2018헌마460 국회법 제123조 제1항 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 적법요건에 관한 별도 판단 없음 (본안 판단으로 직행)

본안 판단

• 구 의원소개조항(구 국회법 제123조 제1항 중 '의원의 소개를 얻어' 부분) 및 현 의원소개조항('의원의 소개를 받거나' 부분)이 청원권을 침해하는지 여부
• 국민동의조항(국회법 제123조 제1항 중 '국회규칙으로 정하는 기간 동안 국회규칙으로 정하는 일정한 수 이상의 국민의 동의를 받아' 부분)이 포괄위임금지원칙에 위반하여 청원권을 침해하는지 여부
• 국민동의법령조항들(국민동의조항 + 국회청원심사규칙 제2조의2 제2항 중 '등록일부터 30일 이내에 100명 이상의 찬성을 받고' 부분, 구 국회청원심사규칙 제2조의2 제3항)이 청원권을 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인 성○○은 2018. 4. 4. '미세먼지 저감조치 입법에 관한 청원'을 국회에 제출하려 하였으나 의원 소개를 받지 아니하였다는 이유로 접수 거부됨. 이에 2018. 5. 4. 헌법소원심판 청구
• 청구인 박○○는 2020. 4. 21. 국회 전자청원시스템 '국민동의청원' 사이트에 "질병관리본부를 질병관리청으로 격상하는 입법에 관한 청원"을 등록하였으나 2020. 5. 22. '청원불수리'로 종료됨. 이에 2020. 6. 7. 헌법소원심판 청구

당사자 주장

청구인 성○○(2018헌마460):

• 구 의원소개조항은 청원의 내용에 관한 검열·사전심사에 해당하며, 소개 여부를 의원 개인의 임의에 맡기고 있어 청원권의 본질적 내용을 침해함
• 일단 수리 후 예비심사로 무책임한 청원을 가려내는 대안이 가능하므로 과잉금지원칙에 반함

청구인 박○○(2020헌마799):

• 국민동의조항은 국회규칙에 위임될 내용·범위의 기본사항이 구체적으로 명확하지 않아 포괄위임금지원칙에 반함
• 국민동의법령조항들이 규정한 찬성·동의 요건이 지나치게 까다로워 청원권을 형해화하고, 포퓰리즘적 청원만을 용인하는 것이어서 청원권의 본질에 반함
• 의원소개조항·심판대상조항 전반의 과잉금지원칙 위반 주장은 2018헌마460의 주장과 대체로 동일

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 국회법 제123조 제1항	국회에 청원하려는 자는 의원의 소개를 얻어 청원서를 제출하여야 함
국회법 제123조 제1항 (2019. 4. 16. 개정)	의원의 소개를 받거나 국회규칙으로 정하는 기간 동안 국회규칙으로 정하는 일정 수 이상의 국민의 동의를 받아 청원서를 제출하도록 규정
국회청원심사규칙 제2조의2 제2항	등록일부터 30일 이내에 100명 이상의 찬성을 받고 불수리사항이 아닌 경우 일반인에게 공개
구 국회청원심사규칙 제2조의2 제3항	공개된 날부터 30일 이내에 10만 명 이상의 동의를 받은 경우 국민동의청원으로 접수된 것으로 간주
헌법 제26조 제1항	청원권 — "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다"
헌법 제75조	포괄위임금지원칙 — 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령 발할 수 있음

결정요지

(1) 의원소개조항에 관한 선례 및 선례 유지

헌법재판소 선례(헌재 2006. 6. 29. 2005헌마604; 헌재 2012. 11. 29. 2012헌마330)의 요지:

• 의원소개조항의 목적은 무책임한 청원서의 제출·남용을 예방하고 의원이 미리 청원 내용을 확인하여 심사의 실효성을 확보하려는 것임
• 청원은 일반의안과 같이 소관위원회의 심사를 거쳐야 하며, 소개의원이 한 명도 없다는 것은 그 청원에 찬성하는 의원이 아무도 없음을 의미하므로, 이러한 경우까지 청원서를 제출할 수 있도록 하여 심사할 실익이 없음
• 입법자는 청원권의 구체적 입법형성에 있어서 광범위한 재량권을 가지며 국회가 '민원처리장화' 되는 것을 방지하기 위하여 적절한 수단을 선택할 수 있으므로, 의원의 소개를 청원서 제출 요건으로 하는 것은 입법재량의 범위 내임
• 불필요한 청원을 억제하여 청원의 효율적 심사를 제고하기 위한 점, 소개를 얻지 못한 민원은 진정으로 접수하여 처리하는 점, 소개의원은 1인으로 족한 점 등을 감안할 때 청원권 침해 아님

이 사건에서의 선례 변경 필요성 여부: 2019년 개정으로 의원소개 방식 외에 국민동의 방식이 추가되었으나 의원소개를 받아 하는 청원방법에 근본적 변화가 없으므로 선례의 판단이 그대로 타당하고, 구 의원소개조항의 실질적 내용이 현 의원소개조항과 동일하므로 선례 변경의 사정변경이 없음.

(2) 국민동의조항의 포괄위임금지원칙 위반 여부

법리:

• 헌법 제75조에 근거한 포괄위임금지원칙은 법률에 이미 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미함. 하위법규가 국회규칙인 경우에도 수권법률에서 이 원칙을 준수하여야 함
• 위임의 구체성·명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 함
• 하위법령 위임을 위해서는 예측가능성과 함께 위임의 필요성이 인정되어야 함

위임의 필요성: 국민의 의견을 효과적으로 반영하여 청원제도의 목적을 높은 수준으로 달성하기 위해서는 국회의 한정된 자원과 심의역량을 고려하여 국민동의 요건을 조화롭게 설정할 필요가 있음. 구체적인 동의기간·인원을 미리 법률에 상세하게 규정하면 최적 수준 달성이 어렵고 입법기술상으로도 어려우므로, 청원을 처리하는 국회가 심의역량·운영상황·청원통계 등을 고려하여 탄력적으로 정할 필요가 있어 위임의 필요성 인정됨

예측가능성: 국민동의조항은 일정한 기간 동안 일정 인원 이상의 동의를 받으면 청원이 가능하다는 점 자체는 명확히 규정하고 있고, 청원제도의 목적 실현과 국회의 부담 사이의 관계를 고려하면 국회규칙에서 국회가 처리할 수 있는 범위 내에서 국민 다수가 동의하는 의제가 효과적으로 논의 대상이 될 수 있도록 적정한 수준의 국민동의기간 및 인원 등 구체적 요건과 절차가 설정될 것임을 예측할 수 있음

(3) 국민동의법령조항들의 청원권 침해 여부

청원권의 성격:

• 헌법 제26조 제1항의 청원권은 공권력과의 관계에서 일어나는 여러 가지 이해관계, 의견, 희망 등에 관하여 적법한 청원을 한 모든 국민에게 국가기관이 청원을 수리할 뿐만 아니라 이를 심사하여 청원자에게 그 처리결과를 통지할 것을 요구할 수 있는 권리임
• 청원권의 구체적 내용은 입법활동에 의하여 형성되며 입법형성에는 폭넓은 재량권이 있으므로, 입법자는 국회에 제출되는 청원서에 대하여 청원의 내용·절차는 물론 청원의 심사·처리를 공정하고 효율적으로 행할 수 있게 하는 합리적인 수단을 선택할 수 있음

구체적 요건·절차의 합리성:

• 30일 이내에 100명 이상의 찬성을 요하는 1차 사전동의제도는 중복게시물 방지 및 비방·욕설·혐오표현·명예훼손 등 부적절한 청원을 줄이며 국민의 목소리를 효율적으로 담아내고자 하는 취지임
• 공개 후 30일 이내에 10만 명 이상의 동의를 요하는 것은 국회의 한정된 심의 역량과 자원의 효율적 배분을 고려함과 동시에, 일정 수준 이상의 국민 다수가 관심을 갖고 동의하는 의제가 논의 대상이 되도록 하면서 결집이 용이한 소수이익집단의 특수한 이해관계가 과도하게 대표되는 것을 방지하기 위한 것임
• 국회에 대한 청원은 의안에 준하여 위원회 심사를 거쳐 처리되고, 국회는 합의제 기관이라는 점에서 청원 심사의 실효성을 확보할 필요성이 큼
• 국민동의법령조항들과 같이 적정한 범위 내에서 국민의 동의를 청원서 제출 요건으로 규정하여 이 요건을 충족한 민원은 의안에 준하여 처리하고 그 외 민원은 진정으로 처리하는 방식을 택하는 것은 입법재량의 범위 내에 있음
• 시행 후 2021. 12. 9. 개정(10만 명 → 5만 명 완화)까지 277건의 청원이 공개되고 그 중 30건이 요건을 충족하여 접수된 점에 비추어 국민동의법령조항들이 청원을 현저히 곤란하게 한다고 보기 어려움

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4) 적용 및 결론

의원소개조항의 청원권 침해 여부

• 법리: 입법자는 청원권의 구체적 입법형성에 있어서 광범위한 재량권을 가지며, 국회가 '민원처리장화' 되는 것을 방지하기 위한 적절한 수단 선택은 입법재량의 범위 내
• 포섭: 이 사건에서 의원소개를 받아 하는 청원방법에 근본적 변화가 없어 선례 변경의 사정변경이 없음. 구 의원소개조항의 실질적 내용이 현 의원소개조항과 동일하므로 선례의 판단이 현 의원소개조항에도 그대로 타당함. 소개의원은 1인으로 족하고, 소개 없는 민원은 진정으로 접수·처리됨
• 결론: 의원소개조항은 청구인들의 청원권을 침해하지 않음

국민동의조항의 포괄위임금지원칙 위반 여부

• 법리: 포괄위임금지원칙은 당해 법률로부터 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하며, 위임의 필요성과 예측가능성 모두 충족되어야 함
• 포섭: 국민동의 요건의 구체적 기간·인원을 미리 법률에 상세 규정하면 최적 수준 달성이 어렵고 입법기술상으로도 어려워 위임의 필요성이 인정됨. 국민동의조항은 일정 기간 동안 일정 인원 이상의 동의를 받으면 청원 가능하다는 점을 명확히 규정하고 있고, 청원제도의 목적 실현과 국회 부담 사이의 관계를 고려하면 적정한 수준의 국민동의기간 및 인원이 국회규칙에서 설정될 것임을 예측할 수 있음
• 결론: 국민동의조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 않아 청구인 박○○의 청원권을 침해하지 않음

국민동의법령조항들의 청원권 침해 여부

• 법리: 청원권의 구체적 내용은 입법형성에 의해 형성되며 입법자는 폭넓은 재량권을 가지고 합리적 수단을 선택할 수 있음
• 포섭: 1차 100명 찬성 요건은 중복게시물 방지 및 부적절한 청원 억제라는 합리적 취지를 가짐. 10만 명 동의 요건은 국회의 한정된 심의 역량의 효율적 배분, 국민 다수가 동의하는 의제 중심의 논의 유도, 소수이익집단의 과도한 대표 방지를 위한 것으로 불합리하지 않음. 시행 이후 277건 공개 중 30건이 접수된 실적에 비추어 청원을 현저히 곤란하게 한다고 보기 어려움. 요건 미충족 민원은 진정으로 처리되고 있으므로 청원제도 자체가 형해화된다고 볼 수 없음
• 결론: 국민동의법령조항들은 입법재량을 일탈하여 청구인 박○○의 청원권을 침해하지 않음

최종 결론(주문)

• 청구인들의 심판청구를 모두 기각함 (관여 재판관 전원 일치)

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참조: 헌법재판소 2023. 3. 23. 선고 2018헌마460 결정