96헌마200 공직선거및선거부정방지법 제16조 제3항 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 적법요건에 관한 별도 판단 없이 본안 판단으로 직행함 (적법요건 다툼 없는 것으로 보임)

본안 판단

• 공직선거법 제16조 제3항(선거일 현재 계속하여 90일 이상 당해 지방자치단체 관할구역 안에 주민등록이 되어 있는 주민에게만 지방자치단체장 피선거권 부여)이 다음을 침해하는지 여부
  • 공무담임권(헌법 제25조) — 과잉금지원칙 위배 및 본질적 내용 침해 여부
  • 거주·이전의 자유(헌법 제14조) 침해 여부
  • 평등원칙(헌법 제11조 제1항) 위배 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인은 전라북도 전주시 거주자로, 전주시장이 1996. 5. 30. 사퇴함에 따라 60일 이내 보궐선거가 실시되자 출마하려 하였으나, 공직선거법 제16조 제3항의 90일 이상 주민등록 거주요건을 충족하지 못하여 출마 불가능하게 됨
• 청구인은 위 법률조항이 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판 청구

당사자 주장

• 청구인: 보궐선거는 사유 발생시기를 예측할 수 없어 90일 거주요건 충족이 구조적으로 불가능하므로 공무담임권 본질적 내용 침해; 국회의원선거 입후보자 등에 비해 합리적 이유 없는 차별로 평등권 침해; 보궐선거 입후보를 위해 항상 해당 관할구역에 주민등록을 유지해야 하므로 거주·이전의 자유 침해; 교통·통신 발달로 주민등록 없이도 지역정보 취득 가능하므로 과잉금지원칙 위배

• 중앙선거관리위원회: 지방선거에서 소속 주민에게만 피선거권 부여는 지방자치의 기본원리; 거주제한 요건은 주민과의 원활한 의사소통·지역사무 이해 보장을 위한 것; 거주제한 기간은 정치·문화·사회·역사적 상황에 따른 입법정책 사항; 위헌 아님

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거및선거부정방지법 제16조 제3항	선거일 현재 계속하여 90일 이상 당해 지방자치단체 관할구역 안에 주민등록이 되어 있는 주민으로서 25세 이상의 국민에게 지방의회의원 및 지방자치단체장의 피선거권 부여
헌법 제25조 공무담임권	모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가짐. 피선거권과 공직취임권을 포괄하며, 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률로 제한 가능(헌법 제37조 제2항)
헌법 제14조 거주·이전의 자유	공권력의 간섭 없이 체류지·거주지를 자유롭게 정하고 이동할 자유. 단, 선택한 직업·공직을 임의 장소에서 자유롭게 행사할 권리까지 보장하지는 않음
헌법 제11조 제1항 평등원칙	절대적 평등이 아닌 상대적 평등("같은 것은 같게, 다른 것은 다르게"). 합리적 이유 있는 차별은 허용
헌법 제37조 제2항	기본권 제한 한계 — 본질적 내용 침해 금지, 과잉금지원칙 준수

결정요지

지방자치제도의 본질

• 지방자치제도란 일정한 지역을 단위로 그 지역의 주민이 지방에 관한 사무를 자신들의 책임 하에 스스로 선출한 기관을 통하여 직접 처리함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도
• 지방자치의 이념적 배경은 지방주민으로 하여금 스스로 다스리게 한다는 "풀뿌리민주주의"

공무담임권 — 과잉금지원칙

• 과잉금지원칙: 헌법 제37조 제2항을 근거로, 기본권제한입법이 ① 헌법적으로 정당한 목적 추구(목적의 정당성), ② 입법목적 달성을 위한 수단이 적합(수단의 적합성), ③ 기본권 제한이 필요최소한도에 머물러야 함(최소침해성), ④ 실현되는 공익과 제한되는 기본권 간 균형(법익의 균형성) — 이 중 어느 하나라도 위반하면 위헌
• 지방의회의원·지방자치단체장의 피선거권 규정은 지방자치제도의 특성을 감안하여 과잉금지원칙에 반하거나 공무담임권의 본질적 내용을 침해하지 않는 한 입법재량의 영역에 속함

거주·이전의 자유

• 거주·이전의 자유는 체류지·거주지를 자유롭게 정하고 이동할 자유를 내용으로 하나, 선택한 직업 또는 공직을 임의 장소에서 자유롭게 행사할 권리까지 보장하지는 않음
• 공직취임 자격에 관한 제한규정이 거주·이전을 간접적으로 어렵게 하더라도, 그것이 특정 공직의 선택·행사 필요와 관련된 것인 한 헌법 제25조 공무담임권이 제한될 수 있어도 헌법 제14조 거주·이전의 자유가 제한된 것으로는 볼 수 없음

평등원칙

• 헌법상 평등원칙은 절대적 평등이 아니라 상대적 평등("같은 것은 같게, 다른 것은 다르게")을 의미함
• 국회의원은 지역구에서 선출되더라도 국가 입법기관 구성원으로서 국민대표적 성격을 가지므로 거주요건 불요건과 지방자치단체장의 거주요건은 합리적 차별
• 지방자치단체장은 자치단체를 대표하고 사무를 통할하는 집행기관(지방자치법 제92조)으로서 궐위 시 지방행정에 지대한 영향을 미치는 반면, 지방의회의원 1인 궐원은 의회 활동에 큰 영향이 없으므로 양자를 달리 취급하는 것은 합리적 이유가 있음

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4) 적용 및 결론

가. 공무담임권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 공무담임권(헌법 제25조): 선거직 공무원을 비롯한 모든 국가기관·지방자치단체 공직에 취임할 권리로, 피선거권과 공직취임권을 포괄

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 기본권제한입법은 헌법적으로 정당한 목적을 추구해야 함
• 포섭: 이 사건 법률조항은 주민자치를 원리로 하는 지방자치제도에서 지연적 관계를 고려하여 당해 지역사정을 잘 알거나 지역과 사회적·지리적 이해관계가 있어 당해 지역행정에 관심과 애향심이 많은 자에게 피선거권을 부여함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하고 지방자치제도의 정착을 도모하는 것으로, 헌법 제37조 제2항 소정 공공복리 실현을 위한 것
• 결론: 입법목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 법리: 입법목적 달성을 위해 입법자가 선택한 수단이 적합해야 함
• 포섭: 입후보자가 해당 선거구역에 거주함으로써 그 지역 문제와 사정을 피부적으로 파악하고 주민접촉도가 높아져 지역주민과의 일체감 형성이 용이해지므로, 선거일 현재 최소한 90일간 주민등록 요건은 입법목적 달성을 위해 명백히 적합한 수단
• 결론: 수단의 적합성 충족

(3) 침해의 최소성

• 법리: 기본권 제한은 필요최소한도에 머물러야 함
• 포섭:
  • 90일 거주요건은 다른 구역에서 이주해 온 자가 당해 지방자치단체의 제반 사정을 이해하고 주민과 연대감·일체감을 형성할 수 있는 최소한의 기간
  • 임기만료에 의한 선거일은 법률에 규정되어 있으므로(공직선거법 제34조 제1항 제3호) 차기 선거에서 입후보하려는 자는 차기선거일 90일 이전에 미리 주소를 이전하면 됨
  • 보궐선거의 경우, 사망·사퇴·자격상실 등으로 궐위된 때 행정 공백을 조속히 메우기 위해 60일 이내에 예외적으로 실시되는 것이므로(공직선거법 제35조 제2항, 제200조 제1항), 거주요건을 갖추지 못해 보궐선거에 입후보할 수 없더라도 일반 단체장선거에서 입후보가 가능한 이상 공무담임권을 필요 이상으로 제한한다고 볼 수 없음
  • 주민등록은 30일 이상 거주 목적으로 주소·거소를 가진 자의 등록이므로(주민등록법 제1조, 제6조 제1항, 제10조 제1항) 민법상 주소 개념과 엄격히 일치할 필요 없고, 지방자치단체장 선거 입후보 희망자에게 임기 동안 당해 관할구역 안에 주민등록을 유지할 것을 요구하는 것은 무리한 요구가 아님
• 결론: 최소침해성 충족

(4) 법익의 균형성

• 법리: 실현되는 공익과 제한되는 기본권 간에 균형이 이루어져야 함
• 포섭: 이 사건 법률조항이 실현하는 법익(주민자치를 기본원리로 하는 지방자치에서 지방자치단체장·의회의원이 지역 사정을 파악하고 지역주민 정서에 부응하면서 애향심 및 일체감에 바탕을 두고 자치사무를 처리하게 하여 지방자치의 능률성과 민주성 제고라는 중대한 공공복리적 요청)에 비하여, 90일 주민등록 거주요건으로 인한 공무담임권 제한의 정도는 경미함
• 결론: 법익의 균형성 충족

→ 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않고 공무담임권의 본질적 내용을 침해하지 않음

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나. 거주·이전의 자유 침해 여부

• 법리: 거주·이전의 자유는 체류지·거주지를 자유롭게 정하고 이동할 자유이나, 선택한 공직을 임의 장소에서 행사할 권리까지 보장하지 않음. 공직취임 자격 제한이 거주·이전을 간접 제약하더라도, 그것이 특정 공직의 선택·행사 필요와 관련된 것인 한 공무담임권이 제한될 수 있어도 거주·이전의 자유 제한으로는 볼 수 없음
• 포섭: 이 사건 법률조항으로 청구인이 체류지·거주지의 자유로운 결정·선택에 사실상 제약을 받더라도, 이는 공직(지방자치단체장)의 선택·행사에 관련된 것으로서 공무담임권 제한에 해당하고, 거주·이전의 자유가 침해된다고는 볼 수 없음
• 보론: 설사 거주·이전의 자유를 제한한다고 하더라도, 위 과잉금지원칙 검토에서 살핀 바와 같이 헌법적으로 정당한 목적 달성을 위한 필요 최소한의 범위에 머무르므로 위헌 아님
• 결론: 거주·이전의 자유 침해 아님

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다. 평등원칙 위배 여부

• 법리: 헌법상 평등원칙은 상대적 평등("같은 것은 같게, 다른 것은 다르게")이므로 합리적 이유 있는 차별은 허용
• 포섭:
  • 90일 거주요건은 주민자치라는 지방자치의 본질에서 요청되고 지방자치행정의 민주성·능률성·균형적 발전 도모를 위한 것으로 합리적 기준에 의한 차별
  • 국회의원은 지역구에서 선출되더라도 국가 입법기관 구성원으로서 국민대표적 성격을 가지므로 거주요건 불요건 — 청구인과 같은 지방자치단체장 입후보자에 비하여 합리적 이유 없는 차별이 아님
  • 지방자치단체장은 자치단체를 대표하고 사무를 통할하는 집행기관(지방자치법 제92조)으로 궐위 시 지방행정에 지대한 영향을 미치는 반면, 지방의회의원 1인 궐원은 의회 활동에 별 영향이 없고 잔여임기 1년 미만 또는 의원정수 1/4 이상 궐원이 아닌 경우 보궐선거 불실시 가능(공직선거법 제201조 제1항) — 지방자치단체장 보궐선거와 지방의회의원 보궐선거를 달리 취급하는 데 합리적 이유 있음
• 결론: 평등원칙 위배 아님

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라. 최종 결론 (주문)

• 청구인의 청구 기각 (재판관 전원 일치)
• 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않음

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참조: 헌법재판소 1996. 6. 26. 선고 96헌마200 결정