2020헌가8 국가공무원법 제69조 제1호 위헌제청

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상: 국가공무원법 제69조 제1호 중 제33조 제1호의 '피성년후견인' 관련 부분 (법률 또는 법률조항으로서 형식적 의미의 법률에 해당함)
• 재판의 전제성: 당해 사건(서울행정법원 2019구합73291 임금 등 청구의 소)이 계속 중이고, 심판대상조항의 위헌 여부가 재판 주문에 영향을 미침
• 제청법원: 서울행정법원이 제청신청인들의 위헌법률심판제청신청(2019아12227) 일부를 인용하여 위헌법률심판제청

본안 판단

• 피성년후견인이 된 국가공무원을 당연퇴직시키는 심판대상조항이 공무담임권을 과잉금지원칙에 위배하여 침해하는지 여부
• 평등원칙 위배 및 적법절차원칙 위배 여부 (공무담임권 침해 판단 시 함께 검토, 별도 판단 불요)

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2) 사실관계

사건 개요

• 망인 김▽▽은 1990. 9. 17. 검찰서기보로 임용되어 검찰주사로 재직하던 중, 2015. 11. 5. 저산소성 뇌손상을 입어 종전 업무 복귀 및 일상생활이 어렵게 됨
• 병가·질병휴직(2016. 4. 5. ~ 2018. 4. 4.) 중, 배우자인 제청신청인 김○○가 금융거래 대리 목적으로 성년후견개시심판을 청구하여 2016. 12. 31. 확정됨
• 검찰총장은 2018. 4.경 성년후견개시 사실을 확인하고, 국가공무원법 제69조에 따라 2017. 1. 1.자 당연퇴직을 통지함
• 당연퇴직 소급 효과로 2017. 1. 1. 이후 수령 급여·보험금이 환수되고, 지역가입자 건강보험료 미납액 납부 청구를 받음. 제청신청인들은 이를 모두 변제함
• 망인은 2019. 5. 27. 공무원 지위 확인의 소를 제기하였으나 2019. 5. 30. 사망하였고, 제청신청인들은 변제금 반환 청구 소송(당해 사건)을 제기함
• 공권력 행사의 원인: 검찰총장의 당연퇴직 통지 및 이에 기한 급여·보험금 환수 처분

제청법원의 위헌제청 이유 요지

• 성년후견개시 요건인 '사무처리능력의 지속적 결여'는 재산관리 사무에 관한 것으로 공무 수행 능력과 직접 관련 없음 → 수단의 적합성 의문
• 휴직 후 직권면직이라는 덜 침해적 대안이 존재함 → 침해의 최소성 위반
• 직무 종류·난이도 무관하게 일률 퇴직시킴 → 법익의 균형성 위반
• 절차적 보장 없이 신분을 박탈함 → 적법절차원칙 위반
• 성년후견 미개시 공무원과의 차별 → 평등원칙 위반

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 국가공무원법(2015. 12. 24. 개정, 2018. 10. 16. 개정 전) 제69조 제1호	공무원이 제33조 각 호 어느 하나에 해당할 때 당연퇴직 (제33조 제1호: 피성년후견인)
구 국가공무원법(2018. 10. 16. 개정, 2021. 1. 12. 개정 전) 제69조 제1호	동일 구조 (제33조 제1호: 피성년후견인 또는 피한정후견인)
국가공무원법(2021. 1. 12. 개정) 제69조 제1호	동일 구조 (제33조 제1호: 피성년후견인만 존치)
민법 제9조	성년후견개시의 심판: 정신적 제약으로 사무처리능력이 지속적으로 결여된 사람에 대해 가정법원이 심판
민법 제10조	피성년후견인의 법률행위는 원칙적으로 취소 가능
민법 제11조	성년후견종료의 심판
민법 제14조의3 제2항	피성년후견인에 대한 한정후견개시 심판 시 성년후견 종료 심판
헌법 제25조	공무담임권 — 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가짐
헌법 제37조 제2항	기본권 제한 입법의 한계 — 과잉금지원칙

결정요지

(1) 입법 배경

• 당연퇴직 제도: 결격사유 발생 자체로 임용권자의 별도 의사표시 없이 그 시점에 공무원 신분이 당연 상실됨 (대법원 2008다92022). 사유 발생일로 소급하여 신분 상실
• 국가공무원법은 1949년 제정 당시 금치산자·준금치산자를 당연퇴직사유로 규정하였다가, 2013년 개정으로 피성년후견인·피한정후견인을, 2021년 개정으로 피성년후견인만을 당연퇴직사유로 규정
• 성년후견제도: 개정 전 금치산·한정치산 제도의 경직성을 완화하여, 정신적 제약으로 사무처리능력이 부족하거나 결여된 사람을 보호하고 그 잔존능력을 활용하기 위한 제도 (헌재 2018헌바130 참조)

(2) 제한되는 기본권

• 헌법 제25조의 공무담임권: 국가·공공단체의 구성원으로서 그 직무를 담당할 수 있는 권리. 공직취임 기회의 자의적 배제뿐 아니라 공무원 신분의 부당한 박탈도 보호영역에 포함됨 (헌재 2004헌가12)
• 심판대상조항은 피성년후견인을 당연퇴직사유로 규정하여 공무원 신분을 박탈하므로, 공무담임권 침해 여부가 문제됨

(3) 심사기준

• 헌법 제25조는 공무담임권 내용에 관하여 입법자에게 넓은 입법형성권을 인정하나, 헌법 제37조 제2항의 기본권제한 입법적 한계를 넘어서는 아니됨 → 과잉금지원칙 위배 여부 심사 (헌재 2002헌마684등)

(4) 과잉금지원칙 심사

• (가) 목적의 정당성: 정신적 제약으로 사무처리능력이 지속적으로 결여되어 성년후견이 개시된 사람을 당연퇴직시킴으로써 직무수행의 하자·위험을 사전 방지하고 원활한 직무수행 확보, 국민의 신뢰 보호 → 정당성 인정
• (나) 수단의 적합성: 성년후견 개시를 직무수행능력 결여의 판단기준으로 삼아 별도 행정처분 없이 퇴직시키는 것은 입법목적 달성에 기여 → 적합성 인정
• (다) 침해의 최소성: 대안으로 국가공무원법상 휴직명령(제71조 제1항 제1호, 제72조 제1호) 및 그에 이은 직권면직(제70조 제1항 제4호) 절차를 상정할 수 있음. 이 대안에 의할 경우 ① 임용권자에게 재량 부여, ② 직무를 감당할 수 없을 때 비로소 신분 박탈, ③ 피성년후견인이 된 국가공무원에게 휴직을 통한 회복 기회를 부여하고, ④ 별도 공적 자원도 불필요함. 휴직 후 직권면직이 사실상 이루어지므로 공무의 원활한 수행·공직에 대한 신뢰 확보라는 입법목적 역시 동일하게 달성 가능. 따라서 입법목적을 같은 정도로 달성하면서도 기본권 침해를 최소화하는 대안이 존재 → 침해의 최소성 위반
• (라) 법익의 균형성:
  • 당연퇴직은 일정 사유만 발생하면 별도 실체적·절차적 요건 없이 즉시 퇴직되는 것으로, 공무원직 상실 중 법적 지위가 가장 예민하게 침해받는 경우이므로 더욱 엄격한 비례성 형량 요구 (헌재 2001헌마788등; 2002헌마684등)
  • 사회국가원리에 입각한 공직제도에서 공무원의 생활보장의 가장 일차적 수단은 일자리의 보장이므로, 공무담임권 보장의 중요성이 더욱 큼 (헌재 2001헌마788등; 2002헌마684등)
  • 심판대상조항은 불의의 사고 등으로 정신적 제약이 생긴 국가공무원이 퇴직되는 경우를 규율하므로 사회국가원리가 공무담임권에 적용되는 국면. 달성하고자 하는 공익은 사회국가원리에 입각한 공무담임권 보장과 조화를 이루는 정도에 한하여 중요성 인정 가능
  • 동일한 정도의 정신상의 장애가 발생하였음에도, 성년후견개시심판을 청구한 공무원은 당연퇴직되는 반면 성년후견개시심판을 청구하지 않은 공무원은 휴직·직무복귀 기회를 제도적으로 보장받게 되어 현저한 차별 발생. 이는 공무담임권 보호영역 및 사회국가원리상 의의에 비추어 가혹함
  • 성년후견 개시가 정신적 제약의 영구적 회복불능을 의미하지 않음. 민법은 성년후견종료(제11조) 및 한정후견 개시(제14조의3 제2항) 제도를 마련하고 있고, 실제로 성년후견이 종료되는 사례가 있음
  • 심판대상조항으로 인해 성년후견인의 도움이 필요한 국가공무원이나 그 청구권자가 성년후견개시심판 청구를 주저하게 될 수 있어, 성년후견제도의 취지에도 역행하는 부작용 발생 가능
  • 임용 이전 결격사유로 채용되지 않는 것과 비교하면, 장기간 공직에서 쌓은 지위를 박탈하는 불이익이 훨씬 크고, 당연퇴직으로 달성하는 공익이 임용결격으로 달성하는 공익보다 더 중대하다고 볼 수 없어 동일하게 규율하는 것을 정당화하기 어려움 → 법익의 균형성 위반

(5) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 공무담임권을 침해 → 위헌

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4) 적용 및 결론

공무담임권 침해 여부 — 과잉금지원칙

(가) 제한되는 기본권

• 공무담임권(헌법 제25조): 공직취임 기회의 자의적 배제뿐 아니라 공무원 신분의 부당한 박탈도 보호영역에 포함

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 기본권 제한 입법은 입법목적이 헌법 및 법률에 비추어 정당해야 함
• 포섭: 직무수행능력 결여로 발생할 수 있는 직무수행의 하자·위험 사전 방지, 원활하고 정상적인 국가공무원의 직무수행 확보, 국민의 신뢰 보호 목적 → 정당성 인정됨
• 결론: 입법목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 법리: 수단이 입법목적 달성에 기여해야 함
• 포섭: 성년후견 개시를 직무수행능력 결여 판단기준으로 삼아 별도 행정처분 없이 당연퇴직시키는 것은 위 입법목적 달성에 기여함
• 결론: 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

• 법리: 입법목적 달성에 적합한 여러 수단 중 기본권을 가장 최소로 침해하는 수단을 선택해야 함 (헌재 96헌가5)
• 포섭: 국가공무원법상 휴직명령(제71조 제1항 제1호, 제72조 제1호) 후 직권면직(제70조 제1항 제4호) 절차가 대안으로 존재함. 이 대안은 ① 임용권자에게 재량을 부여하고, ② 피성년후견인인 국가공무원에게 휴직을 통한 회복의 기회를 부여하며, ③ 별도 공적 자원도 불필요함. 직무를 감당할 수 없는 공무원에 대해 임용권자가 직권면직을 명하지 않는 경우는 사실상 상정하기 어려우므로, 이 대안으로도 공무의 원활한 수행·공직에 대한 신뢰 확보라는 입법목적을 동일하게 달성할 수 있음. 즉, 심판대상조항과 같은 정도로 입법목적을 달성하면서도 공무담임권의 침해를 최소화하는 대안이 존재함
• 결론: 침해의 최소성 위반

(4) 법익의 균형성

• 법리: 당연퇴직은 별도 실체적·절차적 요건 없이 즉시 퇴직되는 것으로 공무원직 상실 중 법적 지위가 가장 예민하게 침해받는 경우이므로 더욱 엄격한 비례성 형량 요구. 사회국가원리에 입각한 공직제도에서 공무원의 일자리 보장이 가장 일차적·기본적 생활수단임 (헌재 2001헌마788등; 2002헌마684등)
• 포섭: 심판대상조항은 불의의 사고 등으로 정신적 제약이 생겨 피성년후견인이 된 국가공무원의 퇴직을 규율하는 것으로 사회국가원리가 공무담임권에 직접 적용되는 국면. 달성하려는 공익은 사회국가원리와의 조화 범위 내에서만 중요성이 인정됨. 동일한 정신상의 장애에도 성년후견개시심판 청구 여부에 따라 당연퇴직과 휴직·직무복귀 기회 보장으로 현저한 차별이 야기됨. 성년후견 개시가 영구적 회복불능을 의미하지 않고 실제로 종료되는 사례가 있음. 심판대상조항으로 성년후견개시심판 청구를 주저하게 하는 부작용도 있어 성년후견제도 취지에 역행함. 임용 이전 결격사유와 달리 장기간 공직에서 쌓은 지위 박탈이므로 불이익이 훨씬 크고, 당연퇴직으로 달성하는 공익이 임용결격으로 달성하는 공익보다 더 중대하다 할 수 없어 동일 규율 정당화 불가. 결국 공직취임 이후 퇴직자의 사익에 비하여 지나치게 공익을 우선한 입법
• 결론: 법익의 균형성 위반

최종 결론 심판대상조항(구 국가공무원법 제69조 제1호 중 '피성년후견인' 관련 부분 및 현행 동 조항)은 과잉금지원칙에 위배되어 공무담임권을 침해하므로 헌법에 위반됨. 주문과 같이 결정.

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5) 반대의견

재판관 이선애, 이은애, 이종석의 반대의견 (합헌)

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

• 피성년후견인을 당연퇴직사유로 규정하는 것은 공무원의 원활한 직무수행 확보 및 국민의 신뢰 보호라는 정당한 목적 달성을 위한 적합한 수단임

(2) 침해의 최소성

• 성년후견개시심판의 절차 및 요건의 충실성: 성년후견개시는 법정 청구권자의 청구 및 법원의 심판을 요하며, 직권탐지주의가 적용됨. 법원은 의사의 감정(진료기록 감정·신체감정·입원감정), 가사조사, 심문을 통해 정신상태와 사무처리능력을 객관적·과학적으로 판단함. 감정 항목에는 지남력·기억력·의사소통·주의집중·이해 및 판단 등 인지기능과 일상생활능력 평가가 포함됨. 사무처리능력을 판단할 때 공무원이라는 사회적 지위 등이 실질적으로 고려될 수 있음

• 사무처리능력의 결여의 중대성: 성년후견개시의 요건인 '사무처리능력의 결여'는 의사무능력 상태 또는 그에 준하는 상태를 말하고, '지속적 결여'는 현 증상이 고정되어 향후 상당한 기간 내 회복가능성이 거의 없을 것을 요건으로 함. 이는 한정후견개시의 요건인 '부족'과 대비되는 개념으로, 그 중대성·심각성이 명백함. 따라서 심판대상조항은 사무처리능력을 부분적으로 갖추거나 일시적으로 결여된 공무원에게까지 일률 적용되는 것이 아님

• 피성년후견인의 직무수행능력 부재: 피성년후견인의 법률행위는 원칙적으로 취소 가능하고(민법 제10조 제1항), 잔존능력이 거의 없거나 매우 미미하므로 공무원으로서 요구되는 직무수행능력을 갖추고 있다고 보기 어려움

• 대안의 부적합성: 국가공무원법상 휴직명령의 요건인 '장기 요양이 필요한 경우'는 치료를 통한 치유 및 회복가능성을 전제로 하는 반면, 성년후견개시는 회복가능성이 거의 없는 경우를 대상으로 하므로 원칙적으로 휴직명령의 대상에 해당하지 않음. 또한 임용권자의 재량에 의한 직권면직이 법원의 성년후견개시심판보다 공무원 본인에게 덜 침익적이라고 단정할 수 없음. 법원의 성년후견개시심판은 의학전문가의 감정절차, 가사조사·심문, 항고 불복 절차 등 객관성·공정성 확보 장치를 갖추고 있음

• 다양한 후견제도를 통한 탄력적 보호: 직무수행능력이 일정 부분 잔존하거나 일시적으로 결여된 공무원은 한정후견이나 특정후견을 통한 보호를 받으면서 국가공무원법상 휴직제도를 이용하여 회복기회를 가질 수 있음. 이 경우 당연퇴직 효과도 발생하지 않음

• 결론: 심판대상조항이 침해의 최소성을 갖추지 못하였다고 할 수 없음

(3) 법익의 균형성

• 원활한 공무수행 확보 및 공직에 대한 국민의 신뢰 보호는 매우 중요하고 긴절한 공익임

• 법원이 객관적·과학적 절차를 거쳐 직무수행능력을 지속적으로 결여하였음을 인정한 경우에까지 공무원 신분을 유지하는 방식으로 생활보장을 하여야 한다고 보기 어려움. 피성년후견인이 된 공무원을 당연퇴직시키는 것이 공무원 신분의 부당한 박탈이라고 볼 수 없음 (헌재 2002헌바8)

• 피성년후견인이 된 공무원에 대하여는 공무원재해보상법, 공무원연금법 등에 의한 별도 사회보장제도를 통하여 생활보장 혜택을 부여함으로써 사회국가원리를 도모할 수 있음

• 성년후견개시를 유보한 채 한정후견·특정후견 및 휴직제도를 이용하여 직무수행능력 회복을 도모할 수 있는 점을 고려하면, 심판대상조항으로 인한 개인의 불이익이 추구하는 공익보다 크다고 보기 어려움

• 결론: 법익의 균형성 갖춤 → 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 공무담임권을 침해하지 아니함

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참조: 헌법재판소 2022. 12. 22. 선고 2020헌가8 결정