2015헌마1052 공무원연금법 제47조 제1항 제2호 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법소원심판(헌법재판소법 제68조 제1항) 청구
• 본문에 적법요건 쟁점이 별도로 판단된 내용은 명시되지 않음
• 심판대상 범위: 청구인들은 공무원연금법 제47조 제1항 제2호에 대해서만 청구하였으나, 헌재가 직권으로 부칙 제12조 제1항 단서도 심판대상에 추가하고, 청구인들이 실질적으로 다투는 '지방의회의원'에 관한 부분으로 심판대상 한정

본안 판단

• 공무원연금법상 퇴직연금수급자가 지방의회의원에 취임한 경우 퇴직연금 전부의 지급을 정지하는 심판대상조항이 재산권을 침해하는지 여부 — 과잉금지원칙 위반 여부
• 이미 지방의회의원에 취임한 자에게 소급 적용하는 부칙 조항이 신뢰보호원칙에 반하는지 여부
• 평등권 침해 주장: 재산권 침해 주장과 실질적으로 동일하여 별도 판단 생략
• 직업선택의 자유 침해 주장: 퇴직연금수급권 제한에 불과하고 공직 취임 기회를 제한하는 내용이 아니므로 기각
• 지방자치권 침해 주장: 지방자치권은 지방자치단체에 부여된 것으로 기본권이 아니어서 헌법소원 청구 불가

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2) 사실관계

• 청구인들(183인): 공무원연금법상 퇴직연금수급자로 2014. 6. 지방선거에서 시의원·도의원·구의원 등 지방의회의원으로 당선됨
• 공무원연금법이 2015. 6. 22. 개정되어 2016. 1. 1.부터 시행되면서, 법 제47조 제1항 제2호는 퇴직연금수급자가 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우 그 재직기간 중 퇴직연금 전부의 지급을 정지하도록 규정함
• 부칙 제12조 제1항 단서는 위 개정규정을 시행 전에 급여 사유가 발생한 사람에 대하여도 적용하도록 함
• 이로 인해 청구인들은 2016. 1.부터 퇴직연금을 지급받지 못하게 됨
• 청구인들은 2015. 11. 6. 심판대상조항이 재산권·평등권 등을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제47조 제1항 제2호 중 '지방의회의원'에 관한 부분 및 동법 부칙 제12조 제1항 단서 중 '제47조 제1항 제2호의 지방의회의원'에 관한 부분 (입법작용)

청구인 주장 요지

• 재산권 침해: 의정활동비는 보수 성격이 아니고, 월정수당은 안정적 급여가 아니므로 이중지급 문제 없음; 연금 전부를 일률 정지하는 것은 과도한 제한; 이미 취임한 자에 대한 소급 적용은 재산권의 소급적 박탈
• 평등권 침해: 제3호 ~ 제5호 기관 임직원(소득 연계 방식)과 달리 지방의회의원에게는 소득 무관 연금 전액 정지; 보수 수준이 낮은 지방의회의원을 보수 높은 다른 선출직 공무원과 동일 취급
• 기타: 직업선택의 자유 침해, 지방자치권 침해

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공무원연금법 제47조 제1항 제2호 (2015. 6. 22. 개정)	퇴직연금수급자가 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우 그 재직기간 중 퇴직연금 전부의 지급 정지
공무원연금법 부칙 제12조 제1항 단서 (2015. 6. 22.)	제47조 개정규정을 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 사람에 대하여도 적용
헌법 제23조	재산권 보장; 공무원연금법상 퇴직연금수급권은 헌법 제23조에 의해 보장되는 재산권
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계 — 과잉금지원칙

결정요지

(가) 적법요건 판단

• 심판대상을 직권으로 확장·한정함 (본문 명시)
• 평등권·직업선택의 자유·지방자치권 주장은 본안 판단에서 각하 또는 별도 판단 배제

(나) 지급정지제도의 내용과 취지

• 지급정지제도는 퇴직공무원이 소득활동을 지속적으로 하여 생계 및 부양 필요성이 적은 경우에는 연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지함으로써, 한정된 재원을 연금제도의 취지에 맞게 운영하고, 연금재정의 건전성과 안정성을 도모하기 위한 것임
• 선출직 공무원의 경우, 연금수급자가 동일한 고용주인 국가나 지방자치단체와 재차 공법상의 근무관계를 맺고 보수를 지급받는 것이므로 이중수혜 방지 취지도 있음

(다) 재산권 침해 여부 — 과잉금지원칙

• 목적의 정당성·수단의 적합성: 수십 년간 누적된 연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 건실한 유지·존속을 도모하는 입법목적은 정당하고, 연금 지급정지로 연금지출이 감소하여 연금재정 안정과 적자 해소에 기여하므로 수단의 적합성도 인정됨

• 침해의 최소성: 공무원연금제도는 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 사회보험제도의 일종임. 지방의회의원인 청구인들은 다시 소득활동을 계속하게 되었으므로 실질이 '퇴직'한 것으로 볼 수 없고, 연금을 통해 보호할 필요성이 있는 '사회적 위험'이 발생한 자라고 볼 수 없음. 지방의회의원이 받는 의정비(광역의원 월 평균 472.6만 원, 기초의원 월 평균 376.7만 원)는 3인~5인 가구 중위소득 수준으로 퇴직연금을 대체하기에 충분함. 지방의회의원들도 재차 공무원관계를 설정하여 다시 국가 등의 부담으로 보수를 받게 된 자들이라는 점에서 일반 공무원과 차이가 없어 연금 지급을 정지하지 않고 계속하여야 할 이유를 찾기 어려움. 연금 전부에 대한 지급정지는 '국가 등의 부담으로 보수와 연금을 동시에 지급받는 것은 그 액수와 관계없이 그 자체가 이중수혜'라는 점이 고려된 것으로, '공무원이 아닌 다른 근로활동을 통해 급여를 받는 경우'와는 차이가 있음. 재차 공무원관계를 설정하여 다시 국가 등의 부담으로 보수를 받게 된 경우에는 반드시 구체적 소득수준이나 기여율을 고려하여 지급정지되는 연금액을 결정해야 한다고 보기 어려움 (헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 선례 참조). 따라서 침해 최소성 원칙에 반한다고 보기 어려움

• 법익의 균형성: 지방의회의원은 임기 동안 퇴직연금을 지급받지 못하나 매월 지방자치단체로부터 보수를 지급받으므로 경제적 불이익이 크다고 보기 어려움. 수십 년간 누적된 연금재정의 악화를 개선하지 않으면 공무원연금제도의 정상적인 운영과 존속 자체가 어렵다는 판단 아래 2015년 공무원연금개혁의 일환으로 도입된 것으로, 공익이 매우 중대함. 법익의 균형성 충족

• 소결: 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없음

(라) 신뢰보호원칙 위반 여부

• 부칙 제12조는 이미 종료된 과거 사실관계에 소급 적용하는 진정소급입법에는 해당하지 않으나, 기존의 법적 상태에 대한 신뢰를 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지의 문제를 불러일으키므로 신뢰보호원칙 위반 여부 검토

• 신뢰보호원칙 위반 여부는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법과 새 입법을 통해 실현코자 하는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여 판단하여야 함

• 퇴직연금수급권의 급여 내용은 국가의 재정, 다음 세대의 부담 정도, 사회적 여건의 변화 등에 따라 변경될 수 있는 것이고, '퇴직 후에 현 제도 그대로의 연금을 받는다'는 신뢰는 반드시 보호되어야 할 정도로 확고한 것이라 보기 어려움. 2006. 1.부터 월정수당 지급으로 지방의회의원 보수의 성격이 강화됨으로써 과거 법 상태에 대한 신뢰의 보호 필요성이 적어짐. 공무원연금 시행 후 선출직 공무원에 대하여 연금 지급이 정지되었던 기간이 계속되었던 기간보다 훨씬 더 길었으므로, 연금을 계속 지급받을 것이라는 신뢰는 그다지 확고한 법질서에 기반한 것이라 보기 어려움. 공무원연금재정의 악화를 개선하려는 공익은 매우 중대함. 따라서 신뢰보호원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 재산권 침해 여부 — 과잉금지원칙

(가) 제한되는 기본권

• 공무원연금법상 퇴직연금수급권: 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권
• 심판대상조항으로 인해 청구인들이 지방의회의원 재직기간 동안 퇴직연금을 지급받지 못하게 되어 재산권 제한

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 입법목적이 정당하여야 하고, 입법목적 달성을 위한 수단이 적합하여야 함
• 포섭: 수십 년간 누적된 연금재정의 악화 개선 및 공무원연금제도의 건실한 유지·존속 도모라는 입법목적은 정당함
• 결론: 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 법리: 입법수단이 목적 달성에 기여하여야 함
• 포섭: 지방의회의원에 대한 퇴직연금 지급정지로 연금지출 감소, 연금재정 안정과 적자 해소에 기여
• 결론: 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

• 법리: 재차 공무원관계를 설정하여 국가 등의 부담으로 보수를 받게 된 경우, 보수와 연금의 동시 지급은 그 액수와 관계없이 이중수혜에 해당하여 반드시 소득수준이나 기여율을 고려하여야 한다고 보기 어려움
• 포섭: 청구인들은 지방의회의원 당선으로 다시 소득활동을 계속하게 되어 실질이 '퇴직'한 것으로 볼 수 없고 '사회적 위험'이 발생한 자라 볼 수 없음. 의정비 수준이 중위소득을 상회하여 퇴직연금 대체에 충분함. 재차 공법상 근무관계를 설정한 점에서 일반 공무원과 차이 없음
• 결론: 침해의 최소성 원칙에 반한다고 보기 어려움

(4) 법익의 균형성

• 법리: 청구인이 입는 불이익과 달성되는 공익을 비교형량하여야 함
• 포섭: 청구인들은 임기 동안 퇴직연금 미지급 불이익이 있으나 매월 보수를 지급받아 경제적 불이익이 크지 않음. 2015년 공무원연금개혁의 공익(연금재정 악화 개선, 제도 존속)은 매우 중대함
• 결론: 법익의 균형성 충족

쟁점 2: 신뢰보호원칙 위반 여부 (부칙 조항)

• 법리: 침해받은 신뢰이익의 보호가치·침해의 중한 정도·신뢰침해 방법과 새 입법이 실현하고자 하는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여야 함
• 포섭: 퇴직연금의 구체적 내용은 재정 상황 등에 따라 변경될 수 있어 '현 제도 그대로 연금을 받는다'는 신뢰는 확고한 것이라 보기 어려움. 2006. 1.부터 월정수당 지급으로 보수의 성격이 강화되어 신뢰의 보호 필요성 감소. 공무원연금 시행 후 선출직에 대한 연금 지급정지 기간이 계속 기간보다 길어 신뢰가 확고한 법질서에 기반했다고 보기 어려움. 반면 공무원연금재정 악화 개선이라는 공익은 매우 중대함
• 결론: 신뢰보호원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없음

최종 결론(주문): 이 사건 심판청구를 모두 기각

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5) 반대의견

재판관 김창종, 재판관 서기석의 반대의견 — 과잉금지원칙 위반으로 위헌(헌법불합치)

(가) 목적의 정당성·수단의 적합성

• 이중수혜 방지 필요성이 있다는 점에서 입법목적 정당성과 수단의 적합성은 인정됨

(나) 침해의 최소성 위반

(1) 지방의회의원 보수의 연금 대체 불충분성

• 공무원연금제도는 퇴직 후 공무원과 그 가족의 생계 및 부양을 위한 적절한 소득 보장이 주된 취지이므로, 이중수혜 방지를 이유로 연금 지급을 정지하려면 연금의 기능을 대체할 만한 소득이 있을 것이 전제되어야 함
• 의정활동비는 의정자료 수집·연구 비용 보전 경비로 실질적 의미의 보수라 보기 어렵고, 여비는 보수가 아님이 명백함. 유일한 보수인 월정수당은 129.7만 원 ~ 370.8만 원으로 편차가 크고, 월 150만 원 이하 지방의회 9개, 200만 원 이하 138개에 달함. 광역의원 월정수당 평균(322.6만 원)은 2인 ~ 3인 가구 중위소득 수준에 불과하고, 기초의원 월정수당 평균(203.9만 원)은 1인 ~ 2인 가구 중위소득 수준으로 3인 ~ 4인 가구 중위소득에 크게 미치지 못함. 의정비와 월정수당을 합한 액수보다 지급정지되는 퇴직연금 액수가 더 큰 경우가 67명에 달함
• 따라서 보수가 안정적이지 않고 충분하지 않은 경우가 있으므로, 다시 소득활동을 한다는 사정만으로 실질이 '퇴직'한 것으로 볼 수 없다거나 '사회적 위험'이 없는 자라고 단정할 수 없음

(2) 지방의회의원과 일반 공무원의 차이

• 일반 공무원으로 재임용된 경우에는 연금 지급이 정지되더라도 공무원연금법상 재직기간 합산, 각종 급여·혜택, 기여금, 국가부담금 등 법적 지위를 그대로 누림
• 지방의회의원은 선출직 공무원으로서 공무원연금법 적용대상에서 제외(법 제3조 제1항 가항 단서)되어 각종 급여와 혜택에서 완전히 배제됨
• 법정의견이 인용한 헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 선례(사립학교교직원 재임용 시 연금 전액 정지 합헌)는 사립학교교직원으로 재임용된 경우 사립학교교직원연금법상 각종 권리의무를 그대로 누리는 것과 달리, 지방의회의원은 공무원연금법상 각종 급여·혜택에서 완전히 배제된다는 점에서 적절한 선례라 할 수 없음

(3) 덜 침해적인 수단의 존재

• 보수와 연금 중 하나를 선택하게 하거나 높은 액수를 지급받게 하는 방법, 연금에서 월정수당 내지 의정비만큼 공제하고 잔여액만 지급하는 방법 등 다양한 대안이 있음 (일본·미국·독일 입법례 참고)
• 따라서 침해의 최소성 요건을 충족한다고 보기 어려움

(다) 법익의 균형성 위반

• 공무원연금재정 악화 개선이라는 공익은 중요하나, 보수 수준을 전혀 고려하지 않은 채 무조건적으로 연금 전액 정지를 규정하여, 보수 액수가 생계비에 미치지 못하거나 퇴직연금보다 적은 경우에도 일률 적용
• 연금이 주된 생계수단인 지방의회의원의 경우 불이익이 매우 크므로, 침해받는 사익이 달성하려는 공익보다 작다고 보기 어려워 법익 균형성도 충족하지 못함

(라) 결론 — 헌법불합치

• 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 재산권 침해로 위헌
• 위헌성은 연금 지급 정지 자체가 아니라, 연금을 대체할 충분한 보수를 받지 못하는 지방의회의원에게까지 일률적으로 연금 전부의 지급을 정지하는 데에 있으므로, 입법자의 입법형성권 존중 차원에서 단순위헌이 아닌 헌법불합치 결정이 상당함

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참조: 헌법재판소 2017. 7. 27. 선고 2015헌마1052 결정