2015헌마1177 입법부작위 위헌확인 등

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건 입법부작위: 진정입법부작위로서 헌법소원 대상 여부 (헌법상 입법의무 존재 여부) 및 권리보호이익 소멸 여부
• 이 사건 의결요건조항(공직선거법 제24조 제11항): 기본권 침해의 직접성 구비 여부
• 이 사건 선거일조항(공직선거법 제34조 제1항 제2호): 기본권 침해가능성 존재 여부
• 이 사건 공고(중앙선관위의 제20대 국회의원선거일 공고): 헌법재판소법 제68조 제1항 소정 공권력 행사 해당 여부

본안 판단

• 피청구인의 이 사건 입법부작위가 헌법상 입법의무 이행을 지체하여 청구인들의 선거운동의 자유, 공무담임권, 선거권 등을 침해하는지 여부 (다수의견은 권리보호이익 소멸로 각하; 반대의견은 본안 판단 진행)

---

2) 사실관계

사건개요

• 헌법재판소는 2014. 10. 30. 공직선거법 제25조 제2항 별표 1 국회의원지역선거구구역표(이하 '구 선거구구역표')가 투표가치의 평등을 침해한다는 헌법불합치결정을 선고하고, 2015. 12. 31.을 시한으로 개선입법을 하도록 명함(이하 '이 사건 헌법불합치결정')
• 피청구인(대한민국 국회)은 위 시한까지 개선입법을 이행하지 아니하여 구 선거구구역표는 2016. 1. 1.부터 효력 상실
• 여·야는 2016. 2. 23. 선거구획정기준에 최종 합의, 획정위는 2016. 2. 28. 선거구획정안 의결·국회의장에 제출, 피청구인은 2016. 3. 2. 공직선거법 개정안 가결·공포·시행(법률 제14073호)

당사자 주장

• 청구인들(예비후보자 및 선거권자): 헌법불합치결정상 입법개선시한 도과에도 선거구 미획정으로 선거운동의 자유, 공무담임권, 선거권 침해 주장
• 청구인 하○수(2016헌마6): 추가로 공직선거법 제24조 제11항의 입법결함(획정위 의결 실패 시 대비책 부재)으로 선거구 공백 초래, 공무담임권 등 침해 주장
• 청구인들(2016헌마17): 이 사건 선거일조항이 선거구 부재 상태에서도 선거일을 고정시켜 선거운동의 자유·선거권 침해; 이 사건 공고도 동일 이유로 침해 주장

침해의 원인이 되는 공권력 행사/불행사

• 이 사건 입법부작위: 피청구인이 국회의원 선거구에 관한 법률을 제정하지 아니하는 행위(진정입법부작위)
• 이 사건 의결요건조항: 공직선거법 제24조 제11항 (획정위 재적위원 3분의 2 이상 찬성 의결요건 규정, 미이행 시 대비책 부재 주장)
• 이 사건 선거일조항: 공직선거법 제34조 제1항 제2호 (국회의원선거일을 임기만료일 전 50일 이후 첫 번째 수요일로 정함)
• 이 사건 공고: 중앙선관위의 제20대 국회의원선거일 2016. 4. 13. 공고

---

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제41조 제3항	국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다 (선거구 입법위임 명시)
헌법 제24조	선거권 — 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가짐
헌법 제25조	공무담임권 — 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가짐
공직선거법 제24조 제11항	획정위는 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한 선거구획정안 등을 선거일 전 13개월까지 국회의장에게 제출하여야 함 (이 사건 의결요건조항)
공직선거법 제34조 제1항 제2호	국회의원선거는 그 임기만료일 전 50일 이후 첫 번째 수요일을 선거일로 함 (이 사건 선거일조항)
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력의 행사 또는 불행사로 기본권을 침해받은 자는 헌법소원 청구 가능 (법원 재판 제외)

결정요지

(1) 이 사건 입법부작위 — 진정입법부작위의 요건 및 헌법상 입법의무

진정입법부작위가 헌법재판소법 제68조 제1항의 '공권력의 불행사'로서 헌법소원의 대상이 되려면, ① 헌법에서 기본권보장을 위해 법률에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우, 또는 ② 헌법 해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음에도 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우이어야 함(헌재 2003. 5. 15. 2000헌마192등).

헌법 제41조 제3항은 국회의원의 선거구를 법률로 정하도록 직접 위임하고 있고, 선거구 입법 여부에 대하여 입법자에게 형성의 자유가 없으므로, 피청구인에게 국회의원 선거구를 입법할 명시적 헌법상 입법의무가 존재함. 헌법 해석상으로도 국민주권의 원리와 대의민주주의 원리를 구현하고 국민의 선거권 및 피선거권을 보장하기 위하여 선거구 입법의무가 인정됨.

입법자가 헌법에서 구체적으로 위임받은 입법을 자의적으로 지연시킬 수 없으므로, 상당한 기간을 넘어 정당한 사유 없이 해태하면 입법의무 이행을 지체한 것임. 이 사건의 경우 헌법불합치결정 이후 1년 2개월의 충분한 기간이 부여되었음에도 피청구인은 입법개선시한을 도과하여 선거구 공백 상태를 초래하였고, 여·야 정치적 대립 등의 사유는 지체를 정당화하지 못하므로, 피청구인은 헌법상 작위의무를 상당 기간 정당한 사유 없이 이행하지 아니한 것임.

(2) 권리보호이익 소멸

헌법소원심판청구가 적법하려면 심판청구 당시뿐만 아니라 결정 당시에도 권리보호이익이 있어야 함이 원칙임(헌재 2014. 4. 24. 2012헌마2).

피청구인이 2016. 3. 2. 제20대 국회의원선거 선거구에 관한 공직선거법 개정안을 가결·공포함으로써 입법부작위 상태가 해소되었고, 청구인들의 주관적 목적도 달성되었으므로 권리보호이익이 소멸됨. 따라서 이 사건 입법부작위에 대한 심판청구는 권리보호이익이 없어 부적법함.

(3) 이 사건 의결요건조항 — 직접성 요건

법령에 대한 헌법소원이 적법하기 위해서는 법령이 구체적 집행행위를 기다리지 아니하고 그 자체로 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우이어야 하고, 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말함(헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등).

이 사건 의결요건조항은 획정위의 의결요건을 규정할 뿐이고, 선거구획정안 자체에 법률적 효력이 없으며, 획정안 제출 → 소관 상임위 심사 → 법률안 제안 → 본회의 통과·공포·시행이라는 추가 절차를 거쳐야 선거구 획정의 법률적 효력이 발생함. 따라서 위 조항이 직접 선거구 공백을 초래하거나 청구인의 법적 지위에 영향을 미친다고 볼 수 없으므로 직접성 요건을 갖추지 못함.

(4) 이 사건 선거일조항 — 기본권 침해가능성

법령조항이 청구인의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하는 경우 기본권 침해가능성이 없어 헌법소원 청구는 허용되지 아니함.

이 사건 선거일조항은 국회의원선거일만을 정하고 있을 뿐 선거운동의 자유 등을 제한하는 내용을 포함하지 않으며, 청구인들이 주장하는 선거운동의 자유 등 침해는 이 사건 선거일조항이 아니라 선거구 부재 상황을 만든 이 사건 입법부작위에 의하여 발생하는 것임. 예비후보자들의 선거운동기간 제한은 공직선거법 제59조, 제60조의2 등에 의한 것이고, 이 사건 선거일조항은 이 사건 입법부작위와 위 조항들을 통하여 간접적으로만 영향을 미칠 뿐임. 따라서 기본권 침해가능성이 인정되지 아니함.

(5) 이 사건 공고 — 공권력 행사 해당 여부

국회의원선거일은 이 사건 선거일조항에 의하여 이미 정해진 것이므로, 중앙선관위의 공고는 위 조항이 정한 선거일을 구체적으로 계산하여 날짜를 확인한 것에 불과함. 청구인들의 권리·의무에 영향을 미치거나 법적 지위에 변동을 가하는 것이 아니므로, 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력 행사에 해당하지 아니함.

---

4) 적용 및 결론

① 이 사건 입법부작위 — 권리보호이익 소멸 (각하)

• 법리: 헌법소원은 심판청구 당시 및 결정 당시 모두 권리보호이익이 있어야 함이 원칙
• 포섭: 피청구인이 2016. 3. 2. 제20대 국회의원선거를 위한 선거구 공직선거법 개정안을 가결·공포·시행하여 입법부작위 상태가 해소되고 청구인들의 주관적 목적도 달성됨
• 결론: 권리보호이익 소멸 → 부적법 각하

② 이 사건 의결요건조항 — 직접성 결여 (각하)

• 법리: 법령에 대한 헌법소원은 구체적 집행행위 없이 그 자체로 직접 기본권을 침해하는 경우이어야 함
• 포섭: 이 사건 의결요건조항은 획정위의 의결요건을 규정할 뿐이고, 선거구획정의 법률적 효력 발생을 위해서는 이후 소관 상임위 심사, 법률안 제안, 본회의 통과, 공포·시행이라는 추가 절차가 필요하므로, 위 조항이 직접 선거구 공백을 초래하거나 청구인의 공무담임권 등 법적 지위에 직접 영향을 미친다고 볼 수 없음
• 결론: 직접성 요건 불비 → 부적법 각하

③ 이 사건 선거일조항 — 기본권 침해가능성 부재 (각하)

• 법리: 법령이 청구인의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하면 기본권 침해가능성이 없어 헌법소원 불허
• 포섭: 이 사건 선거일조항은 선거일만을 정할 뿐 선거운동의 자유 등을 제한하는 내용이 없고, 청구인들이 주장하는 침해는 이 사건 입법부작위에서 기인하며 이 사건 선거일조항은 입법부작위와 공직선거법 제59조, 제60조의2 등을 통하여 간접적으로만 영향을 미칠 뿐임
• 결론: 기본권 침해가능성 없음 → 부적법 각하

④ 이 사건 공고 — 공권력 행사 해당 여부 (각하)

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제1항의 '공권력의 행사'는 청구인의 권리·의무에 영향을 미치거나 법적 지위에 변동을 가하는 것이어야 함
• 포섭: 이 사건 공고는 이 사건 선거일조항에 의하여 이미 정해진 선거일을 계산하여 확인한 것에 불과하고, 새로이 청구인들의 권리·의무에 영향을 미치거나 법적 지위에 변동을 가하는 것이 아님
• 결론: 공권력 행사 해당 아님 → 부적법 각하

최종 결론(주문): 청구인들의 심판청구를 모두 각하함

---

5) 반대의견

재판관 이정미, 안창호, 서기석, 조용호 — 이 사건 입법부작위 심판청구에 대하여 본안 판단으로 나아가야 하며, 피청구인의 입법부작위가 헌법에 위반된다는 의견

가. 심판의 이익

• 법리: 헌법소원제도는 개인의 권리구제뿐만 아니라 헌법질서를 보장하는 기능을 가지므로, 청구인들의 권리구제에 도움이 되지 않더라도 ① 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나, ② 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호·유지를 위하여 긴요하여 헌법적 해명이 중대한 의미를 지니는 경우에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있음(헌재 2002. 7. 18. 2000헌마707)
• 포섭: 헌법재판소가 선거구구역표에 대하여 입법개선시한을 정하여 헌법불합치결정을 하였음에도 국회가 시한 도과 후 선거구를 마련하지 않아 선거구 공백이 발생한 사례가 이전에도 있었고(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등), 앞으로도 반복될 가능성을 배제할 수 없음. 국회가 국회의원선거에 임박하여서까지 선거구 관련 법률을 마련하지 아니하는 부작위가 헌법에 위반되는지에 대한 헌법적 해명이 이루어진 바 없으므로, 헌법질서의 수호·유지를 위하여 예외적으로 심판청구의 이익이 인정됨

나. 이 사건 입법부작위의 위헌성

• 법리: 입법자가 입법의무를 지고 있더라도 그 불이행의 모든 경우가 헌법위반은 아니나, 입법자는 헌법에서 구체적으로 위임받은 입법을 거부하거나 자의적으로 지연시킬 수 없으므로 상당한 기간 내에 입법을 하지 않으면 입법재량의 한계를 넘어 위헌으로 인정됨(헌재 1994. 12. 29. 89헌마2). 입법자는 선거권이 실효적으로 행사될 수 있도록 실질적 기회를 보장할 의무가 있음(헌재 2013. 8. 29. 2012헌마840)
• 포섭: 선거구는 개별 후보자가 실제로 선거운동을 하고 투표가 이루어지는 장소적 범위로서 선거운동의 자유 보장의 전제이자 피선거권 실현의 기초이며, 선거권자도 선거구 확정이 있어야 비로소 후보자를 특정하고 정보를 교환하여 선거권을 행사할 수 있음. 4년 주기 총선에 더하여 재보궐선거까지 사실상 상시선거체제에서 선거구는 상시적으로 존재함이 헌법합치적임. 예비후보자등록이 이미 시작된 상황에서 선거 40여 일 전까지도 선거구가 부존재함으로써 예비후보자들은 선거운동 범위·대상 확정 불가, 선거구 분구·합구 지역에서의 선거운동 혼란, 지역 맞춤형 공약 호소 불가 등 막대한 지장이 초래됨. 이는 인지도가 낮은 정치신인에게 더욱 불리하여 예비후보자제도의 취지를 몰각시킬 우려가 있음. 재외선거인명부 작성(2016. 2. 24. 시작)이 임박한 상황에서도 입법을 하지 아니한 것은 민주주의의 기본원리를 위태롭게 하는 것임. 피청구인이 뒤늦게 선거구 법률을 제정하였다고 하여 입법지체 기간 동안 침해된 기본권이 원상회복되지 않음. 입법지체를 정당화할 특별한 사유도 발견되지 아니함
• 결론: 피청구인의 이 사건 입법부작위는 입법재량의 한계를 넘는 입법의무불이행으로서, 제20대 국회의원선거에 출마하고자 하는 자와 예비후보자로 등록한 자의 선거운동의 자유 및 공무담임권, 선거권자의 선거권 등을 침해하여 헌법에 위반됨 (헌법 제41조 제3항 위반)

---

참조: 헌법재판소 2016. 4. 28. 선고 2015헌마1177 결정