← 대시보드로 돌아가기
적법요건 판단
본안 판단
사건개요
당사자 주장(청구인)
정부의 피해지원 현황
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|---|
| 헌법 제10조 | 인간 존엄·가치, 행복추구권; 국가의 기본권 보호의무 |
| 헌법 제15조 | 직업선택의 자유(영업의 자유 포함) |
| 헌법 제23조 제1항·제3항 | 재산권 보장; 공공필요에 의한 재산권 수용·사용·제한 시 법률로써 하되 정당한 보상 지급 |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한 법률유보 및 과잉금지원칙 |
| 헌법 제66조 제1항~제4항 | 대통령: 국가원수·행정부 수반, 국가독립·영토보전·헌법수호 책무, 평화통일 성실의무 |
| 헌법 제89조 제2호·제5호·제13호 | 중요한 대외정책, 긴급명령·긴급재정경제처분·계엄, 행정각부 중요 정책 조정 → 국무회의 심의사항 |
| 정부조직법 제11조 | 대통령의 모든 중앙행정기관 장에 대한 지휘·감독권 |
| 남북교류협력법 제9조 제1항 | 통일부장관의 남한 주민 북한 방문 승인 권한 |
| 남북교류협력법 제17조·제18조 | 협력사업 승인 요건; 통일부장관의 협력사업 조정명령 권한(국제평화·안전유지를 위한 국제적 합의에 이바지할 필요가 있는 경우) |
| 개성공업지구법 제15조의3 | 통일부장관의 신변안전정보 통지의무 |
| 개성공업지구법 제12조의2~제12조의5 | 개성공단 투자기업 피해 발생 시 경영정상화 지원·자금지원·대체시설 지원 |
| 영업의 자유 | 헌법 제15조가 보장하는 직업선택의 자유에서 파생된 기업경영·영업 활동의 자유 |
| 재산권 | 사적 유용성 및 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리(헌법 제23조) |
결정요지
(1) 적법요건 — 투자기업인 청구인들
① 공권력행사성(권력적 사실행위)
권력적 사실행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당함(헌재 2003. 12. 18. 2001헌마754 참조). 어떤 행정행위가 권력적 사실행위에 해당하는지는 당해 행정주체와 상대방의 관계, 상대방의 의사·관여정도·태도, 행위의 목적·경위, 법령에 의한 명령·강제수단의 발동 가부 등을 종합적으로 고려하여 개별적으로 판단하여야 함(헌재 2005. 3. 31. 2003헌마87 등 참조).
이 사건 중단조치는 행정부 최고 의사결정권자인 피청구인 대통령과 협력사업 승인·취소·지도·감독 권한을 가진 피청구인 통일부장관이, 국가안보·남북관계 경색 등을 이유로 투자기업인 청구인들의 의사를 고려하지 않고 개성공단 내 공장가동·영업소 운영 중단·현지 체류 남한 주민 복귀를 일방적으로 요구한 고권적 행위임. 불응 시 피청구인 통일부장관은 협력사업 승인·방북승인 조정·취소 또는 향후 방북신청 불허 등을 통해 강제할 수 있음. 북한의 4차 핵실험과 장거리 미사일 발사에 대한 대응조치로 성명까지 발표된 이상 안전한 사업환경이 더 이상 유지될 수 없게 되어 청구인들로서는 피청구인들의 결정과 요구에 따를 수밖에 없었음. 따라서 이 사건 중단조치는 피청구인들이 투자기업인 청구인들에 대한 우월적 지위에서 일방적으로 행한 권력적 사실행위로서 공권력 행사에 해당함.
② 자기관련성·직접성·현재성
투자기업인 청구인들은 협력사업 승인을 받아 개성공단 내 자회사·영업소를 설립·운영한 국내 모기업으로서, 이 사건 중단조치로 인하여 다른 집행행위의 매개 없이 직접 그리고 현재 협력사업 활동이 제한되고 있으므로 자기관련성·직접성·현재성 모두 인정됨.
③ 보충성
이 사건 중단조치는 권력적 사실행위로서 행정심판·행정소송 대상 여부가 객관적으로 불분명하고, 헌법재판소법 제68조 제1항 단서의 다른 권리구제절차는 사후적·보충적 구제수단인 손해배상청구를 의미하지 않으므로(헌재 2002. 7. 18. 2000헌마707 참조), 달리 개성공단 전면 중단조치를 직접 다툴 수 있는 효과적 구제방법이 없어 보충성 인정됨.
④ 권리보호이익
이 사건 중단조치로 개성공단 운영이 전면 중단되어 현재까지 사업 활동이 전면 제한되고 있으며, 개성공단이 재개될 가능성이 완전히 차단된 상태에 이르렀다고 보기 어려우므로 권리보호이익 인정됨(헌재 2015. 7. 30. 2012헌마610 참조).
⑤ 사법심사 배제 여부
헌법의 기본원리인 법치주의상 대통령 등 어떠한 공권력도 법의 지배를 받아야 하고, 모든 국가작용은 국민의 기본권적 가치 실현을 위한 수단이라는 한계를 반드시 지켜야 하므로, 고도의 정치적 결단에 의하여 행해지는 국가작용이라도 국민의 기본권침해와 직접 관련되는 경우에는 당연히 헌법재판소의 심판대상이 됨(헌재 1996. 2. 29. 93헌마186; 헌재 2004. 10. 21. 2004헌마554등 참조). 이 사건 중단조치는 고도의 정치적 결단을 요하는 문제이기는 하나 그 결과 투자기업인 청구인들의 영업의 자유 등 기본권에 제한이 발생하였으므로, 헌법소원심판의 대상이 될 수 있음.
→ 투자기업인 청구인들의 심판청구는 적법함.
(2) 적법요건 — 협력기업인 청구인들(각하)
헌법소원은 공권력 행사 또는 불행사로 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받고 있는 자가 청구할 수 있음. 타인에 대한 공권력 작용이 단지 간접적·사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련된 제3자에게는 자기관련성이 인정되지 않음(헌재 2014. 8. 28. 2012헌마776; 헌재 2019. 11. 28. 2016헌마40 참조).
협력기업인 청구인들은 이 사건 중단조치의 직접적 상대방이 아니고, 개성공업지구 투자기업 등이 받은 영향으로 영업이익이 감소되는 피해를 입었다 하더라도 그것은 간접적·경제적 이해관계에 불과할 뿐 직접적·법적으로 기본권 침해가 있는 것으로 보기 어려워 자기관련성이 인정되지 않음.
→ 협력기업인 청구인들의 심판청구는 부적법하여 각하.
(3) 본안 — 헌법·법률상 근거 여부
대통령의 정치적 결단에 따른 조치라도 국민의 기본권 제한과 관련된 경우에는 반드시 헌법과 법률에 근거를 두어야 하고, 그 근거가 없을 경우 위헌적 조치임.
남북교류협력법 제18조 제1항 제2호는 통일부장관이 국제평화 및 안전유지를 위한 국제적 합의에 이바지할 필요가 있는 경우 협력사업자에게 협력사업의 내용·조건 또는 승인의 유효기간 등에 관하여 필요한 조정을 명할 수 있음을 규정함. 2016년 2월 당시 유엔 안전보장이사회의 누적된 대북제재 결의에도 불구하고 북한이 4차 핵실험과 장거리 미사일 발사를 감행하여 한반도와 세계 평화를 위협하고 있었으므로, 북한의 핵개발 시도를 경제적 제재조치를 통해 저지하려는 국제적 합의에 기여하기 위한 독자적 경제제재 조치로서 개성공단 경제협력을 중단시킬 필요가 있는 경우라는 판단이 가능하고, 이 사건 중단조치에 의한 협력사업 중단은 남북교류협력법 제18조 제1항 제2호에 근거한 조정명령의 범위 내에 있음.
또한 헌법 제66조, 정부조직법 제11조에 따라 피청구인 대통령은 국가안보·조국의 평화적 통일·국제적 공조와 관련된 대북제재 조치로서 개성공단 운영 중단 정책을 결정하고 소관 부처 장관에게 지시할 수 있음.
청구인들의 긴급재정경제처분·명령 형식 이행 주장은, 어떤 정책이 다수에게 영향을 미친다고 해서 반드시 국가긴급권으로 실행해야 한다고 볼 근거가 없고, 긴급 집행은 협력사업 자체를 긴급 중단시킬 필요가 아니라 체류 국민의 신변안전 확보를 위한 것이었으므로 이유 없음.
세부 집행조치별 근거: 공장가동·영업소 운영 즉시 중단 통보는 남북교류협력법 제18조 제1항 제2호, 개성공단 출입 최소화 및 체류 근로자 복귀 지시·북한 추방·자산동결 대응 귀환 조치는 헌법 제10조(국가의 기본권 보호의무)·개성공업지구법 제15조의3, 향후 방문승인 불허방침 통보는 남북교류협력법 제9조 제1항이 각각 근거가 됨.
→ 이 사건 중단조치는 헌법과 법률에 근거한 조치임.
(4) 본안 — 적법절차원칙
적법절차의 원칙은 공권력에 의한 국민의 생명·자유·재산의 침해가 합리적이고 정당한 법률에 의거하여 정당한 절차를 밟은 경우에만 유효하다는 원리로서, 형사절차상 제한된 범위에서만 적용되는 것이 아니라 모든 입법작용·행정작용에도 광범위하게 적용됨. 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 중요한 절차적 요청으로 당사자에게 적절한 고지를 행할 것과 의견 및 자료제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있으나, 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없음(헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91 등 참조).
국무회의 심의 관련: 이 사건 중단조치는 헌법 제76조 제1항에 근거한 것이 아니므로 헌법 제89조 제5호에 따른 국무회의 심의 대상이 아님. 헌법 제89조 제2호(중요한 대외정책)·제13호(행정각부의 중요한 정책 조정)에 해당할 수 있으나, 어떤 정책을 필수적으로 국무회의 심의를 거쳐야 하는 중요한 정책으로 보아야 하는지는 대통령이나 국무위원에게 일정 정도의 판단재량이 인정되고, 명백히 비합리적이거나 자의적이지 않은 한 존중되어야 함. 안보정책의 긴급성·기밀성 등 특성으로 국가안전보장회의(헌법 제91조)가 더 효율적·적절한 의사결정 경로를 제공할 수 있으며, 피청구인들은 개성공단 체류 국민의 신변안전을 최우선으로 하는 철수계획 마련·시행 전까지 기밀 유지 및 신속 처리를 해야 할 합리적 이유가 있었음. 국가안전보장회의 상임위원회의 협의(통일부장관·외교부장관·국방부장관·국정원장 등 참여)를 거쳐 결정한 피청구인 대통령의 절차 판단이 명백히 비합리적이라고 볼 수 없고, 남북교류협력법상 조정명령은 국무회의 심의를 사전 절차로 요구하지 않음. 2010년 5·24 대북제재조치에서도 국무회의 심의를 거치지 않았고 유사 정책 결정에서 국무회의 사전 심의를 거치는 선례가 확립되어 있지도 않으므로, 피청구인 대통령의 절차 판단이 명백히 자의적이라고 보기도 어려움.
국회 협의 및 이해관계자 의견수렴 관련: 헌법 제66조 제4항·정부조직법 제11조·남북교류협력법 제9조 제1항·제18조 제1항 제2호·개성공업지구법 제15조의3 등에 근거한 행정적 조치이고, 결정·집행 과정에서 국회와의 사전 협의를 거쳐야 한다고 볼 근거 없음. 이해관계자 의견청취(남북교류협력법 시행령 제30조 제3항)는 필수적 사전 절차가 아니고, 국가안보와 관련된 사안에서 신속·비밀 유지로 우리 국민의 안전한 귀환을 확보해야 할 이익이 훨씬 더 큼. 피청구인 통일부장관은 이 사건 중단조치 전 개성공단기업협회 회장단과의 간담회를 개최하여 결정 배경을 설명하고 세부조치 내용을 고지하였으므로 필수적 절차를 거친 것으로 봄이 타당함.
→ 이 사건 중단조치가 적법절차원칙에 위반되어 청구인들의 영업의 자유나 재산권을 침해한 것으로 볼 수 없음.
(5) 본안 — 과잉금지원칙
심사기준: 이 사건 중단조치는 북한의 핵실험과 장거리 미사일 발사로 인한 안보 위기에 대한 국가 차원의 대응, 북한 핵 문제에서 우리나라의 지위와 역할, 복잡한 국제 정세와 외교관계, 개성공단 내 우리 국민의 생명·신체 안전 등 제반 상황을 고려한 고도의 정치적 결단에 기초한 조치임. 어떤 정책이 국가안보에 도움이 되고 국익과 국제평화에 기여하는지는 국민으로부터 직접 선출되고 국민에게 책임을 지는 대의기관이 정치적 책임 하에 결정하여야 할 사안이므로 대통령에게 광범위한 판단 재량이 인정됨. 따라서 사법심사는 정책판단이 명백하게 재량의 한계를 유월하거나 선택된 정책이 현저히 합리성을 결여한 것인지를 살피는 데 한정되어야 하고, 그 한계 내의 것이라면 헌법이 부여한 권한 범위 내에서 정치적 책임을 지고 한 판단과 선택으로서 존중되어야 함.
목적의 정당성·수단의 적합성: 북한의 핵무기 개발 시도를 경제적 제재조치를 통해 저지하려는 국제적 합의에 이바지하고, 독자적 경제제재 조치 실행으로 보다 강력한 국제적 공조를 유도하여 종국적으로 한반도와 세계평화에 기여함을 목적으로 하며, 동시에 경제제재 조치 관련 영역에서 사업 활동 중인 우리 국민의 신변안전 확보를 목적으로 하므로 목적의 정당성 인정됨. 개성공단 운영 중단은 북한에 대한 경제제재 조치가 될 수 있음이 분명하고 북한을 경제적으로 고립시켜 핵개발을 무력화한다는 국제사회의 제재 방식에 부합하므로 수단의 적합성 인정됨.
피해의 최소성: 개성공단의 단계적 중단을 대안으로 고려할 수 있으나, 남북관계·북미관계·국제관계가 복잡하게 얽혀 있는 상황에서 단계적 중단만으로는 일괄 중단의 경우와 동일한 정도로 목적을 달성하기 어렵다는 정치적 판단이 현저히 비합리적이라고 볼 수 없음. 정부의 당초 집행계획은 3일의 철수기간을 부여하여 재산적 피해를 최소화하는 것이었으나 북한의 추방·자산동결조치로 하루 만에 전원 귀환해야 하는 상황이 되었으므로, 단계적 중단이 피해를 줄일 현실적 대안이었다고 보기도 어려움. 기간을 정하지 않고 전면 폐쇄가 아닌 중단조치를 취한 것은 여건 조성 시 재가동을 전제로 한 것이므로 필요한 한도를 넘는 과도한 조치라고 볼 수 없음. 체류 인원 제한조치 역시 북한의 반응을 예측할 수 없는 상황에서 국민의 생명·신체를 보호하기 위한 불가피한 조치로 보이고 임시조치의 성격을 가지므로 과도한 기본권 제한이 아님. → 피해의 최소성 충족.
법익의 균형성: 개성공단에서의 사업 활동은 북한이 대한민국 국민 전체의 생존을 위협하는 안보위기 상황에 이를 경우 제한될 수밖에 없는 특수성이 있고, 개성공단 내 투자자산은 대한민국의 실효적 지배력이 미칠 수 없는 지역에 위치하여 보호에 한계가 있음. 법령에 따른 피해지원을 전제로 한 조치였고 실제 상당 부분 지원이 이루어졌음. 유동자산 피해는 개성공단 체류 국민의 생명과 신체를 보호하기 위한 조치 과정에서 불가피하게 발생한 것이고, 이 사건 중단조치를 통해 대한민국의 존립과 안전 및 계속성을 보장하고 궁극적으로 세계평화에 이바지하는 이익이 더 크다는 피청구인 대통령의 판단이 명백히 잘못된 것이라고 평가하기 어려움. → 법익의 균형성 충족.
→ 이 사건 중단조치는 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 영업의 자유와 재산권을 침해하지 아니함.
(6) 본안 — 신뢰보호원칙
'개성공단 정상화를 위한 합의서'는 남북한 당국이 각기 정치적 책임을 지고 상호간 성의 있는 이행을 약속한 것이기는 하나, 국회 동의도 이루어지지 않아 국내법과 동일한 법적 구속력을 인정하기 어려움(대법원 1999. 7. 23. 선고 98두14525 판결, 헌재 2000. 7. 20. 98헌바63 등 참조). 설령 위 합의서를 신뢰하여 협력사업을 재개한 청구인들이 있다 하더라도, 이는 단지 남북한 당국 사이의 합의에 따라 재개된 개성공단에서의 사업기회 활용에 대한 기대로서 원칙적으로 사적 위험부담의 범위에 속하는 것이고, 불안정한 남북관계로 과거 개성공단 가동이 중단되었던 사례에 비추어 볼 때 북한의 핵실험 등으로 안보위기가 고조되는 경우 개성공단이 다시 중단될 가능성을 충분히 예상할 수 있었음. 따라서 위 합의서가 청구인들에게 직접적으로 신뢰를 부여하였다고 인정하기 어렵고, 이 사건 중단조치가 청구인들의 신뢰이익을 침해하는 정도는 비교적 낮은 수준에 불과하며, 달성하려는 공익은 그와 같은 신뢰의 손상을 충분히 정당화할 수 있음.
→ 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인들의 영업의 자유와 재산권을 침해하지 아니함.
(7) 본안 — 헌법 제23조 제3항 위반 여부
이 사건 중단조치는 개성공단에서의 영업활동을 중단시키는 것을 목적으로 하며, 개성공단 내 토지·건물·설비·생산물품 등에 직접 공용부담을 가하여 개별적·구체적으로 이용을 제한하고자 하는 것이 아님. 영업활동 중단으로 인해 사업용 재산 사용이 제한되기는 하였으나, 이는 개성공단이라는 특수한 지역에 위치한 사업용 재산이 받는 사회적 제약이 구체화된 것일 뿐이므로, 공익목적을 위해 개별적·구체적으로 이미 형성된 구체적 재산권을 제한하는 공용 제한과는 구별됨.
영업손실·주식 등 권리의 가치 하락은 헌법상 재산권 보장 대상이 되는 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적·법적 여건의 변화에 따른 재산적 손실에 불과함(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36; 헌재 2006. 1. 26. 2005헌마424 등 참조). 따라서 헌법 제23조의 재산권보장의 범위에 속한다고 보기 어려움.
→ 헌법 제23조 제3항을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한 것으로 볼 수 없음.
① 적법요건 — 투자기업인 청구인들
② 적법요건 — 협력기업인 청구인들
③ 헌법·법률상 근거 여부
④ 적법절차원칙 위반 여부
⑤ 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 제한되는 기본권
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
심사기준: 고도의 정치적 결단에 기초한 조치로서 대통령에게 광범위한 판단 재량이 인정되므로, 사법심사는 정책판단이 명백하게 재량의 한계를 유월하거나 선택된 정책이 현저히 합리성을 결여한 것인지를 살피는 데 한정됨.
(1) 목적의 정당성: 북한의 핵무기 개발 저지를 위한 국제적 합의에 이바지하고 독자적 경제제재 조치로 강력한 국제적 공조 유도, 종국적으로 한반도와 세계평화 기여, 동시에 우리 국민의 신변안전 확보를 목적으로 하므로 정당성 인정.
(2) 수단의 적합성: 개성공단 운영 중단은 북한에 대한 경제제재 조치가 될 수 있고 국제사회의 경제적 고립을 통한 핵개발 무력화 방식에 부합하므로 적합한 수단으로 봄. 공장가동 중단·체류 최소화 지시 등 체류 인원 제한조치도 우리 국민의 신변안전을 확보하기 위한 적합한 수단임.
(3) 침해의 최소성: 단계적 중단을 대안으로 고려할 수 있으나 복잡한 국제관계에서 일괄 중단과 동일한 정도의 목적 달성이 어렵다는 정치적 판단이 현저히 비합리적이지 않음. 북한의 추방·자산동결조치로 단계적 중단이 현실적 대안이 되기 어려웠음. 전면 폐쇄가 아닌 중단조치로 여건 조성 시 재가동을 전제로 하여 필요한 한도 초과한 과도한 조치 아님. 체류 인원 제한조치는 국민의 생명·신체 보호를 위한 불가피한 임시조치임. → 피해의 최소성 충족.
(4) 법익의 균형성: 개성공단 사업은 안보위기 시 제한될 수밖에 없는 특수성 존재. 법령에 따른 피해지원이 전제·시행되었음. 유동자산 피해는 국민의 생명·신체 보호 과정에서 불가피하게 발생한 것. 대한민국의 존립·안전·계속성 보장 및 세계평화 기여라는 공익이 더 크다는 대통령의 판단이 명백히 잘못된 것이라고 평가하기 어려움. → 법익의 균형성 충족.
결론: 과잉금지원칙에 위반되어 영업의 자유와 재산권을 침해하지 아니함.
⑥ 신뢰보호원칙 위반 여부
⑦ 헌법 제23조 제3항 위반 여부
최종 결론(주문)
참조: 헌법재판소 2022. 1. 27. 선고 2016헌마364 결정
