2007헌마1366 여권의 사용제한 등에 관한 고시 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 직접성: 이 사건 고시가 청구인들에게 구체적 집행행위 없이 직접 기본권을 제한하는지 여부
- 보충성: 법령 자체에 의한 직접적 기본권침해에 대한 헌법소원 가능 여부
- 청구기간: 기본권 침해사실을 안 날로부터 90일, 발생한 날로부터 1년 준수 여부
본안 판단
- 거주·이전의 자유(헌법 제14조) 침해 여부 — 과잉금지원칙 위배 여부
- 종교(선교)의 자유(헌법 제20조 제1항) 침해 여부
- 평등권 침해 여부 — 언론인·기업인과의 자의적 차별 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인 김○성(한의사): 2003년경부터 아프가니스탄 북동부·중부에서 의료봉사 및 교육활동 → 2007. 8. 3. 한국대사관 교민철수명령 → 2007. 8. 29. 귀국. 2007. 9.경 재출국 시도하였으나 이 사건 고시에 의해 저지됨
- 청구인 조○현(성형외과 전문의): 2003년경부터 아프가니스탄 북부에서 의료봉사 및 교육활동 → 2007. 6. 일시 귀국. 2007. 9.경 재출국 시도하였으나 이 사건 고시에 의해 저지됨
- 청구인들은 오직 인도주의적 봉사활동(질병 진료, 언청이 수술, 기독교 선교·교육)을 위해 아프가니스탄으로 가려 하였음
- 2007. 7. 19. 아프가니스탄에서 한국인 23명이 탈레반 무장세력에 납치, 억류 중 2명 살해, 나머지 21명 42일 만에 석방. 이를 계기로 외교통상부장관은 2007. 8. 6.(관보게재 2007. 8. 7.) 이 사건 고시를 발령하여 이라크·소말리아·아프가니스탄 3개 지역에 대해 1년간 여권의 사용제한 조치 실시
- 청구인들은 2007. 9. 중순경 외교통상부 문의를 통해 여권사용제한 사실을 알게 됨 → 2007. 11. 30. 헌법소원심판 청구
침해의 원인이 되는 공권력 행사
- 2007. 8. 7. 외교통상부 고시 제2007-1호 '여권의 사용제한 등에 관한 고시'
당사자 주장
청구인 주장:
- 거주·이전의 자유 침해: 폭탄테러·납치 빈발 지역이라는 이유만으로 의료봉사·선교·교육활동을 위한 국외 이주 및 해외여행 자유 침해
- 종교의 자유 침해: 예외허가 사유에 종교 선전·전파 목적이 포함되지 않아 선교의 자유 침해
- 평등권 침해: 언론인·기업인에게는 예외허가를 허용하면서 의료인·종교인·자원봉사자는 전면 금지 — 합리적 근거 없는 차별
외교통상부장관 의견:
- 불허가처분이 있을 때 비로소 기본권 침해 발생하므로 직접성 결여; 불허가처분은 행정심판·행정소송으로 다툴 수 있어 보충성 미충족
- 본안: 재외국민 보호의무 이행 및 국민의 생명·재산 보호를 위한 것으로 목적 정당, 수단 적합, 기본권 제한 최소화, 합헌
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법 제10조 | 기본권 보장의무 |
| 헌법 제2조 제2항 | 재외국민 보호의무 |
| 헌법 제14조 | 거주·이전의 자유 — 국내 거주·이전 및 국외 이주·해외여행·귀국의 자유 포함 |
| 헌법 제20조 제1항 | 종교의 자유 — 신앙의 자유, 종교적 행위의 자유(종교전파·교육의 자유 포함) |
| 헌법 평등원칙 | 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급 금지 |
| 여권법 제9조의2(2008. 3. 28. 개정 전) | 외교통상부장관의 여권사용제한 등 조치 권한 및 절차·예외허가 규정 |
| 여권법 시행령 제18조의2 | 해외 위난상황 정의(대규모 테러 발생·발생 가능성이 매우 높은 긴박한 상황 등 6가지) |
| 여권법 시행령 제18조의3 | 여권사용 등 허가 가능한 여행목적(영주권자·취재보도·긴급 인도적 활동·공무·기업활동 등) |
결정요지
(가) 적법요건
- 직접성: 이 사건 고시는 예외적 허가 신청 사유로 영주권자, 취재·보도, 긴급한 인도적 활동, 외교안보임무, 소관 중앙행정기관 장의 추천을 받은 기업활동만을 규정함. 질병치료·언청이 수술 등 일반 의료봉사 및 선교·교육활동이 목적인 청구인들은 예외사유에 해당하지 않아 허가신청조차 할 수 없고, 신청하더라도 불허될 것이 명백하므로, 이 사건 고시는 청구인들에 대해 기본권 제한의 직접적인 효력을 갖는 규정으로서 직접성 인정
- 보충성: 법령 자체에 의한 직접적 기본권침해가 문제될 때에는 그 법령 자체의 효력을 직접 다투는 것을 소송물로 하여 일반법원에 소송을 제기하는 길이 없어 구제절차가 있는 경우가 아니므로 바로 헌법소원 제기 가능. 이 사건 고시는 구체적 집행행위를 기다리지 않고 국민의 거주·이전의 자유를 직접 제한하는 규정을 두어 법규명령 또는 행정규칙의 성격을 가지므로 그 효력을 직접 다투기 위한 헌법소원 가능 — 보충성 충족
- 청구기간: 청구인들은 2007. 9. 중순경 외교통상부 문의를 통해 여권사용제한 사실을 알게 되어 2007. 11. 30. 심판청구 → 달리 이전에 알았다고 볼 자료 없음 → 청구기간 준수
(나) 본안
- 거주·이전의 자유: 헌법 제14조에 의한 거주·이전의 자유에는 국내 거주·이전의 자유뿐 아니라 국외 이주의 자유, 해외여행의 자유, 귀국의 자유가 포함됨. 이 사건 고시로 인해 청구인들의 거주·이전의 자유가 일부 제한된 점은 인정됨. 그러나 이 사건 고시는 헌법 제10조의 기본권 보장의무 및 헌법 제2조 제2항의 재외국민 보호의무를 이행하여 국민의 생명·신체·재산을 보호하기 위한 것으로 목적의 정당성 인정됨. 해외 위난상황 발생 지역에 대해 여권의 사용제한 등 조치를 통해 출국을 사전에 방지하는 것은 목적 달성을 위한 적절한 수단임. 대상지역을 이라크·소말리아·아프가니스탄 3곳으로 한정하고, 기간도 1년으로 하였으며, 부득이한 경우 예외적으로 외교통상부장관의 허가를 받아 방문·체류가 가능하도록 하여 거주·이전의 자유에 대한 제한을 최소화함. 일정 기간 특정 국가로 자유로이 출국할 수 없게 되는 사익의 제한보다는 해외 위난상황 지역에서의 국민 생명·신체·재산 보호라는 공익이 훨씬 더 크므로 법익의 균형성도 갖춤 → 과잉금지원칙에 위배하여 거주·이전의 자유를 침해하였다고 볼 수 없음
- 종교(선교)의 자유: 종교의 자유에는 신앙의 자유, 종교적 행위의 자유가 포함되고, 종교적 행위의 자유에는 신앙고백의 자유, 종교적 의식 및 집회·결사의 자유, 종교전파·교육의 자유 등이 있음. 이 사건에서 문제되는 종교전파의 자유는 누구에게나 자신의 종교 또는 종교적 확신을 알리고 선전하는 자유이며 포교·선교행위가 이에 해당함. 그러나 종교전파의 자유는 국민에게 그가 선택한 임의의 장소에서 자유롭게 행사할 수 있는 권리까지 보장한다고 할 수 없으며, 그 임의의 장소가 대한민국의 주권이 미치지 않는 지역, 나아가 국가에 의한 국민의 생명·신체·재산 보호가 강력히 요구되는 해외 위난지역인 경우에는 더욱 그러함. 또한 청구인들의 아프가니스탄에서의 선교행위가 제한된 것은 여권의 사용제한 등 조치를 통해 국민의 국외 이전의 자유를 일시적으로 제한함으로써 부수적으로 나타난 결과일 뿐, 국내·국외를 포함한 다른 지역에서의 기독교 전파 자유를 일반적으로 제한하는 것은 아님 → 이 사건 고시가 직접적으로 선교의 자유를 침해하였다고 보기 어려움
- 평등권: 헌법상 평등의 원칙은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하며, 특별한 사정이 없는 한 자의금지원칙 위반 여부를 심사하는 것으로 족함. 이 사건 고시는 예외사유로 언론보도, 기업활동, 긴급한 인도적 활동, 영주권자, 공무활동을 규정하고 있음. 언론인의 취재·보도는 국민의 알권리를 충족시키는 중대한 책무를 이행하는 데 필수적 활동이고, 기업인의 기업활동은 국민의 재산권과 국가 경제적 이익에 관련된 것으로 일시 중단 시 막대한 경제적 손실을 초래할 수 있으며, 긴급한 인도적 활동은 세계평화와 인류공영이라는 헌법전문의 정신을 실현하고 국제사회에서의 역할 및 국위 선양에 해당함. 반면 청구인들의 일반 의료·봉사활동(질병 진료, 언청이 수술, 생필품 구호물자 전달) 및 컴퓨터 교육·기독교 선교활동은 위 예외사유에서와 같이 국민의 생명·신체·재산 위험을 담보하면서까지 보호되어야 할 중대한 국가적 이익에 관련된 것이라고 할 수 없으므로, 예외사유에 포함시키지 않은 것이 합리적 이유 없는 차별대우라 볼 수 없음 → 평등권 침해 없음
4) 적용 및 결론
가. 적법요건
- 법리: 법령 자체에 의한 직접적 기본권침해 시 일반법원에 효력을 다투는 소송 불가 → 헌법소원 직접 가능. 청구인이 예외사유에 해당하지 않아 신청조차 불가하고 불허가 명백한 경우 직접성 인정
- 포섭: 청구인들의 일반 의료봉사·선교·교육활동은 이 사건 고시의 예외적 허가 신청 사유 중 어디에도 해당하지 않아 허가신청 자체 불가, 신청 시 불허가 명백함 → 직접성 인정. 이 사건 고시는 구체적 집행행위 없이 국민의 거주·이전의 자유를 직접 제한하는 규정이므로 보충성 충족. 2007. 9. 중순경 사실 인지 후 2007. 11. 30. 청구 → 90일 이내 충족
- 결론: 심판청구 적법
나. 거주·이전의 자유 침해 여부
(가) 제한되는 기본권
- 거주·이전의 자유(헌법 제14조): 국내 거주·이전뿐 아니라 국외 이주의 자유, 해외여행의 자유, 귀국의 자유 포함
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
다. 종교(선교)의 자유 침해 여부
- 법리: 종교전파의 자유는 임의의 장소에서 자유롭게 행사할 수 있는 권리까지 보장하는 것은 아님. 특히 대한민국 주권이 미치지 않는 지역이자 해외 위난지역인 경우 더욱 그러함. 거주·이전 자유 제한에 따라 부수적으로 나타난 제한은 종교의 자유에 대한 직접적 침해가 아님
- 포섭: 청구인들의 아프가니스탄 선교행위 제한은 여권사용제한 등 조치를 통한 국외 이전의 자유 일시 제한에 따른 부수적 결과일 뿐, 국내·국외 다른 지역에서의 기독교 전파 자유를 일반적으로 제한하는 것이 아님
- 결론: 이 사건 고시가 직접적으로 청구인들의 선교의 자유를 침해하였다고 보기 어려움
라. 평등권 침해 여부
- 법리: 평등원칙은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급 금지. 특별한 사정 없는 한 자의금지원칙 위반 여부 심사로 족함
- 포섭: 언론인(국민의 알권리 충족 — 중대한 책무), 기업인(국민 재산권·국가 경제적 이익, 일시 중단 시 막대한 손실), 긴급 인도적 활동(헌법전문의 세계평화·인류공영 정신 실현, 국위 선양)은 국민의 생명·신체·재산 위험을 담보하면서까지 보호해야 할 중대한 국가적 이익과 관련됨. 반면 청구인들의 일반 의료봉사(질병 진료, 언청이 수술, 구호물자 전달)·컴퓨터 교육·기독교 선교활동은 그와 같이 중대한 국가적 이익에 관련된 것이라 할 수 없어, 예외사유 미포함이 합리적 이유 없는 차별이라 볼 수 없음
- 결론: 평등권 침해 없음
최종 결론(주문)
- 청구인들의 심판청구를 모두 기각
- 관여 재판관 전원 일치 의견
참조: 헌법재판소 2008. 6. 26. 선고 2007헌마1366 결정
