2015헌마509 공직선거법 제56조 제1항 제2호 등 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 헌법소원(권리구제형): 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원
- 청구인 적격, 공권력 행사의 기본권 침해 해당성에 관한 판단은 본안 판단과 병합하여 이루어졌고, 본문에 별도의 적법요건 각하 판단 없이 본안으로 나아감
본안 판단
- ① 지역구 기탁금조항(제56조 제1항 제2호 중 지역구 부분)·지역구 기탁금반환조항(제57조 제1항 제1호)이 과잉금지원칙을 위반하여 공무담임권·평등권을 침해하는지 여부
- ② 비례대표 기탁금조항(제56조 제1항 제2호 중 비례대표 부분)이 과잉금지원칙을 위반하여 정당활동의 자유·공무담임권을 침해하는지 여부
- ③ 연설 등 금지조항(제79조 제1항 중 비례대표국회의원후보자 부분)이 선거운동의 자유·정당활동의 자유·평등권을 침해하는지 여부
- ④ 문서·인쇄물금지조항(제93조 제1항 본문 중 문서·인쇄물 부분)이 정치적 표현의 자유·선거운동의 자유를 침해하는지 여부
- ⑤ 호별방문금지조항(제106조 제1항·제3항 중 국회의원선거 부분)이 선거운동의 자유·정치적 표현의 자유·정당활동의 자유를 침해하는지 여부
2) 사실관계
사건개요
- 2015헌마509: 청구인 ○○당 및 그 소속 예정 후보자들이 제20대 국회의원선거 지역구후보자등록을 앞두고, 기탁금 1,500만 원을 납부하도록 한 공직선거법 제56조 제1항 제2호 등이 기본권을 침해한다고 주장하며 2015. 5. 15. 헌법소원 청구
- 2015헌마1160: 청구인들이 제20대 비례대표국회의원선거에서 ○○당 후보로 추천된 사람들로서, 후보자 1명마다 1,500만 원의 기탁금을 납부하도록 한 동일 조항 등이 기본권을 침해한다고 주장하며 2015. 12. 14. 헌법소원 청구
- 두 사건 병합 심판
당사자 주장 요약
- 기탁금조항: 과다한 기탁금이 입후보를 사실상 봉쇄하여 공무담임권·선거운동의 자유 침해
- 지역구 기탁금반환조항: 기성정치인과 정치신인을 합리적 이유 없이 동일 취급하여 평등권 침해
- 연설 등 금지조항: 비례대표후보자에게만 공개장소 연설·대담을 금지하여 표현의 자유·선거운동의 자유 침해
- 문서·인쇄물금지조항: 180일의 금지기간·광범한 행위유형 및 주체 범위가 과다하여 표현의 자유 침해
- 호별방문금지조항: 전면 금지가 선거운동의 자유·정치적 표현의 자유 침해
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호) 제56조 제1항 제2호 | 국회의원선거 기탁금 1,500만 원 |
| 공직선거법 제57조 제1항 제1호 가·나목(지역구) | 유효투표 15% 이상 전액 반환, 10% 이상 15% 미만 반액 반환 |
| 공직선거법 제79조 제1항 중 비례대표국회의원후보자 부분 | 비례대표후보자 공개장소 연설·대담 금지 |
| 공직선거법 제93조 제1항 본문(문서·인쇄물 부분) | 선거일 전 180일부터 선거일까지 법정 방법 외 문서·인쇄물 배부·게시 등 금지 |
| 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호) 제106조 제1항·제3항 | 선거운동·입당권유·연설통지를 위한 호별방문 금지 |
| 공무담임권 | 국민이 공직에 취임할 수 있는 권리 (헌법 제25조) |
| 정당활동의 자유 | 정당이 후보자를 추천하여 선거에 참여할 자유 (헌법 제8조) |
| 선거운동의 자유·정치적 표현의 자유 | 선거과정에서 자유로이 정치적 의사를 발표·교환할 자유 (헌법 제21조, 제24조, 제25조) |
| 과잉금지원칙 | 헌법 제37조 제2항 |
결정요지
(가) 지역구 기탁금조항·지역구 기탁금반환조항 — 합헌
기탁금제도는 후보자 난립 방지, 선거관리 비용 절감, 선거 신뢰성·후보자 진지성 담보, 과태료·대집행비용 사전 확보를 목적으로 함. 공무담임권을 제한하는 것이므로 과잉금지원칙을 적용함.
- 목적의 정당성·수단의 적합성: 지역구국회의원선거는 무소속 입후보 가능, 후보자 수 제한 없어 난립 소지가 있으므로 기탁금 요건은 정당하고 적합한 수단임
- 침해의 최소성: 유권자추천제는 사전선거운동 과열 위험, 결선투표제는 국민경제적 부담 가중 등으로 대체수단이 기탁금보다 덜 침해적이라 단정하기 어려움. 1,500만 원은 제17대부터 제19대까지 선거구당 후보자 수 3.4명 ~ 3.5명 수준을 유지하게 하였고, 2015년 근로자 월평균 소득(일반 3,062,000원, 금융·보험업 5,112,000원) 기준으로 5개월 ~ 3개월 저축 수준으로 현저히 과다하지 않음. 기탁금 반환 요건(유효투표 10% 이상 반액, 15% 이상 전액)은 차등화를 통해 완화된 것으로 입법형성권 범위 내에 있음
- 법익의 균형성: 후보자 진지성·선거관리 공익이 공무담임권 제한보다 우월함
평등권 침해 여부: 기탁금반환조항이 기성정치인·정치신인 대중인지도 차별을 의도하지 않았고, 반환 요건은 입법형성권 범위 내이므로 평등권 침해 없음
(나) 비례대표 기탁금조항 — 헌법불합치(적용중지)
제한되는 기본권: 정당의 정당활동의 자유(비례대표국회의원선거 후보자 추천·등록 자유), 공무담임권
과잉금지원칙 심사:
- 목적의 정당성·수단의 적합성: 정당의 무분별한 후보자 추천 예방, 과태료·대집행비용 사전 확보를 위한 입법목적 인정. 기탁금 납부 요건은 위 목적에 유효한 수단임
- 침해의 최소성 위반: ① 비례대표국회의원선거는 전국 단위, 정당이 주체, 투표용지에 정당명만 기재, 후보자 개인 선거벽보·현수막·공개장소 연설·예비후보자등록·후원회 모두 불허, 선거과열 여지가 지역구보다 훨씬 적음에도 동일 금액(1,500만 원)으로 설정한 것은 필요한 최소한보다 지나치게 과다함. ② 과태료 실적: 제17대부터 제19대까지 비례대표 부문 과태료가 연 840만 원·425만 원·550만 원으로 후보자 1명 기탁금(1,500만 원)에도 현저히 미치지 못함. 과태료 사전 확보 목적에서도 과다. ③ 반환 요건(당선인 1명이라도 있어야 전액 반환 → 유효투표 3% 이상 또는 지역구 5석 이상 전제)은 신생·소수정당에게 달성 불가에 가까운 수준으로, 기탁금액과 결합하여 신생·소수정당의 선거 참여 자체를 위축시킴. 이는 다수대표제 단점 보완을 위해 도입된 비례대표제 본래 취지에도 반함
- 법익의 균형성 위반: 공익(후보자 추천 진지성, 선거관리 효율, 과태료 사전 확보)에 비해 정당활동의 자유·공무담임권 제한의 불이익이 매우 큼
위헌성은 기탁금 액수의 과다에 있으며, 적정 액수 설정은 입법자의 정책적 판단에 맡겨야 하므로 헌법불합치결정 선고. 입법자가 2018. 6. 30.까지 개정하지 아니하면 2018. 7. 1.부터 효력 상실, 그 전까지 적용 중지.
(다) 연설 등 금지조항 — 기각(합헌의견 4인, 위헌의견 5인; 위헌정족수 미달)
합헌의견(재판관 4인): 비례대표국회의원선거는 전국 단위 정당 선거로 공개장소 연설·대담은 효과 대비 비용이 크고, 지역구 선거운동으로 변질 우려가 있으며, 신문·방송·인터넷 광고 등 대체 수단이 충분히 허용됨. 비례대표후보자의 연설 허용이 비례대표제 취지를 몰각시킬 우려 있음. 선례(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마217; 헌재 2013. 10. 24. 2012헌마311) 변경 불필요.
위헌의견(재판관 5인): 신생·소수정당에게 실질적으로 활용 가능한 선거운동방법이 극히 제한됨. 방송·신문·인터넷 광고는 비용 부담으로 소수정당에게 사실상 이용 불가. 연설·대담 방식 및 조건을 제한하는 방법(예: 해당 지역구에 지역구후보자가 없는 경우 1인 대표 연설자 등록 허용)으로 우려를 해소할 수 있어 전면 금지는 침해의 최소성 위반. 법익균형성 위반. 다만 위헌정족수(6인) 미달로 기각.
(라) 문서·인쇄물금지조항 — 기각(합헌)
선례(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17등) 유지. 선거운동의 자유는 최대 보장되어야 하나, 불법선거·흑색선전·금전선거의 폐해 방지를 위해 문서·인쇄물의 무제한 배부 금지는 정당하고 적합한 수단임. 문서·인쇄물은 즉시 교정·소통이 불가하고 대량 살포·세력과시 수단으로 이용 가능하여 선거 공정성에 미치는 영향이 인터넷과 다름. 인터넷 선거운동이 상시 허용되는 상황에서 문서·인쇄물 금지는 침해의 최소성·법익균형성에 위반되지 않음.
(마) 호별방문금지조항 — 기각(합헌)
제한되는 기본권: 선거운동의 자유, 정치적 표현의 자유, 정당활동의 자유
목적의 정당성·수단의 적합성: 비공개 장소에서의 투표매수 등 불법·부정선거 조장 위험 방지, 선거 공정 및 유권자 사생활 평온 확보가 목적으로 정당하고 적합함.
침해의 최소성 충족: ① 우리 선거역사에서 혈연·지연·학연 기반 불법선거, 금권선거, 흑색선전이 잔존함. 비공개 사적 공간에서의 접촉은 불법행위 적발이 어렵고 관리비용 증가. ② 지역구선거는 인물 중심 경쟁 과정에서 금권·불법선거 연결 가능성 큼. 비례대표선거도 일일이 가정 방문이 반드시 필요하지 않음. ③ 공직선거법상 인터넷, 예비후보자제도, 공개장소 연설·대담, 신문·방송·인터넷 광고, 선거공보 등 다양한 대체 수단이 허용됨. 관혼상제 장소 및 공개 다중왕래 장소에서의 대면 접촉 기회는 여전히 허용됨(제106조 제2항). ④ 선거운동의 자유 제한 판단 시 우리나라 선거문화의 역사성, 정치·경제·사회적 환경, 국민의식과 법감정을 종합 고려하여야 함.
법익의 균형성 충족: 선거 공정 및 사생활 평온의 공익이 크고, 호별방문 금지로 인한 기본권 제한이 공익보다 크다 할 수 없음.
4) 적용 및 결론
① 지역구 기탁금조항·지역구 기탁금반환조항
(가) 제한되는 기본권
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성·수단의 적합성
- 법리: 지역구 기탁금제도는 후보자 난립 방지, 선거관리 효율, 신뢰성·진지성 담보, 과태료 사전 확보를 목적으로 함
- 포섭: 지역구국회의원선거는 무소속 입후보 가능·후보자 수 무한정 증가 소지 있음. 기탁금 납부 요건은 위 목적 달성에 기여하므로 정당하고 적합함
- 결론: 목적의 정당성·수단의 적합성 인정
(2) 침해의 최소성
- 법리: 기탁금액이 현저히 과다하거나 반환 요건이 지나치게 엄격하여 진지한 입후보자가 입후보를 포기할 정도가 되어서는 안 됨. 기탁금액·반환 요건은 후보자가 신중히 고려하도록 하고 불성실한 후보자에게 실질적 제재가 미칠 수준이어야 함
- 포섭: 1,500만 원 기탁금은 제17대부터 제19대까지 선거구당 후보자 수를 3.4명 ~ 3.5명으로 안정시킴. 2015년 일반 근로자 월평균 소득(3,062,000원)의 약 5개월분으로 현저히 마련하기 어려운 금액이 아님. 반환 요건(유효투표 10% 이상 반액, 15% 이상 전액)은 차등화로 완화된 것으로 입법형성권 범위 내
- 결론: 침해의 최소성 위반 없음
(3) 법익의 균형성
- 포섭: 공무담임권 제한(기탁금 미반환 우려로 입후보 포기 가능성)이 존재하나, 후보자 진지성·성실성 담보·선거관리 공익이 우월함
- 결론: 법익의 균형성 위반 없음
→ 지역구 기탁금조항·지역구 기탁금반환조항은 과잉금지원칙 위반으로 공무담임권을 침해하지 않음. 평등권 침해도 없음. 기각.
② 비례대표 기탁금조항
(가) 제한되는 기본권
- 정당활동의 자유(비례대표국회의원선거 후보자 추천·등록 자유), 공무담임권
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성·수단의 적합성
- 법리: 기탁금제도의 입법목적은 선거 종류·성격에 따라 달리 파악됨
- 포섭: 무분별한 비례대표후보자 추천 예방, 과태료·대집행비용 사전 확보 목적 인정. 기탁금 납부 요건은 위 목적에 유효한 수단
- 결론: 목적의 정당성·수단의 적합성 인정(법정의견)
(2) 침해의 최소성
- 법리: 기탁금액은 입법목적 달성에 필요한 최소한에 그쳐야 하며, 진지한 정당과 후보자의 기본권 행사에 장애가 되어서는 안 됨
- 포섭:
- 비례대표국회의원선거는 전국 단위, 정당이 선거운동 주체, 투표용지에 정당명만 기재, 후보자 개인 선거벽보·현수막·공개장소 연설·예비후보자등록·후원회 불허로 선거 혼탁·과열 여지가 지역구보다 훨씬 적음에도 동일 금액(1,500만 원)을 부과한 것은 필요한 최소한보다 지나치게 과다함
- 비례대표 부문 과태료 실적(제17대 840만 원, 제18대 425만 원, 제19대 550만 원)이 후보자 1명 기탁금(1,500만 원)에도 현저히 미치지 못하므로 과태료 사전 확보 목적에서도 과다함
- 기탁금 반환 요건(당선인 1명이라도 있어야 전액 반환 → 유효투표 3% 이상 또는 지역구 5석 이상 전제)은 신생·소수정당에게 달성 불가에 가까워, 고액 기탁금과 결합하여 신생·소수정당의 선거 참여 자체를 위축시킴. 이는 비례대표제의 본래 취지(다수대표제 단점 보완, 다양한 국민 의사 반영)에도 반함
- 결론: 침해의 최소성 원칙 위반
(3) 법익의 균형성
- 포섭: 공익(후보자 추천 진지성, 선거관리 효율, 과태료 사전 확보)에 비해 정당활동의 자유·공무담임권 제한의 불이익이 매우 큼
- 결론: 법익의 균형성 원칙 위반
최종 결론: 비례대표 기탁금조항은 과잉금지원칙을 위반하여 정당활동의 자유·공무담임권을 침해함. 적정 기탁금액 설정은 입법자의 정책적 판단 사항이므로 헌법불합치결정 선고. 입법자가 2018. 6. 30.까지 개정하지 아니하면 2018. 7. 1.부터 효력 상실, 그 전까지 적용 중지.
③ 연설 등 금지조항
- 재판관 4인 합헌, 5인 위헌으로 위헌의견이 다수이나 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호 소정 위헌정족수(6인) 미달
- 기각
④ 문서·인쇄물금지조항
- 법리: 선거운동의 자유는 최대 보장되어야 하나, 문서·인쇄물은 즉시 교정·소통 불가, 대량 살포·세력과시 수단으로 악용 가능하여 선거 공정성에 대한 영향이 인터넷과 다름. 인터넷 선거운동이 상시 허용되는 상황에서 문서·인쇄물 배부 등을 180일간 금지하는 것은 침해의 최소성·법익균형성 위반 없음
- 포섭: 선례(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17등) 변경 불필요. 선례 취지가 이 사건에도 타당. 첩부·살포에도 동일하게 적용
- 결론: 정치적 표현의 자유·선거운동의 자유 침해 없음. 기각
⑤ 호별방문금지조항
- 법리: 선거운동의 자유 제한 판단 시 우리나라 선거문화의 역사성, 정치·경제·사회적 환경, 국민의식과 법감정을 종합 고려하여야 함. 호별방문은 비공개 사적 공간에서의 접촉으로 불법행위 적발이 어려움
- 포섭: 공조직·사조직·금권선거 등 부정선거 폐해가 잔존함. 후보자의 사적 주거 방문은 공개장소 연설과 달리 불법행위 적발·관리 어려움. 인터넷·공개장소 연설·선거공보·방송광고 등 다양한 선거운동방법이 허용되어 호별방문 금지로 정치적 의사형성 참여가 과도하게 제한된다 할 수 없음. 관혼상제 장소·다중왕래 공개 장소에서의 대면 접촉은 여전히 허용됨
- 결론: 침해의 최소성·법익균형성 위반 없음. 선거운동의 자유 등 침해 없음. 기각
주문 요약
- 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호) 제56조 제1항 제2호 중 '비례대표국회의원선거'에 관한 부분: 헌법불합치, 2018. 6. 30. 시한으로 적용 중지
- 나머지 심판청구: 모두 기각
5) 반대의견
[비례대표 기탁금조항 — 재판관 이정미, 이진성, 안창호의 위헌의견]
법정의견(다수의견)이 목적의 정당성·수단의 적합성을 인정한 것에 반하여, 아래와 같이 두 요건도 인정되지 않는다고 판단함.
-
목적의 정당성 부정:
- 비례대표국회의원선거에서 정당은 정당법상 엄격한 설립절차·등록요건을 갖추어 등록된 것으로 그 자체로 정치 참여의 진지한 의지를 표명한 것임. 진지성·성실성이 없는 정당이 선거에 참여하는 것을 억제한다는 목적은 정당의 헌법상 지위·기능을 부정하는 것으로 정당제 민주주의·비례대표제 취지에 반하므로 비례대표 기탁금의 입법목적으로 상정할 수 없음
- 정당이 추천할 수 있는 후보자 수는 의원정수 범위 내로 제한되고 비례대표국회의원선거에서는 후보자 개인 선거운동방법이 극히 제한되어 선거가 과열될 우려가 지역구와 비교할 수 없을 정도로 적으므로, 선거과열·선거관리업무·비용 증가 방지 목적도 더 이상 정당하지 않음
- 과태료·대집행비용 사전 확보 목적은 아직 저지르지 않은 불법을 미리 가정하는 것으로 부수적 목적에 불과하고, 당선인이 없어 기탁금 전액이 국고 귀속되는 경우에는 기탁금에서 과태료가 공제될 수도 없어 목적 자체가 성립 불가능한 경우도 발생함. 이를 독자적 목적으로 삼아 정당활동의 자유·공무담임권에 대한 중대한 제한을 정당화하기 어려움
- 결론: 목적의 정당성 인정 불가
-
수단의 적합성 부정:
- 후보자 1명 기준 기탁금 납부가 비례대표후보자 난립 방지에 어떻게 기여하는지 근거 없음
- 고액 기탁금·엄격한 반환 요건의 결합은 거대정당에게는 사실상 제약 없이 최대 47명 추천을 가능하게 하는 반면, 신생·소수정당에게는 선거 참여 자체를 배제하는 효과를 낳아 비례대표제 본래 취지(다수대표제 단점 보완, 정치적 독점 배제, 다양한 국민 의사 반영)에 정면으로 반함
- 결론: 수단의 적합성 인정 불가
- 침해의 최소성·법익균형성 위반에 대하여는 법정의견과 견해 동일
[문서·인쇄물금지조항 — 재판관 김이수, 이진성, 강일원의 반대의견]
법정의견이 합헌으로 판단한 것에 반하여, 문서·인쇄물금지조항은 과잉금지원칙을 위반하여 정치적 표현의 자유를 침해한다고 판단함.
- 선거운동은 '금지가 원칙이고 허용이 예외'가 되어서는 안 됨. 엄격한 심사기준 적용 요
- 선거운동의 부당한 경쟁·경제력 불균형 폐해는 선거비용지출 제한규정으로 충분히 해소 가능하고, 흑색선전·허위사실 유포는 이를 직접 금지·처벌하는 공직선거법 규정(제110조, 제250조, 제251조)으로 대처해야 함
- '선거에 영향을 미치게 하기 위하여'는 '선거운동'보다 광범위한 개념으로, 구체적 해악 없는 헌법상 보호받아야 할 정치적 표현까지 형사처벌하게 됨. 규제 범위가 지나치게 넓어 침해의 최소성 미충족
- 180일이라는 금지기간 및 허위·비방이 없는 정상적 정치적 표현까지 포함한 광범위한 금지는 선거운동 기회균등과 표현의 자유에 과도한 제한
[호별방문금지조항 — 재판관 김이수, 이진성의 반대의견]
호별방문금지조항의 전면 금지가 과잉금지원칙 위반으로 선거운동의 자유·정치적 표현의 자유·정당활동의 자유를 침해한다고 판단함.
- 호별방문은 다른 매체의 정제 과정 없이 후보자와 유권자가 직접 대면하여 직관적이고 핵심적인 정보를 주고받을 수 있는 유일한 수단. 인터넷·방송 등의 일방향적 매체나 간접적 수단으로 대체 불가
- 선거운동원 등 일정 범위로 호별방문 주체를 제한하고, 사전에 방문 의사가 있는 세대에 한해 방문하도록 하거나 주거침입죄·퇴거불응죄 등 형사처벌로 불법행위를 사후 제재하는 방법 등으로 우려를 해소할 수 있음. 전면 금지는 침해의 최소성 위반
- 금권·불법선거 등에 대한 막연한 추측만으로 유권자와의 대면 기회를 전면 봉쇄하는 것은 서구 대부분의 민주주의 국가에서도 유례없는 과도한 제한
- 서구의 미국·캐나다·영국 등에서는 호별방문이 가장 보편적인 선거운동방법으로 자유로이 허용됨
- 선거운동의 자유 등 제한의 정도가 선거 공정·사생활 평온 공익보다 훨씬 크므로 법익균형성 원칙에도 위반됨
참조: 헌법재판소 2016. 12. 29. 선고 2015헌마509 결정
