[참고] 175. 지방자치단체의 장 직무정지 사건: 헌법재판소 2005. 5. 26. 선고 2002헌마699 결정

2002헌마699 지방자치법 제101조의2 제1항 제3호 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

본문에 적법요건에 관한 별도 판단이 명시되어 있지 않음 (본안 판단으로 진행)

본안 판단

지방자치법 제101조의2 제1항 제3호(금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 확정되지 않은 경우 부단체장이 권한 대행)가 다음 헌법 원칙에 위반되는지 여부
- 헌법 제25조 공무담임권 침해 여부 (비례원칙 위배)
- 헌법 제27조 제4항 무죄추정의 원칙 위반 여부
- 평등원칙 위반 여부

2) 사실관계

사건 개요

청구인 이○령: 제3회 전국동시지방선거(2002. 6. 13.)에서 ○○구청장에 당선되어 재직 중, 2002. 9. 3. 대전지방법원에서 업무상 횡령·배임(취임 전 행위)으로 징역 8월·집행유예 2년 선고(2002고단1091) → 이 사건 법률규정에 의해 직무 수행 정지 → 2002. 10. 31. 헌법소원 청구
청구인 박○원: 제3회 전국동시지방선거에서 ○○시장에 당선되어 재직 중, 2005. 1. 14. 수원지방법원에서 뇌물수수·기부금품모집규제법위반으로 징역 2년 6월·집행유예 4년·추징금 1,000만 원 선고(2004고합36), 항소심 계류 중(서울고등법원 2005노216) → 이 사건 법률규정에 의해 직무집행 정지, 부시장 직무대행 → 2005. 2. 23. 헌법소원 청구

당사자 주장

청구인들: ① 이 사건 법률규정은 직무와 관련 없는 범죄나 과실범 등 비난가능성이 없는 경우까지 포괄하여 공무담임권을 과도하게 침해함. ② 유죄 확정 전 권한 정지는 무죄추정 원칙 위반. ③ 교육감·국무총리·국회의원 등에 유사 규정이 없어 평등원칙 위반
행정자치부장관: ① 자치단체장은 고도의 윤리성·책임성이 요구되며, 유죄 선고 시 주민의 불신 가중 및 업무 전념 불가로 행정 안정성·공정성 훼손. ② 선고유예 제외, 상소심 무죄 시 즉시 복귀 가능으로 침해 최소화. ③ 국무총리 등은 임명권자에 의한 즉각 인사조치·탄핵 가능. ④ 법원 판결 기준으로 객관성·공정성 확보하므로 무죄추정 원칙 위반 아님
경기도지사: ① 자치단체장과 일반 공무원·국회의원은 지위·성격·기능에서 구별되어 달리 규정해도 평등원칙 위반 아님. ② 다만, 금고 이상 형의 선고만으로 주민 신뢰 배려 없이 즉시 장기간 직무를 정지하는 것은 침해최소성 및 법익균형성에 어긋날 소지 있음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
지방자치법 제101조의2 제1항 제3호 (2002. 3. 25. 법률 제6669호)	지방자치단체의 장이 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 확정되지 않은 경우, 부지사·부시장·부군수·부구청장이 그 권한을 대행
지방자치법 제90조의2	지방자치단체의 장의 퇴직사유: 겸임 금지 직 취임, 피선거권 상실, 제89조에 의한 직 상실
헌법 제25조	공무담임권: 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가짐
헌법 제27조 제4항	무죄추정의 원칙: 형사피고인은 유죄의 판결이 확정될 때까지는 무죄로 추정됨
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계: 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로 제한 가능, 본질적 내용 침해 금지

결정요지 (다수의견 — 합헌)

(1) 입법목적

자치단체장은 자치단체 대표, 사무 통할, 국가사무 집행, 소속직원 임면·지휘·감독의 최고 행정관으로서 고도의 윤리성과 주민 신뢰가 요구됨
자치단체장이 범죄행위로 유죄 판결을 선고받으면 도덕성에 치명적 타격, 주민 신뢰 상실, 직무 전념 불가, 직무수행 안정성·효율성 저하로 주민 복리와 자치단체행정의 정상적 운영에 위험 발생
자치단체장은 선거직 공무원으로 임기·신분 보장, 일반 공무원과 달리 직위해제·징계제도 없고 탄핵 대상도 아니어서 스스로 사임하지 않는 한 금고 이상 형 확정(당연퇴직)까지 직무 배제 불가
이 사건 법률규정의 입법목적: 금고 이상의 형을 선고받은 단체장을 직무에서 배제하여 주민 신뢰 회복, 직무 전념성 확보, 행정 안정성·효율성 제고, 주민 복리와 지방행정 원활한 운영에 대한 위험 예방

(2) 공무담임권의 보호영역

헌법 제25조의 공무담임권이란 입법부·집행부·사법부·지방자치단체 등 국가·공공단체의 구성원으로서 그 직무를 담당할 수 있는 권리
'직무를 담당한다'는 것은 모든 국민이 현실적으로 그 직무를 담당할 수 있다는 의미가 아니라, 공무담임에 관한 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받음을 의미
공무담임권의 보호영역에는 공직취임 기회의 자의적 배제뿐 아니라, 공무원 신분의 부당한 박탈이나 권한(직무)의 부당한 정지도 포함됨

(3) 비례원칙 위반 여부

이 사건 법률규정의 입법목적(주민 신뢰 회복, 직무 전념성 확보, 지방행정 원활한 운영)은 입법자가 추구할 수 있는 헌법상 정당한 공익이며, 권한대행제도는 이를 실현하는 효과적 수단
범죄 내용·죄질을 불문하고 '금고 이상의 형의 선고'를 권한대행사유로 삼은 것이 공무담임권의 지나친 제한인지 의문이 있으나, 법관이 모든 사정을 종합적으로 고려하여 금고 이상의 형을 선고하였다면 사회적 비난가능성이 결코 작다고 할 수 없고 직무수행에 대한 신뢰 저하로 자치단체행정의 정상적 운영에 지장 초래에 충분하여, 해당 자치단체장을 직무에서 배제시키는 것은 입법목적 달성에 필요할 뿐만 아니라 불가피함
유죄 선고된 모든 경우를 문제삼지 않고 지방자치단체의 원활한 운영을 해칠 정도의 중형인 '금고 이상의 형'이 선고된 경우만을 권한대행사유로 규정하여 공무담임권 제한을 최소화
이 사건 권한대행제도에 의한 단체장의 공무담임권 제한은 잠정적이고, 그 경우에도 단체장으로서의 신분은 계속 유지된다는 점에서 공무담임권에 대한 침해가 가혹하다고 볼 수 없음
자치단체장의 공무담임권 제한보다 지방행정의 원활한 운영이라는 공익이 훨씬 크므로 헌법 제37조 제2항의 비례원칙에 위배되지 않음

(4) 무죄추정의 원칙 위반 여부

무죄추정이란 유죄의 판결이 확정되기 전에 죄있는 자에 준하여 취급함으로써 법률적·사실적 측면에서 유형·무형의 불이익을 주는 것을 뜻하며, 불이익이란 유죄를 근거로 사회적 비난 내지 기타 응보적 의미의 차별 취급을 가하는 유죄 인정의 효과로서의 불이익을 뜻함
무죄추정의 원칙은 형사절차 내에서의 원칙으로 인식되고 있으나, 형사절차뿐 아니라 기타 일반 법생활영역에서의 기본권 제한과 같은 경우에도 적용됨
이 사건 법률규정에 의한 단체장의 권한정지는 형사절차 내에서의 불이익은 아니지만 유죄 판결을 근거로 피고인의 공무담임권을 제한하는 것으로 무죄추정원칙이 적용됨
이 사건 법률규정은 단체장을 사회적 비난 내지 부정적 의미의 차별을 가하기 위해 직무에서 배제하는 것이 아니라, 유죄 판결을 받은 자치단체장에게 직무를 계속 수행하도록 방치하면 자치단체의 운영에 구체적 위험이 생길 염려가 있어 부단체장으로 하여금 권한을 대행하도록 하는 것
이 사건 법률규정에 의한 단체장의 권한정지는 권한대행제도에 의하여 불가피하게 뒤따르는 반사적이고 부수적인 것으로서, 유죄 선고를 받았음을 이유로 사회·윤리적 비난 내지 응보적 의미의 제재를 가하려는 것이 아님
따라서 이는 무죄추정의 원칙에서 금지하는 유죄 인정의 효과로서의 불이익에 해당하지 않아 헌법 제27조 제4항의 무죄추정의 원칙에 저촉되지 않음

(5) 평등원칙 위배 여부

국무총리·행정각부의 장·일반 공무원은 유죄 선고 등으로 국민의 신뢰를 잃게 되는 경우 임면권자에 의하여 쉽게 교체되거나 직위해제됨으로써 직무에서 배제 가능
지방자치단체의 장은 지역주민의 직접선거에 의하여 선출되는 선거직 공무원으로서 신분과 임기가 보장되므로 스스로 사임하지 않는 한 유죄 선고를 받더라도 직무에서 배제할 방법 없음
국회의원은 선거직이나 합의체기관 구성원으로서 행정기관의 장이 아닌 점에서 독임제 행정기관의 장인 자치단체장과 다르고, 직무의 성격 및 직무수행이 미치는 효과도 같지 않으며, 국회의원직에 대한 권한대행을 상정하기 어려움
교육감도 선출직으로 신분·임기 보장되나 권한이나 업무, 일반 국민에게 미치는 영향이 자치단체장보다 크다고 할 수 없음
따라서 다른 행정기관의 장이나 국회의원 등과 달리 지방자치단체의 장에 대하여만 이 사건 법률규정과 같은 권한대행사유를 두는 데 합리적 이유가 있어 평등원칙에 위반되지 않음

4) 적용 및 결론

공무담임권 침해 여부 (비례원칙)

(가) 제한되는 기본권

공무담임권(헌법 제25조): 공직취임 기회의 자의적 배제뿐 아니라, 공무원 신분의 부당한 박탈이나 권한(직무)의 부당한 정지를 포함하는 기본권

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성: 주민 신뢰 회복, 직무 전념성 확보, 행정 안정성·효율성 제고, 지방행정의 원활한 운영에 대한 위험 예방이라는 입법목적은 헌법상 정당한 공익에 해당함
(2) 수단의 적합성: 유죄 선고된 자치단체장을 잠정적으로 직무에서 배제하고 부단체장으로 권한을 대행하도록 하는 것은 입법목적 실현에 효과적이고 적합한 수단임
(3) 침해의 최소성: 법관이 범죄의 내용·죄질 등 모든 사정을 종합적으로 고려하여 금고 이상의 형을 선고하였다면 사회적 비난가능성이 결코 작다고 할 수 없음. 유죄 선고된 모든 경우가 아니라 지방자치단체의 원활한 운영을 해칠 정도의 중형인 '금고 이상의 형'이 선고된 경우만을 권한대행사유로 규정하여 공무담임권 제한을 최소화하고 있음. 권한대행은 잠정적이며 단체장으로서의 신분은 유지되어 공무담임권 침해가 가혹하다고 볼 수 없음 → 침해의 최소성 충족
(4) 법익의 균형성: 자치단체장의 공무담임권 제한보다 지방행정의 원활한 운영이라는 공익이 훨씬 큼 → 법익의 균형성 충족

무죄추정의 원칙 위반 여부

법리: 무죄추정원칙에서 금지하는 불이익이란 유죄를 근거로 사회적 비난 내지 응보적 의미의 차별 취급을 가하는 유죄 인정의 효과로서의 불이익을 뜻함
포섭: 이 사건 법률규정에 의한 권한정지는 유죄 선고를 받은 자치단체장이 직무를 계속 수행하도록 방치하면 자치단체의 운영에 구체적 위험이 생길 염려가 있어 권한을 대행하도록 하는 것으로, 사회·윤리적 비난 내지 응보적 의미의 제재가 아닌 권한대행제도에 불가피하게 뒤따르는 반사적·부수적 산물임
결론: 유죄 인정의 효과로서의 불이익에 해당하지 않아 무죄추정의 원칙 위반 없음

평등원칙 위반 여부

법리: 같은 선거직 공무원이라도 권한과 업무가 국민에게 미치는 영향의 크기나 직무의 성격에 따라 달리 취급될 수 있고, 합리적 이유가 있으면 평등원칙 위반 아님
포섭: 다른 고위직·선거직 공무원과 달리 자치단체장은 임면권자에 의한 교체·직위해제가 불가능하고, 국회의원은 독임제 행정기관의 장이 아닌 합의체기관 구성원으로서 직무 성격·효과가 다르며, 교육감은 권한·영향력이 자치단체장보다 크다고 할 수 없음. 이러한 차별에 합리적 이유가 있음
결론: 평등원칙 위반 없음

최종 결론

이 사건 법률규정은 헌법에 위반되지 않으므로 청구인들의 심판청구를 기각함 (재판관 5인 다수의견, 재판관 4인 위헌의견, 재판관 1인 별개의견)

5) 반대의견

재판관 윤영철, 김효종, 전효숙, 이상경의 위헌의견

(1) 입법목적 재해석

단체장에 대한 주민 신뢰상실은 유죄 선고 외에도 다양한 요소가 있음에도 이 사건 법률규정은 유독 금고 이상의 형의 선고로 한정하며, 모든 유죄 판결이 항상 자치단체 원활한 운영에 구체적 위험을 야기한다고 보기 어려움
신뢰 상실은 기소 시점에 이미 발생하고 선고 형의 종류·형량보다 범죄의 내용·직무 관련성이 더 많은 영향을 미침
입법자의 주된 의도는 지방행정의 원활한 운영을 위한 위험 방지가 아니라, 유죄 판결에 대한 응보적 의미의 제재로서 직무 배제 — 즉 유죄 판단에 대한 사회적 비난 내지 제재가 주된 입법목적이며, 지방행정의 원활한 운영 위험 예방은 부수적 목적에 불과함

(2) 공무담임권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

공무담임권(헌법 제25조)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성·수단의 적합성: 유죄 선고된 단체장의 직무수행으로 인한 부작용 방지 및 지방행정의 원활한 운영에 대한 위험 예방은 헌법상 정당한 공익이며, 형이 확정될 때까지 잠정적으로 직무 배제는 유효한 수단임
(2) 침해의 최소성: ① 권한대행사유는 직무 관련 뇌물죄·선거범죄, 반사회성이 큰 죄로 한정되어야 하며, 직무와 관련 없는 경미한 범죄·과실범·행정법규위반과 같은 비난가능성·반사회성이 약한 범죄는 자치행정의 원활한 운영에 대한 '구체적 위험'이 된다고 단정 불가. 이 사건 법률규정은 범죄 유형·경중을 가리지 않고 금고 이상의 형의 선고만으로 직무 배제하여 침해의 최소성원칙 위반. ② 유죄 판결이 확정될 때까지 기다릴 수 없을 정도의 공익에 대한 상당한 위험이 있거나 회복할 수 없는 공익침해 우려가 있는 경우로 제한되어야 하고 권한대행기간도 최소화되어야 하는데, 이 사건 법률규정은 구체적 위험을 적시하지 않고 재판기간 제한 등 노력도 없이 '형이 확정되기 전'이라는 불확정 기한으로 당연 직무 정지하여 침해의 최소성 위반. ③ 권한대행제도와 형사재판제도는 추구하는 목적·가치가 다름에도 단체장의 권한정지를 형사재판의 결과에 전적으로 의존토록 하는 것은 전체 법체계에도 부합하지 않음
(3) 법익의 균형성: 유죄 선고된 단체장의 직무수행이 지역주민이나 자치단체에 실제로 어느 정도의 해악을 야기할지 의문이고, 지방자치단체의 정상적 운영을 해치거나 주민 복리에 위험을 끼칠 정도에까지 이른다고 단정하기 어려움. 반면 단체장은 불확정한 시기까지 권한 정지를 당하고 간접적으로 범죄자라는 인식을 주며 인간으로서의 존엄과 가치도 심히 침해받음. 장차 무죄가 선고된다면 공무담임권에 대한 중대하고 돌이킬 수 없는 침해. 자기에게 유리한 증거 제출이나 변명의 기회조차 주지 않고 곧바로 직무에서 배제시키는 것은 매우 가혹함. 입법론으로는 지방의회가 청문회 등 대석적 절차를 보장하여 계속 직무 수행 여부를 결정하도록 하는 것이 바람직함. 미국·독일·일본 등 외국 입법례도 자치단체장의 궐위나 사고의 경우만 권한대행 사유로 규정할 뿐 이 사건과 같은 규정 없음 → 법익균형성 요건 미충족

(3) 무죄추정의 원칙 위반 여부

이 사건 법률규정의 주된 입법취지가 유죄 판결을 받은 자치단체장으로 하여금 계속 직무를 수행하도록 하는 것은 사회윤리적 측면에서 허용될 수 없어 직무에서 배제시키기 위함이므로, 이 사건 규정에 의한 권한정지는 유죄 판결에 기초한 피고인에 대한 사회적 가치판단 내지 부정적 의미의 제재이자 유죄 인정의 효과로서의 불이익임
설사 입법목적이 오로지 지방행정의 원활한 운영을 위한 것이라 하더라도, 금고 이상의 형의 선고라는 유죄 판단을 근거로 피고인의 권한을 정지하는 것은 유죄의 판결이 확정될 때까지 죄없는 자에 준하여 취급하여야 한다는 헌법의 명령에 위반됨
헌법이 다른 어떤 목적을 위해서도 인권은 타협이나 양보의 대상이 될 수 없고 수단이 될 수도 없음을 무죄추정의 원칙으로 천명
결론: 이 사건 법률규정은 비례원칙 위반으로 공무담임권을 과도하게 침해할 뿐만 아니라 무죄추정의 원칙에 어긋나 헌법에 위반됨

재판관 권 성의 별개의견 (합헌, 이유 상이)

다수의견과 결론(합헌)은 같으나, 이유를 달리함
지방자치단체 장의 직무수행권은 공무담임권의 보호범위에 포함되지 않으므로 이 사건 권한대행규정은 기본권 침해가 없어 헌법에 위반되지 않음
헌법 제25조의 공무담임권은 공직선거에 입후보할 수 있는 피선거권과 선거직 이외 공직에 임명될 수 있는 공직취임권을 포괄하는 참정권으로서, 공직취임에 있어서의 균등한 기회만을 보장하는 것이고 일단 당선 또는 임명된 공직에서의 활동이나 수행의 자유는 공무담임권에 의하여 보장되는 것이 아님
공무원의 직무수행권은 법령이 당해 공무원에게 부여한 '권한'(Kompetenz)이지 공무원 개인에게 부여된 주관적 공권이 아님. 이는 국가의 객관적 권한배분 내지 조직구성권의 행사의 결과로 주어진 것
이 사건 법률규정은 지방자치단체의 원활한 운영을 위하여 입법자가 권한행사의 주체를 변경한 것으로 객관적 권한질서에 관한 것이며, 공무원 개인의 자유를 제한한 것이 아님
따라서 단체장은 주관적 공권인 공무담임권이 침해되었음을 이유로 위헌임을 주장할 수 없음

참조: 헌법재판소 2005. 5. 26. 선고 2002헌마699 결정

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