제도 건실 유지·존속 도모, 이중수혜 방지 → 정당성 인정. 지급정지로 연금지출 감소에 기여 → 적합성 인정

• 침해의 최소성:

  • 연금 정지를 위해서는 연금을 대체할 만한 소득이 있을 것이 전제되어야 하므로, 지급정지의 요건·내용을 정할 때 소득의 유무뿐만 아니라 소득 수준에 대한 고려는 필수적임
  • 지방의회의원 의정비(의정활동비·여비·월정수당) 중 여비는 공무여행 실비변상으로 보수 불해당, 의정활동비는 의정 자료 수집·연구 경비 보전 목적이므로 연금 대체 소득에 포함 불가. 연금 대체 소득 여부 판단 기준은 월정수당
  • 2016. 6. 기준 퇴직연금수급자인 지방의회의원 214명 중 172명(81.3%)이 퇴직연금보다 적은 액수의 월정수당 수령, 2020년 기준 147명 중 100명(68%) 동일한 상황 → 퇴직연금 전액 정지
  • 특히 군 소속 기초의회의원: 300만 원 안팎의 퇴직연금 수령 중 150만 원 상회 수준 월정수당을 받음에도 연금 전액 정지, 2020년 기준 정지된 연금월액과 월정수당 차액이 100만 원 초과하는 지방의회의원 36명(24.4%)
  • 월정수당은 의정비심의위원회가 지자체 주민 수·재정 능력 등을 고려하여 결정, 지자체별 편차 크고 수시로 변화 → 안정성 낮음
  • 연금 전부 지급정지는 재취업 유인을 제공하지 못하여 정책목적 달성 실패 가능성 큼. 실제로 지급정지제도 도입 후 처음 실시된 지방선거 이후 지급정지 대상자 67명 감소(그 중 66명이 기초의회의원), 연간 재정절감 효과 68억 원 → 47억 원으로 21억 원 감소
  • 보수 수준과 연계하여 연금 일부만 감액하거나 연금·보수 합계액이 취임 전 퇴직연금 이상 유지되도록 할 경우 퇴직연금수급자의 지방의회 진출 증가 및 재정절감 효과 확대 가능
  • 독일·미국·일본: 퇴직연금보다 적은 보수를 받음에도 연금 전액 정지하는 예 없음, 중첩 액수 범위 내 일부 공제 또는 구체적 액수를 고려한 일부 감액 방식 채택
  • 국가 부담으로 발생하는 연금·보수 이중수혜 상태는 적은 부분 지급 배제 등으로 해소 가능 → 보수 수준 미고려 퇴직연금 전액 정지는 정당화 불가
  • 침해의 최소성 요건 불충족

• 법익의 균형성:

  • 이중수혜 방지 및 연금재정 건전성 확보는 중요한 공익
  • 그러나 특정 집단의 특별한 희생 강요는 불허, 공직자도 동일
  • 새로 얻는 보수(월정수당)가 기존 연금에 미치지 못함에도 연금 전액 정지 → 공직을 수행하지 않는 경우보다 공직을 수행하는 경우에 오히려 생활보장에 불이익 발생
  • 달성하려는 공익이 이 사건 구법 조항으로 발생하는 재산권 침해를 정당화할 정도에 이르지 않음
  • 법익의 균형성 요건 불충족

• 소결: 이 사건 구법 조항은 헌법 제37조 제2항에 반하여 재산권 침해 → 헌법에 위반

(라) 기타 주장 판단

• 소급 재산권 박탈 및 신뢰보호원칙 위반 주장: 과잉금지원칙 위반으로 재산권 침해 판단한 이상 별도 판단 불요
• 평등권·직업선택의 자유 침해, 보상 없는 수용 주장: 재산권 침해 주장과 내용상 동일하거나 이 사건 구법 조항 내용과 관계없는 주장 → 별도 판단 불요

(마) 헌법불합치결정 및 적용중지

• 위헌성은 연금지급정지제도 자체가 아닌, 보수가 연금에 미치지 못하는 경우에도 연금 전액 정지하는 것에 있음
• 위헌성 제거 방식에 관한 입법자 재량 인정 → 단순위헌 대신 헌법불합치결정
• 이 사건 구법 조항: 이미 개정되어 향후 적용 여지 없으나 당해사건에서는 적용 중 → 계속적용 시 위헌선언 효력 미달 우려 → 적용 중지 명령
• 이 사건 현행법 조항(법률 제15523호 제50조 제1항 제2호): 실질적 내용 동일하여 위헌 상태 방치 방지, 법적 공백 방지 위해 헌법불합치결정 + 계속적용 명령, 늦어도 2023. 6. 30.까지 개선입법 이행 요구
• 당해사건에서는 이 사건 현행법 조항이 개정될 때까지 기다려 개정된 신법 적용
• 종전 결정(헌재 2017. 7. 27. 2015헌마1052) 중 이 사건 구법 조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 부분 변경

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 재산권 침해 여부 (과잉금지원칙)

(가) 제한되는 기본권

• 공무원연금법상 퇴직연금수급권: 사회보장적 급여 + 후불임금적 성격, 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조가 보장하는 재산권
• 청구인들: 지방의회의원 임기 동안 퇴직연금 전액 지급정지 → 재산권 제한

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 연금재정 악화 개선, 공무원연금제도 건실 유지·존속, 이중수혜 방지 → 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 지방의회의원 퇴직연금 지급정지 → 연금지출 감소 → 입법목적 기여 → 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

• 법리: 지급정지의 본질상 소득의 유무뿐만 아니라 소득 수준 고려는 필수적임
• 포섭:
  • 연금 대체 소득 기준은 월정수당: 여비(실비변상)·의정활동비(경비 보전) 제외
  • 2016년 기준 214명 중 172명(81.3%), 2020년 기준 147명 중 100명(68%)이 월정수당 < 퇴직연금 상태에서 연금 전액 정지
  • 군 소속 기초의회의원은 300만 원 안팎 퇴직연금 대비 150만 원 상회 월정수당 수령에도 연금 전액 정지, 차액 100만 원 초과자 36명(24.4%)
  • 연금 전액 정지 → 재취업 유인 저해 → 지급정지 대상자 67명 감소, 연간 재정절감 21억 원 감소
  • 보수 수준 연계 일부 감액 등 기본권을 덜 제한하면서 목적 달성 가능한 방법 존재
  • 이중수혜 상태는 적은 부분만 공제해도 해소 가능
• 결론: 침해의 최소성 요건 불충족

(4) 법익의 균형성

• 법리: 공익 실현을 위해서도 특정 집단의 특별한 희생 강요 불허
• 포섭: 월정수당 < 퇴직연금 상황에서 연금 전액 정지 → 공직 수행 시 오히려 생활보장 불이익 → 달성하려는 공익이 재산권 침해를 정당화할 정도에 이르지 않음
• 결론: 법익의 균형성 요건 불충족

최종 결론(주문)

• 이 사건 구법 조항: 헌법불합치, 적용 중지
• 이 사건 현행법 조항: 헌법불합치, 2023. 6. 30.을 시한으로 개정 시까지 계속 적용

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5) 반대의견

재판관 유남석, 이선애, 이미선의 반대의견

(가) 과잉금지원칙 위반 여부

• 침해의 최소성:

  • 청구인들은 지방의회의원으로 당선됨으로써 다시 소득활동을 계속하게 되었으므로 실질이 '퇴직'한 것으로 볼 수 없고, 연금을 통해 보호할 필요성 있는 '사회적 위험'이 발생한 자로 볼 수 없음
  • 지방의회의원이 받는 의정비 수준: 2016년 기준 광역의원 월 평균 472.6만 원(4인~5인 가구 중위소득 중간), 기초의원 월 평균 313.9만 원(2인~3인 가구 중위소득 중간) → 퇴직연금 대체에 충분
  • 지방의회의원은 재차 공무원관계를 설정하여 국가 등 부담으로 보수를 받게 된 자 → 이중수혜 방지 취지에서 연금 전액 정지는 다른 일반 공무원과 동일한 취급
  • '이중수혜'는 소득 액수와 관계없이 그 자체로 정지 사유가 됨 → 반드시 구체적 소득수준이나 기여율을 고려해야 할 필요 없음 (헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 합헌결정 참조)
  • 침해의 최소성 원칙 위반 아님

• 법익의 균형성:

  • 지방의회의원은 임기 중 지자체로부터 보수 수령 → 경제적 불이익 크지 않음
  • 2014년 연금수지 적자 2조 5,548억 원을 정부 보전금으로 충당, 2015년 개혁이 유지될 경우 퇴직급여 2080년까지 약 5.7배 증가 예상, 보전금 2080년 34조 2,231억 원 추산 → 달성하려는 공익 매우 중대
  • 법익의 균형성 원칙 위반 아님

• 소결: 과잉금지원칙에 반하여 재산권 침해하지 않음

(나) 신뢰보호원칙 위반 여부

• 법리: 신뢰보호원칙 위반 여부 → 침해받은 신뢰이익의 보호가치·침해의 중한 정도·신뢰침해 방법 vs. 새 입법으로 실현하려는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여 판단
• 포섭:
  • 퇴직연금수급권의 구체적 내용은 국가 재정·사회적 여건 변화에 따라 변경 가능, '현 제도 그대로의 연금을 받는다'는 신뢰는 반드시 보호되어야 할 정도로 확고하지 않음
  • 2006. 1.부터 월정수당 도입으로 의정비 대폭 상향 → 보수 현실화로 과거 법 상태에 대한 신뢰 보호 필요성 감소
  • 선출직 공무원 연금 지급정지는 심판대상조항에 의해 처음 도입된 것이 아님: 1975년부터 1989년까지 전액 정지, 1989년부터 1/2 정지, 2005. 7. 삭제 → 오히려 정지 기간이 계속 기간보다 훨씬 길었음 → '지방의회의원 재임 중 연금 지급받을 수 있다'는 신뢰는 확고한 법질서에 기반하지 않음
  • 심판대상조항 추구 공익(연금재정 악화 개선, 연금제도 유지·존속)은 매우 중대
• 결론: 신뢰보호원칙에 반하여 재산권 침해하지 않음

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참조: 헌법재판소 2022. 1. 27. 선고 2019헌바161 결정