2014헌마797 공직선거법 제191조 제3항 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구인 적격, 공권력 행사의 존재, 기본권 침해의 자기관련성·현재성·직접성, 청구기간 등 적법요건 — 본문에 별도 명시된 적법요건 판단 없음. 본안 판단으로 직행

본안 판단

• 지방자치단체의 장 선거권이 헌법상 보장되는 기본권인지 여부
• 심판대상조항(무투표 당선 규정)이 지방자치단체의 장 선거권을 침해하는지 여부
• 대통령 선거권자와 지방자치단체의 장 선거권자를 달리 취급한 것이 평등권을 침해하는지 여부
• 알권리 및 행복추구권 침해 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인은 대구광역시 남구에 거주하는 주민
• 2014. 6. 4. 실시된 제6회 전국동시지방선거에서 대구 남구청장 선거 후보자등록 마감시간까지 후보자 1인만 등록
• 투표 미실시, 선거일에 해당 후보자가 당선인으로 결정됨
• 청구인은 공직선거법 제191조 제3항이 선거권·알권리·평등권·행복추구권을 침해한다고 주장하며 2014. 9. 18. 헌법소원심판 청구

심판대상 특정

• 헌재는 청구인이 다투는 부분을 공직선거법 제191조 제3항 중 제188조 제2항의 '후보자등록 마감시각에 지역구국회의원 후보자가 1인'인 경우에 관한 부분을 지방자치단체의 장 선거에 준용하는 것으로 한정

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호) 제191조 제3항이 제188조 제2항을 준용함으로써 지방자치단체의 장 선거에서 후보자 1인인 경우 투표를 실시하지 않고 선거일에 그 후보자를 당선인으로 결정하는 무투표 당선 규정

청구인의 주장

• 선거권 침해: 1인 후보 등록 시 투표 자체를 실시하지 않아 선거권 박탈
• 알권리 침해: 선거가 실시되지 않아 후보자에 대한 정보를 알 수 없게 됨
• 평등권 침해: 대통령 선거는 1인 후보 시에도 투표를 실시하나, 지방자치단체의 장 선거는 무투표 당선 허용 — 지방자치단체의 장 선거권자를 대통령 선거권자에 비해 부당하게 차별
• 행복추구권 침해

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거법 제191조 제3항 (2010. 1. 25. 법률 제9974호)	제187조 제4항 및 제188조 제2항부터 제6항까지의 규정을 지방자치단체의 장의 당선인 결정에 준용
공직선거법 제188조 제2항 (2005. 8. 4. 법률 제7681호)	후보자등록 마감시각에 지역구국회의원 후보자가 1인이거나, 선거일 투표개시시각 전까지 후보자수가 1인이 된 때에는 투표를 실시하지 않고 선거일에 그 후보자를 당선인으로 결정
헌법 제24조	모든 국민은 법률이 정하는 바에 따라 선거권을 가짐 — 선거권을 헌법상 보장된 권리로 명시, 구체적 내용은 법률에 위임
헌법 제118조 제2항	지방의회의원의 '선거'에 관한 사항은 법률로 정함; 지방자치단체의 장의 '선임방법'에 관한 사항은 법률로 정함
선거권(기본권)	헌법 제24조가 보장하는 기본권. 국민주권원리에 기초한 대의제 민주주의의 형성과정으로서 국민대표기관의 구성방법에 관한 권리
평등권(기본권)	본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급받을 권리. 본질적으로 같지 않은 것을 다르게 취급하는 경우 차별 자체가 존재하지 않음(헌재 2010. 3. 25. 2009헌마538)

결정요지

(가) 지방자치단체의 장 선거권의 헌법상 기본권 해당 여부

• 헌법은 국회의원(제41조 제1항)·대통령(제67조 제1항) 선거에 보통·평등·직접·비밀선거 원칙을 명문화하고, 지방의회의원에 대해서는 헌법 제118조 제2항에서 '선거'를 명시하여 헌법 제24조가 보장하는 기본권임을 분명히 함
• 지방자치단체의 장에 대해서는 헌법 제118조 제2항이 '선임방법'이라고만 규정하여 지방의회의원의 '선거'와 문언상 구별됨
• 그러나 헌법에서 지방자치제를 제도적으로 보장하고 있고, 지방자치는 독자적인 자치기구를 통해 고유사무를 국가기관의 간섭 없이 처리하는 것을 의미하므로, 지방자치단체의 대표인 단체장은 주민의 자발적 지지에 기초한 선거를 통해 선출되어야 한다는 것이 지방자치제도의 본질에서 당연히 도출되는 원리임(헌재 1994. 8. 31. 92헌마126; 헌재 1994. 8. 31. 92헌마174)
• 공직선거 관련법상 지방자치단체의 장 선임방법은 '선거'로 규정되어 왔고, 주민직선제 이외의 다른 선출방법을 허용할 수 없다는 관행과 국민적 인식이 광범위하게 존재함
• 주민자치제를 본질로 하는 민주적 지방자치제도가 안정적으로 뿌리내린 현 시점에서 지방자치단체의 장 선거권을 법률상 권리로, 나머지 선거권을 헌법상 권리로 이원화하는 것은 허용될 수 없음
• 결론: 지방자치단체의 장 선거권 역시 헌법 제24조에 의해 보호되는 헌법상 기본권으로 인정

(나) 평등권 침해 여부

• 평등권은 본질적으로 같은 것을 다르게, 다른 것을 같게 취급하는 경우에 침해가 발생하는 것이지, 본질적으로 같지 않은 것을 다르게 취급하는 경우에는 차별 자체가 존재하지 않음
• 대통령과 지방자치단체의 장은 지위·성격·기관의 직무 및 기능에서 본질적인 차이가 있음: 대통령은 국가원수·국가대표자·국정 통합·조정자·헌법기관 구성권자이며 전국민을 대표하는 국민대표기관인 반면, 지방자치단체의 장은 한정된 일부 지역에서 주민 복리에 관한 자치사무를 집행하는 행정 담당기관으로 제한된 범위 안에서 자치권을 행사할 뿐
• 선거의 의미에서도 대통령 선거는 국가의 대표기관 선출로 전체 국민의 국가 정책결정의 포괄적 선택인 반면, 지방자치단체의 장 선거는 해당 지역 주민에 의한 지역대표 선출로 지역적 사무와 주민 복리증진에 관한 정책결정이 주요 관심사임
• 선거권자의 범위도 전체 국민과 해당 지역 거주 주민으로 서로 다름
• 결론: 대통령 선거 선거권자와 지방자치단체의 장 선거 선거권자는 본질적으로 같은 비교집단이 아니므로 차별취급 여부를 논할 수 없음 — 평등권 침해 불인정

(다) 알권리 및 행복추구권 침해 여부

• 심판대상조항은 당선인 결정방식에 관한 것일 뿐 후보자의 선거운동이나 공약 등 후보자 정보 제공을 금지하는 조항이 아님
• 선거가 시행되지 않아 후보자 정보취득이 어려워진 사정이 발생하였더라도 이는 심판대상조항으로 인한 간접적·사실적 제한에 불과 — 알권리 제한으로 볼 수 없음
• 행복추구권: 선거권이라는 우선적 기본권 침해 여부를 판단하는 이상 별도 판단 불필요

(라) 지방자치단체의 장 선거권 침해 여부 — 과잉금지원칙 심사

• 무투표 당선인 결정제도는 국회의원선거법에서 1948년 처음 도입. 지방자치단체의 장 선거는 1990년 제정 당시 1인 후보 시에도 투표를 실시하되 일정 득표율 이상이어야 당선인으로 결정하는 방식이었다가, 2010년 개정을 통해 무투표 당선제로 변경됨

목적의 정당성: 선거에 소요되는 절차를 간소화하여 행정적 편의를 도모하고 선거비용을 절감하는 등 선거제도의 효율성을 제고하기 위한 것 — 정당성 인정

수단의 적합성: 다득표당선제를 채택하고 있어 후보자가 1인인 경우 투표 여부와 관계없이 당선자가 확정됨. 후보자등록기한까지 후보자가 1인일 경우 투표를 생략하고 해당 후보자를 당선자로 결정하는 것은 입법목적 달성을 위한 적절한 수단 — 수단의 적합성 인정

침해의 최소성: 후보자 1인이면 경쟁자가 없어 단 1표를 얻더라도 당선이 확실시되므로 선거를 치르는 것은 요식적 행위에 불과. 예외적으로 투표를 생략하고 당선자를 결정하도록 하는 것은 선거비용 절감과 행정자원 낭비 방지를 위한 가장 효율적인 선택이 될 수 있음. 입법자가 1인 후보 시에도 투표를 실시하여 일정비율 이상 득표 시에만 당선을 인정하는 방법도 있으나, 당선인 결정방식은 사회적·경제적·기술적 여건 등을 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로 입법형성의 자유가 인정되는 부분이며, 당선인이 반드시 일정비율 이상의 득표를 해야 민주적 정당성이나 대표성을 획득한다고 볼 수도 없음. 선거권 행사 보장이 기본권 보장에 실질적 의미를 지니지 못하는 상황에서 무투표 당선이라는 수단을 선택한 입법자의 결단은 합리성 인정. 또한 일정비율 미달 시 재선거를 실시해야 하는 문제 — 새로운 후보자 확보 가능성 문제, 행정적 번거로움과 시간·비용의 낭비, 지방자치단체의 장 업무의 공백이 필연적으로 수반되어 지방자치단체 운영에 심대한 지장 우려 — 침해의 최소성 인정

법익의 균형성: 후보자 1인인 경우 투표를 실시하더라도 해당 후보가 당선되리라는 것은 명백하므로 1인 후보자라는 제한적 상황에서만 무투표 당선을 규정한 것은 기본권 제한의 정도가 비교적 크지 않음. 반면 당선자가 확정적인 상황에서 투표절차를 간소화하여 행정적 편의를 돕고 선거비용을 절감하여 선거제도의 효율성을 높이며 지방자치단체의 장 업무의 공백 가능성을 방지하려는 공익의 중요성은 충분히 인정 — 법익의 균형성 인정

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4) 적용 및 결론

① 지방자치단체의 장 선거권의 헌법상 기본권 해당 여부

• 법리: 지방자치제도의 본질에서 단체장은 주민의 자발적 지지에 기초한 선거를 통해 선출되어야 하며, 선거권을 이원화하는 것은 허용될 수 없음
• 포섭: 공직선거 관련법상 지방자치단체의 장 선임방법이 '선거'로 규정되어 왔고, 주민직선제 이외의 다른 선출방법을 허용할 수 없다는 관행과 국민적 인식이 광범위하게 존재하므로, 지방자치단체의 장 선거권을 법률상 권리로, 나머지 선거권을 헌법상 권리로 이원화하는 것은 허용될 수 없음
• 결론: 지방자치단체의 장 선거권도 헌법 제24조에 의해 보호되는 헌법상 기본권으로 인정

② 평등권 침해 여부

• 법리: 본질적으로 같지 않은 것을 다르게 취급하는 경우 차별 자체가 존재하지 않음
• 포섭: 대통령과 지방자치단체의 장은 헌법상 부여된 지위·성격·업무의 역할에서 본질적으로 다르고, 대통령 선거 선거권자(전체 국민 중 선거연령 도달자)와 지방자치단체의 장 선거 선거권자(해당 지역 거주 주민)는 그 범위도 서로 다른 본질적으로 구별되는 비교집단
• 결론: 차별취급 여부를 논할 수 없으므로 평등권 침해 불인정

③ 알권리 침해 여부

• 법리: 공권력의 행사로 인한 기본권 제한은 직접적·법적 제한이어야 하며, 간접적·사실적 제한은 기본권 침해로 볼 수 없음
• 포섭: 심판대상조항은 당선인 결정방식에 관한 것일 뿐 후보자 정보 제공을 금지하지 않으며, 선거 미실시로 인한 정보취득 곤란은 간접적·사실적 제한에 불과
• 결론: 알권리 침해 불인정

④ 지방자치단체의 장 선거권 침해 여부 — 과잉금지원칙

(가) 제한되는 기본권

• 지방자치단체의 장 선거권: 헌법 제24조가 보장하는 헌법상 기본권. 후보자 1인 등록 시 투표 자체를 실시하지 않고 무투표 당선인을 결정함으로써 제한됨

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 절차 간소화를 통한 행정적 편의 도모, 선거비용 절감 등 선거제도의 효율성 제고 목적 — 정당성 인정
• (2) 수단의 적합성: 다득표당선제 하에서 후보자 1인인 경우 당선자가 확정적인 상황에서 투표를 생략하고 해당 후보자를 당선자로 결정하는 것은 입법목적 달성에 적절한 수단 — 적합성 인정
• (3) 침해의 최소성: 1인 후보자라는 제한적 상황에서 선거권 행사 보장이 기본권 보장에 실질적 의미를 지니지 못하는 상황이므로 무투표 당선이라는 수단 선택의 합리성 인정. 일정비율 득표 요건 부과 시 재선거에 따른 업무 공백, 행정적 낭비 등의 문제가 수반됨. 당선인 결정방식은 입법형성의 자유가 인정되는 영역 — 침해의 최소성 인정
• (4) 법익의 균형성: 1인 후보자라는 제한적 상황에서만 무투표 당선을 규정한 것으로 기본권 제한의 정도가 비교적 크지 않은 반면, 선거제도 효율성 제고 및 지방자치단체의 장 업무 공백 방지라는 공익의 중요성은 충분히 인정 — 법익의 균형성 인정

최종 결론 (주문)

• 심판청구 기각 (합헌)

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5) 반대의견 (재판관 조용호)

요지

• 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 선거권을 침해하므로 위헌

근거 및 적용·결론

(가) 목적의 정당성 및 침해의 최소성 부정

• 심판대상조항은 후보자 1인일 경우 투표 자체를 실시하지 않도록 하여 유권자의 의사표시를 원천적으로 차단하는 것으로 사실상 선거권에 대해 전면적이고 근본적인 제한을 가함
• 유권자로 하여금 투표할 기회 자체를 박탈하는 것은 선거권 제한에 있어서 가장 강력한 형태. 이러한 입법이 예외적으로 정당화되는 것은 오직 중대한 공익을 위해 불가피하게 요청되는 개별적·구체적 사유가 존재함이 명백할 경우에만 가능(헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644 등 참조)
• 막연하고 추상적인 위험이나 국가의 노력에 의해 극복될 수 있는 기술상의 어려움이나 실무상의 장애 등은 선거권 행사를 전면적으로 배제할 합당한 이유가 될 수 없음
• 심판대상조항이 추구하는 선거비용 절감과 절차 간소화는 행정편의적인 것에 불과하며 국가의 노력에 의해 극복될 수 있는 실무상의 문제. 행정적 편의 도모 또는 피상적·형식적 선거비용 절감이라는 이유만으로 민주국가에서 가장 근본적이고도 중요한 선거권 행사를 전면적으로 제한하는 것은 그 입법의 정당성을 인정하기 어려움

(나) 선거의 본질과 지방자치제도의 훼손

• 지방자치제도의 성공 여부는 주민들의 의사가 정치의사결정에 제대로 반영되는 여부에 달려 있으며, 지방자치단체의 장을 선출하는 선거제도는 주민의 의사를 굴절 없이 정확하게 반영하고 주민의 자유로운 선택을 보장하여야 함(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마240 등 참조)
• 선거는 당락을 결정하기 위한 제도만이 아니라 선거와 관련된 모든 과정을 통하여 국민의 다양한 정치적 의사가 표출될 수 있으며, 이를 통해 국민의 정치적 의사를 형성하고 전달하는데 기여함
• 심판대상조항은 후보자 1인일 경우 유권자가 해당 후보자에 대한 정치적 의사를 표시할 방법을 완전히 차단. 유권자들이 해당 후보자를 지방자치단체의 장으로 적합하지 않다고 판단하여 선출하지 않으려는 경우에도 그 의사와 관계없이 무조건 당선됨
• 무투표 당선의 경우 상대 후보자 매수·사퇴 유도 등의 부작용 가능성도 있음
• 무투표 당선으로 선출된 지방자치단체의 장의 대표성은 취약하게 되어 지방자치제도의 본질과 정당성까지 훼손할 위험이 있음
• 심판대상조항은 유권자의 자유로운 정치적 의사표현을 제한하고 당선자의 민주적 정당성을 약화시키는 것으로 사실상 선거권이 형해화될 정도로 중대한 제한을 가하는 것

(다) 덜 제약적인 수단의 존재

• 후보자 1인 시에도 투표를 실시하고 일정비율 이상 득표 시에만 당선을 인정하는 방법, 찬반투표 실시 등 선거권 제한을 최소화하면서 입법목적을 달성할 수 있는 합리적인 방안이 존재
• 심판대상조항 2010년 개정 전까지 공직선거법은 1994년 제정 이래 지방자치단체의 장 선거에서 1인 후보 시에도 투표를 실시하고 득표수가 투표자총수(혹은 유효투표총수)의 3분의 1 이상에 달한 경우에만 당선자로 정하도록 규정하였음
• 개정 연혁이나 국회회의록에서 무투표 당선이 절차 간소화나 선거비용 절감에 반드시 필요하다는 실증적 근거를 찾을 수 없음
• 지방선거는 지방의회의원·지방자치단체의 장·교육감 선거를 동시에 실시하므로 1인 후보 선거구에서 선거를 실시하더라도 별도 인력·장소·장비·행정절차가 추가로 필요하지 않아 선거비용 증가나 국고 부담 발생을 볼 수 없음
• 과거 지방선거에서 1인 후보자에 대한 투표가 이루어진 사례에서 투표자총수의 3분의 1 이상을 득표하지 못한 경우가 한 건도 없었으므로 재투표 필요성이나 행정공백 가능성이 크지 않음
• 설령 행정공백이 생기더라도 권한대행 등 적절한 절차로 해결 가능. 오히려 유권자의 지지가 확인되지 않은 인물이 지방자치단체의 장으로 재직함에 따른 대표성 결여의 우려가 행정공백 우려보다 훨씬 더 중대한 문제

(라) 법익의 균형성 부정

• 심판대상조항으로 인한 제한은 유권자의 자유로운 정치적 의사표현의 기회를 막아 사실상 선거권을 형해화하고 당선자의 민주적 정당성을 약화시켜 지방자치제도의 본질과 정당성마저 훼손될 수 있는 매우 중대한 제한
• 반면 심판대상조항이 추구하는 행정적 편의 도모, 선거 기술상 어려움·선거비용 부담 절감은 선거권의 박탈을 정당화할 만한 중대한 공익이라고 보기 어려움
• 결론: 법익의 균형성 미충족. 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 선거권을 침해하므로 위헌

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참조: 헌법재판소 2016. 10. 27. 선고 2014헌마797 결정