2010헌마474 지방자치법 제111조 제1항 제2호 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 청구인은 형 확정으로 자치단체장직에서 퇴직하여 주관적 권리보호이익 소멸
- 다만, 공소 제기된 후 구금상태에 있게 될 자치단체장에게 직무정지가 반복될 위험 있고, 공무담임권·무죄추정원칙 등 헌법적 해명의 중대한 의미를 지니는 사항에 해당하므로 예외적으로 심판청구이익 인정
본안 판단
- 지방자치법 제111조 제1항 제2호(공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우 부단체장이 권한 대행)가 청구인의 공무담임권을 과잉금지원칙에 위배하여 침해하는지 여부
- 무죄추정원칙(헌법 제27조 제4항) 위배 여부
- 국무총리·행정각부의 장·국회의원 등과 비교하여 평등권 침해 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인은 2010. 6. 2. 제5회 전국동시지방선거에서 서울 중구청장에 당선, 같은 해 7. 1. 취임
- 취임 전인 2010. 6. 19. 공직선거법위반 혐의로 구속, 2010. 6. 25. 기소
- 제1심(2010. 8. 13.) 징역 1년, 항소심(2010. 11. 8.) 징역 1년 집행유예 2년, 상고기각(2011. 2. 24.) 확정
- 취임 직후부터 이 사건 법률조항에 의하여 직무 배제; 항소심 선고 후 구금 해제되어 2010. 11. 9.경부터 일시 직무 수행; 형 확정으로 지방자치법 제99조 제2호·공직선거법 제19조 제2호에 의거 퇴직
- (참고) 지방자치법 제111조 제1항 제3호('금고 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정되지 아니한 경우')는 헌재 2010. 9. 2. 2010헌마418 결정으로 헌법불합치 선언 및 적용 중지
청구인 주장
- 범죄 유형 무관, 구체적 위험·추가 요건 없이 직무 즉시 배제 → 침해의 최소성·법익 균형성 위반으로 과잉금지원칙에 위배되어 공무담임권 침해
- 구금·공소제기 사실 자체에 유죄의 부정적 가치판단 부여 → 무죄추정원칙 위배
- 국무총리·행정각부의 장·국회의원에게는 유사한 직무정지 없음 → 합리적 이유 없는 차별로 평등권 침해
이해관계인(행정안전부장관) 주장
- 구금으로 인한 물리적 부재상태 → 자치단체행정 공백 방지라는 정당한 목적; 과잉금지원칙 위반 아님
- 구금의 효과(물리적 부재)를 이유로 한 직무정지이므로 유죄인정 효과로서의 불이익 아님 → 무죄추정원칙 위반 아님
- 국무총리 등은 임명직으로 임면권자가 교체 가능, 국회의원은 합의체 기관 구성원이라는 본질적 차이 존재 → 차별에 합리적 이유 있음
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호) 제111조 제1항 제2호 | 자치단체장이 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우 부단체장이 그 권한을 대행 |
| 지방자치법 제99조 제2호 | 자치단체장이 피선거권 없게 될 때 당연퇴직 |
| 공직선거법 제19조 제2호 | 금고 이상의 형 선고받고 그 형이 실효되지 아니한 자는 피선거권 없음 |
| 헌법 제25조 | 공무담임권 — 공직취임 기회의 보장 및 신분의 부당한 박탈·권한(직무)의 부당한 정지 금지 |
| 헌법 제27조 제4항 | 무죄추정원칙 — 형사피고인은 유죄 판결 확정 전까지 무죄로 추정 |
| 헌법 제11조 | 평등권 |
결정요지
- 권리보호이익 (예외적 인정)
- 헌법소원이 적법하려면 청구 당시 및 결정 당시 권리보호이익이 있어야 함
- 사정변경으로 주관적 권리보호이익이 소멸된 경우에도, 기본권 침해행위가 장차 반복될 위험이 있거나 헌법질서의 유지·수호를 위해 긴요한 사항으로서 헌법적 해명이 중대한 의미를 지닌 때에는 예외적으로 심판청구이익 인정 가능
- 이 사건 법률조항에 의한 직무정지는 향후 구금상태에 처할 자치단체장에게 반복될 위험이 있고, 공무담임권·무죄추정원칙 등과의 관계에서 헌법적 해명이 중대한 의미를 지님 → 심판청구이익 인정
- 공무담임권의 보호영역
- 헌법 제25조가 보장하는 공무담임권의 보호영역에는 공직취임 기회의 자의적 배제뿐 아니라 공무원 신분의 부당한 박탈이나 권한(직무)의 부당한 정지도 포함됨
- 이 사건 법률조항은 '공소 제기된 후 구금상태에 있을 것'을 유일한 요건으로 자치단체장의 공무담임권을 제한함
- 무죄추정원칙의 의미
- 무죄추정원칙이란, 아직 공소제기가 없는 피의자는 물론 공소가 제기된 피고인이라도 유죄의 확정판결이 있기까지는 원칙적으로 죄가 없는 자에 준하여 취급하여야 하고 불이익을 입혀서는 안 되며, 가사 불이익을 입힌다 하여도 필요한 최소한도에 그쳐야 한다는 원칙
- 무죄추정원칙상 금지되는 '불이익'이란 '범죄사실의 인정 또는 유죄를 전제로 법률적·사실적 측면에서 유형·무형의 차별취급을 가하는 유죄인정의 효과로서의 불이익'을 뜻하며, 형사절차 내에서의 불이익뿐 아니라 기타 일반 법생활 영역에서의 기본권 제한에도 적용됨
4) 적용 및 결론
쟁점1. 권리보호이익
법리 — 사정변경으로 주관적 권리보호이익이 소멸되어도 기본권 침해의 반복 위험 또는 헌법질서 유지·수호에 긴요한 사항으로서 헌법적 해명이 중대한 의미를 지닌 때 예외적으로 심판청구이익 인정
포섭 — 이 사건 법률조항은 공소 제기 후 구금상태에 있는 자치단체장에게 반복하여 직무정지를 가할 위험이 있고, 공무담임권·무죄추정원칙 등과의 관계에서 헌법적 해명이 중대한 의미를 지님
결론 — 심판청구이익 인정
쟁점2. 공무담임권 침해 여부 [다수의견: 재판관 4인 — 조대현·김종대·목영준·송두환]
(가) 제한되는 기본권
- 공무담임권(헌법 제25조) — 공직취임 기회의 보장뿐 아니라 공무원 신분의 부당한 박탈·권한(직무)의 부당한 정지도 포함하는 기본권
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 구금으로 자치단체장이 물리적으로 부재하여 정상적·시의적절한 직무수행이 어려운 상황에서 자치단체행정의 원활하고 효율적인 운영을 도모하고 주민의 복리 증진을 위해 예상되는 위험을 미연에 방지하려는 입법목적은 정당한 공익에 해당함
(2) 수단의 적합성
- 해당 자치단체장을 구금상태가 해소될 때까지 잠정적으로 직무에서 배제시키는 것은 입법목적 달성을 위한 유효·적절한 수단임
(3) 침해의 최소성
- 행정은 계속성과 융통성이 중요하고, 자치단체장은 지방자치단체를 대표하여 사무를 통할하고 소속 직원을 임면·지휘·감독하는 폭넓은 권한을 가진 독임제 기관의 장으로서 상시적·지속적 역할 수행 필요
- '공소 제기된 후 구금상태'란 자치단체장의 신병이 구치소·교도소에 수감된 사실적·물리적 부재상태로서, 구금상태 해소 시점이 불확실하여 자치단체행정의 계속성·융통성이 보장될 수 없음
- 자치단체장은 선거직 공무원으로서 직위해제·징계제도가 없고 탄핵 대상도 아니므로, 스스로 사임하지 않는 한 구금된 상태에서 직무에서 배제할 방법이 없음 → '공소 제기된 후 구금상태에 있는' 자치단체장을 직무에서 배제하는 방법 외에 의미 있는 대안 없음
- 범죄 유형·직무관련성·구체적 위험 발생 여부를 추가 요건으로 설정하거나 소명 기회를 부여할 필요 없음 — 구금 자체가 자치단체장의 물리적 부재상태를 초래하고, 그 자체로 자치단체행정의 원활한 운영과 주민 복리에 대한 위험을 야기하기에 충분한 요소이기 때문
- '공소 제기된 후'라는 시기적 요건으로 수사 구금 단계에서는 직무정지를 가하지 않고, 구금상태가 해소되면 즉시 직무 복귀 가능(종기적 요건)하여 잠정적·가처분적 제재임을 명확히 함
- 직무정지 중에도 자치단체장으로서의 신분 및 보수는 정상 유지 → 침해의 최소성 충족
(4) 법익의 균형성
- 달성하려는 공익(자치단체행정의 계속적·원활한 운영 및 주민 복리 보호)은 매우 중대한 반면, 구금상태가 해소될 때까지만 일시적·잠정적으로 직무 정지되고 신분 박탈 없음 → 공익이 사익보다 훨씬 큼
결론 — 과잉금지원칙 위반 아님
쟁점3. 무죄추정원칙 위반 여부 [다수의견]
법리 — 무죄추정원칙상 금지되는 불이익은 '범죄사실의 인정 또는 유죄를 전제로 유형·무형의 차별취급을 가하는 유죄인정의 효과로서의 불이익'을 의미함
포섭 — '공소 제기된 후 구금상태'를 이유로 직무를 정지시키는 것은, 공소제기·구금 사실 자체에 사회적 비난 의미를 부여하거나 유죄의 개연성에 근거하는 것이 아니라, 구금의 효과 즉 자치단체장의 물리적 부재상태로 인해 업무 효율성이 저하되고 자치단체행정의 원활하고 계속적인 운영에 위험이 발생할 것이 명백하므로 이를 미연에 방지하기 위한 것임 → '범죄사실 인정 또는 유죄인정에서 비롯되는 불이익' 또는 '유죄를 근거로 하는 사회윤리적 비난'에 해당하지 않음
결론 — 무죄추정원칙 위반 아님
쟁점4. 평등권 침해 여부 [다수의견]
법리 — 차별에 합리적 이유가 있으면 자의적 차별에 해당하지 않음
포섭
- 국무총리·행정각부의 장: 임명직 공무원으로서 임면권자가 교체 가능하지만, 자치단체장은 선거직으로 신분·임기 보장 — 달리 직무 배제 방법 없음 → 합리적 이유 있는 차별
- 국회의원: 합의체 기관 구성원이므로 물리적 부재 시 의사정족수에서만 배제하면 전체 국회 운영에 큰 지장 없음; 자치단체장은 독임제 기관의 장으로서 물리적 부재가 자치단체행정의 원활한 운영에 대한 장해로 직결 → 구금상태가 직무의 원활한 운영에 미치는 효과가 다름, 차별에 합리적 이유 있음
- 입원 60일 미만인 경우와의 비교: 입원의 경우 퇴원시기 예측 가능하고 입·퇴실이 자유로우며 직무수행에 큰 지장 없는 반면, 구금의 경우 일반인의 출입·면회가 엄격히 제한되어 원활한 직무수행에 큰 지장 초래 → 차별에 합리적 이유 있음
결론 — 평등권 침해 아님
최종 결론
- 이 사건 법률조항은 청구인의 공무담임권·평등권을 침해하지 아니하므로 심판청구는 이유 없음 → 기각
5) 반대의견 (재판관 이강국)
요지 — 이 사건 법률조항은 무죄추정원칙 및 과잉금지원칙에 위반되어 공무담임권을 침해하므로 헌법에 위반됨
무죄추정원칙 위반
- 무죄추정원칙이란 유죄의 확정판결이 있기까지는 죄가 없는 자에 준하여 취급하고 불이익을 입혀서는 안 되며, 가사 불이익을 입히더라도 필요한 최소한도에 그쳐야 한다는 원칙임
- 공소제기·구금은 형사절차 전 과정(공판·불복·확정)에서 보면 맨 처음 시작단계에 불과한데도, 이 사건 법률조항은 유죄판결이나 그 확정을 기다리지 아니한 채 직무를 즉시 정지시킴
- 이는 자치단체장에 대해 유죄판결 선고나 확정 이전에 이미 유죄임을 전제로 필요 최소한을 넘는 부정적 의미와 사회적 비난을 가한 것 → 유죄인정의 효과로서의 불이익에 해당하여 무죄추정원칙에 위반됨
과잉금지원칙 위반
- '구금상태'는 범죄혐의 단계에 불과하고, 직무정지를 고려하여 구속영장을 발부할 수도 없으므로, 구금 사실 그 자체만으로는 자치단체장 직무를 즉시 정지시켜야 할 절실한 필요성이 있다고 할 수 없음
- 구금으로 행정공백이 발생하더라도 민주적 정당성·주민대표성이라는 헌법적 법익을 비교형량하여 직무정지 여부를 결정해야 하는데, 이 사건 법률조항은 이를 고려하지 않음
- 회복할 수 없는 위험이 발생할 경우 등 제한적 경우에만 직무를 정지시키거나, 합리적 시점까지만 직무를 정지시키는 덜 침해적인 방법이 있음에도 불구하고, 불확정 기간 동안 권한을 즉시 부단체장에게 대행시킴 → 최소침해성 미충족
- 구속 수사 중 직무를 수행해 온 자치단체장을 검사의 일방적 공소제기만으로 즉시 직무에서 배제하는 것은, 자치단체장의 물리적 부재 방지라는 입법목적과 관련하여 보더라도 지나치게 조급하고 과도한 조치
선례와의 균형 문제
- 헌재 2010. 9. 2. 2010헌마418 결정은 지방자치법 제111조 제1항 제3호(금고 이상의 형 선고 후 미확정)에 대해 무죄추정원칙·과잉금지원칙·평등권 침해를 이유로 헌법불합치를 선언하였음
- 이 사건 법률조항은 그 선례보다 훨씬 이른 단계(구금상태+검사의 공소제기)에서 직무정지를 가하므로, 무죄추정원칙·과잉금지원칙 위반의 정도가 오히려 더욱 심함 → 선례와도 균형이 맞지 않음
결론 — 이 사건 법률조항은 청구인의 공무담임권을 침해하여 헌법에 위반됨
참조: 헌법재판소 2011. 4. 28. 선고 2010헌마474 결정
