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적법요건 판단
본안 판단
사건개요
당사자 주장
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|---|
| 헌법 제31조 제1항 | 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리; 교육 영역의 평등원칙(취학·진학 기회균등, 능력 이외 차별 금지) |
| 헌법 제31조 제6항 | 교육제도 법정주의 — 교육제도와 그 운영, 교육재정, 교원 지위에 관한 기본적 사항은 법률로 정함 |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한의 한계 — 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한, 본질적 내용 침해 금지 |
| 초·중등교육법 제47조 제2항 | 고등학교 입학방법과 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정함(위임규정) |
| 초·중등교육법 시행령 제80조 제1항(동시선발 조항) | 고등학교 신입생 선발을 전기·후기로 구분; 자사고(제5호) 삭제로 자사고를 후기학교로 분류 |
| 초·중등교육법 시행령 제81조 제5항 중 자사고 제외 부분(중복지원금지 조항) | 평준화지역 후기학교 주간부 중복지원 허용 규정에서 자사고는 제외 — 자사고 지원자의 평준화지역 후기학교 중복지원 금지 |
| 사학운영의 자유 | 학교법인이 사립학교를 설립·경영하고 학생을 선발할 자유; 헌법 제10조, 제31조 제1항·제4항에서 도출 |
| 평등권 | 합리적 이유 없는 자의적 차별 금지; 헌법 제11조 제1항 및 교육 영역 특별규정인 제31조 제1항 |
| 신뢰보호원칙 | 헌법상 법치국가 원칙으로부터 도출; 합리적·정당한 신뢰와 그 침해로 인한 손해가 새 입법이 달성하려는 공익을 능가하면 허용 불가 |
결정요지
교육제도 법정주의 위반 여부 — 합헌(전원일치)
헌법 제31조 제6항의 교육제도 법정주의는 교육에 관한 기본방침을 제외한 세부적 사항까지 반드시 형식적 의미의 법률만으로 정하여야 한다는 의미는 아님. 기본방침을 구체화하거나 집행하기 위한 세부시행 사항은 하위법령에 위임이 가능함.
초·중등교육법은 고등학교 교육의 목적·수업연한·입학자격·학과와 교과 등 기본적 사항을 규정하고, 제47조 제2항에서 입학방법과 절차 등에 필요한 사항을 대통령령에 위임함. 이 위임의 취지는 각 지역과 시점에 따라 달라지는 고등학교 교육에 대한 수요·공급 상황과 학교별 특성을 고려할 필요성에 있음. 심판대상조항은 학교 유형별 선발시기 및 지원 방법을 고등학교 교육 수요·공급 상황과 고등학교별 특성을 고려하여 규정한 것으로 수권법률의 위임취지에 부합함. 따라서 심판대상조항이 교육제도 법정주의를 위반하였다고 볼 수 없음.
동시선발 조항 — 합헌의견 4인(유남석·이석태·이은애·김기영)
(사학운영의 자유 — 기본권 제한의 한계 일탈 여부) 사립학교도 공교육의 일익을 담당하므로 국가가 사립학교를 감독·통제할 권한과 책임을 짐. 청구인 학교법인이 주장하는 '우선선발권'은 법령이 부여한 기회를 활용하여 얻은 반사적 이익일 뿐 헌법상 기본권인 사학운영의 자유의 내용으로 보호되지 않음.
동시선발 조항의 목적은 '동등하고 공정한 입학전형 운영'을 통한 '우수학생 선점 해소 및 고교서열화 완화', '고등학교 입시경쟁 완화'임. 자사고는 당초 취지와 달리 일반고와 교육과정 차이 없이 운영되면서 전기학교 지위를 대학 진학을 위한 우수학생 선점에 이용하였고, 그 결과 고교서열화 현상이 초래됨. 다양한 고등학교 교육 제공이라는 명목으로 자사고를 전기학교로 규정하는 것이 더 이상 정당성을 찾기 힘든 상황이 됨.
자사고는 후기학교가 되더라도 입학전형 실시권자·방법의 자율성이 그대로 유지되어 건학이념에 적합한 적성·소질·능력을 갖춘 학생을 선발하는 데 지장이 없음. 시행령이 동시선발 조항을 통해 자사고를 후기학교로 정하면서 입학전형 실시권자·방법 자율성 등을 그대로 유지한 것은 사학운영의 자유에 대한 제한을 최소화한 것임. 국가가 일반고의 경쟁력 강화 정책을 시행하면서 동시에 자사고를 후기학교로 정한 것은 광범위한 학교 제도 형성 재량 범위 내에 있음. 따라서 기본권 제한의 한계를 벗어나 본질적 내용을 자의적으로 침해하였다고 볼 수 없음.
(신뢰보호원칙 위반 여부) 신뢰보호원칙 위반 여부는 침해받은 신뢰이익의 보호가치·침해의 중한 정도·신뢰가 손상된 정도·신뢰침해의 방법과 새로운 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합하여 비교·형량하여야 함.
학교교육에 관한 한 국가는 광범위한 형성권을 가지며, 입학전형에 관한 사항은 가변적 성격을 지님. 자사고가 전기학교로 유지되리라는 기대는 자사고의 교육과정을 도입취지에 충실하게 운영할 것을 전제로 한 것인데, 실제 자사고 교육과정이 일반고와 차이 없이 운영되고 입시에 치중한 이상 그 전제가 충족되지 않아 청구인 학교법인의 신뢰를 보호하여야 할 가치나 필요성은 약함. 고교서열화 및 입시경쟁 완화라는 공익은 매우 중대하고, 자사고를 전기학교로 유지할 경우 우수학생 선점 문제를 해결하기 곤란하며, 청구인 학교법인의 전기학교 유지에 대한 신뢰의 보호가치가 작음을 고려하면, 청구인 학교법인의 신뢰가 공익보다 크다고 보기 힘듦. 따라서 신뢰보호원칙에 위배된다고 할 수 없음.
(평등권 침해 여부) 어떤 학교를 전기학교로 규정할지는 해당 학교의 특성상 특정 분야에 재능이나 소질을 가진 학생을 먼저 선발할 필요성이 있는지에 따라 결정되어야 함. 과학고는 과학 인재 양성을 위한 전문적 교육을 목적으로 하며 과학 분야에 재능·소질을 가진 학생을 먼저 선발할 필요성이 인정됨. 반면 자사고의 교육과정 편성·운영 기준은 일반고와 동일하고 실제 운영도 대학입시 위주임. 따라서 자사고를 후기학교로 규정하면서 과학고와 달리 취급하고 일반고와 같이 취급하는 데 합리적 이유가 있으므로 청구인 학교법인의 평등권을 침해하지 않음.
동시선발 조항 — 위헌의견 5인(서기석·조용호·이선애·이종석·이영진)
사학운영의 자유 중 학생선발권은 핵심적 내용이고, 학생선발의 시기는 가장 중요한 결정사항 중 하나임. 자사고는 재정적으로 국가·지방자치단체로부터 독립하는 대신 더 폭넓은 자율권을 향유하고 학생선발권에 대한 규제를 되도록 받지 않아야 함. 동시선발 조항은 과잉금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위반하여 사학운영의 자유를 침해함.
(과잉금지원칙 위반) 목적의 정당성 및 수단의 적합성: 자사고 입학전형은 추첨·면접 방식으로 고교 입시경쟁을 유발하는 측면이 크다고 볼 수 없음. '우수학생 선점' 해소는 우수학생의 자사고 진학을 막겠다는 의지 표현에 불과함. 다만 입법목적 자체는 수긍할 수 있고 목적 달성에 기여하는 적합한 수단임.
침해의 최소성: ① 전기모집은 자사고 운영의 핵심적 요소인데 동시선발 조항은 이를 삭제하여 자사고 운영의 근간을 흔듦. 자사고는 국가 재정지원 없이 법인전입금과 수업료로 운영되므로 더 폭넓은 자율권, 특히 전기모집 보장이 정당화됨. ② 입법목적 달성에 기여하는 정도가 미미하거나 불확실함. 일반고 학력저하의 책임을 자사고에 돌려 자사고에 대한 손쉬운 규제를 택한 것임. ③ 동시선발 조항과 중복지원금지 조항이 결합하여 자사고 불합격자의 고등학교 진학이 불투명해지고, 학생·학부모의 자사고 기피로 자사고의 정원 미달·재정 악화로 일반고 전환 압박을 받게 됨. ④ 개별 규제와 심사(지정 취소 사유: 부정 회계, 부정 학생 선발, 교육과정 부당 운영, 지정 목적 달성 불가)를 통한 덜 제약적인 수단이 있음에도 일률적으로 자사고의 일반고 전환을 유도함. ⑤ 일반고로의 전환에 따른 재정지원 부분을 다른 일반고에 투입하여 공교육을 살리는 덜 침해적 방법도 있음. 따라서 침해의 최소성에 위배됨.
법익의 균형성: 동시선발 조항은 청구인 학교법인의 학생선발권을 중대하게 제한하고 자사고의 안정적 운영 또는 존립 자체를 위협함. 어느 나라에서도 우수학생 선점 해소와 고교서열화 완화라는 명목으로 명문 사립고등학교를 폐지하거나 폐지를 유도하는 경우는 없음. 달성하고자 하는 공익보다 침해받는 사익이 훨씬 크므로 법익의 균형성도 인정되지 않음.
(신뢰보호원칙 위반) 청구인 학교법인의 신뢰는 단순한 법령 반사적 이익의 활용이 아니라 국가가 일정 방향으로 유인한 신뢰임. 김대중 정부 이후 여러 정부가 자립형 사립고·자사고 제도를 권장하면서 전기학교 선발을 명시하였고, 청구인 학교법인은 자립형 사립고 시범운영학교 지정 당시부터 전기학교 선발 방침에 따라 자사고로 전환하고 약 15년간 높은 법인전입금 유지, 기숙사 설치 등 막대한 투자를 하였음. 전기모집 근거 규정을 2017. 12. 29. 전격 삭제하면서 아무런 경과규정이나 경과조치 없이 2019학년도부터 즉시 시행한 것은 충분한 검토와 의견수렴을 거쳤다는 흔적이 없음. 자사고를 후기학교로 변경하여 달성하려는 공익의 효과가 불확실하거나 미미한 반면, 청구인 학교법인의 신뢰 손상과 이로 인한 불이익은 크고 확실함. 따라서 신뢰보호원칙에 위배하여 사학운영의 자유를 침해함.
중복지원금지 조항 — 위헌(전원일치)
심사기준: 고등학교 진학 기회에 있어서의 평등이 문제됨. 헌법 제31조 제1항은 교육 영역에서의 평등원칙 특별규정으로서 취학·진학의 기회균등, 즉 학교 입학에서 능력 이외의 자의적 차별 금지를 의미함. 고등학교 진학률이 약 99.7%에 달하는 보편화된 일반교육이므로 고등학교 진학 기회의 제한은 당사자에게 미치는 효과가 더욱 크고 비례심사(차별 목적과 차별의 정도 간 비례성)가 적용됨.
목적의 정당성 및 수단의 적합성: 중복지원금지 조항은 자사고 지원자들에게 평준화지역 일반고 지원을 금지함으로써 우수학생 선점·고교서열화 완화, 입시경쟁 완화라는 목적 달성에 어느 정도 기여하는 수단임.
차별의 정도: 자사고 지원자와 일반고 지원자는 모두 후기학교 지원자로서 동일함. 평준화지역 일반고 지원자는 내신성적이 총 정원 내에 들면 고등학교 배정이 보장됨. 그러나 자사고 불합격자는 중복지원금지 조항으로 평준화지역 일반고에 지원할 기회가 원칙적으로 없고, 추가 선발·배정도 교육감·학교장의 재량에 달려 매우 불확실함. 일부 지역에서는 자사고 불합격자가 평준화지역 일반고는 물론 추가 선발·배정도 받지 못하여 통학이 먼 비평준화지역 진학이나 고등학교 재수를 강요받는 상황이 발생함. 자사고와 평준화지역 후기학교의 입학전형 실시권자가 달리 문제가 있다면 입학전형 실시시기를 후기로 정하는 것 이외에 불합격자에 대한 진학 대책을 마련하였어야 하는데 중복지원금지 조항은 자사고 불합격자에 대한 아무런 고등학교 진학 대책을 마련하지 않음.
결론: 중복지원금지 조항은 고등학교 진학 기회에 있어서 자사고 지원자들에 대한 차별을 정당화할 수 있을 정도로 차별 목적과 차별의 정도 간에 비례성을 갖추지 못함. 따라서 청구인 학생·학부모의 평등권을 침해하여 헌법에 위반됨.
법리 교육제도 법정주의는 기본방침을 제외한 세부사항까지 반드시 법률로 정하여야 한다는 의미는 아니며, 기본방침 구체화·집행을 위한 세부사항은 하위법령 위임이 가능함.
포섭 초·중등교육법 제47조 제2항은 고등학교 입학방법과 절차 등을 대통령령에 위임하였고, 그 취지는 지역·시점별로 달라지는 수요·공급 상황과 학교별 특성 고려 필요성에 있음. 심판대상조항은 학교 유형별 특성과 수요자층을 고려하여 선발시기와 지원 방법을 달리 정한 것으로 위임취지에 부합하고 위임 범위를 벗어나지 않음.
결론 교육제도 법정주의 위반 없음 → 합헌
(가) 제한되는 기본권 사학운영의 자유(학생선발권): 학교법인이 사립학교를 설립·경영하고 건학이념에 따른 적합한 학생을 선발하는 자유; 헌법 제10조, 제31조 제1항·제4항에서 도출
(나-1) 합헌의견(4인)의 심사 — 기본권 제한의 한계
법리 동시선발 조항이 사학운영의 자유를 제한하더라도 위헌 여부는 헌법 제37조 제2항에 의한 기본권 제한의 한계를 벗어나 자의적으로 본질적 내용을 침해하였는지 여부에 따라 판단됨.
포섭
결론 기본권 제한의 한계를 벗어나 본질적 내용을 자의적으로 침해하였다고 볼 수 없음 → 합헌
(나-2) 합헌의견(4인)의 신뢰보호원칙 판단
법리 신뢰보호원칙 위반 여부는 침해받은 신뢰이익의 보호가치·침해의 중한 정도·신뢰가 손상된 정도·신뢰침해의 방법과 새로운 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합하여 비교·형량.
포섭 자사고가 전기학교로 유지되리라는 신뢰는 도입취지에 충실한 교육과정 운영을 전제로 한 것인데, 자사고가 일반고와 차이 없이 입시에 치중하여 그 전제가 충족되지 않아 신뢰 보호가치가 약함. 고교서열화·입시경쟁 완화라는 공익은 매우 중대하고, 자사고를 전기학교로 유지할 경우 공익 달성이 곤란함.
결론 신뢰보호원칙 위배 없음 → 합헌
법리 전기학교 지정 여부는 해당 학교의 특성상 특정 분야 재능·소질을 가진 학생을 먼저 선발할 필요성이 있는지에 따라 결정됨.
포섭 과학고는 과학 인재 양성이라는 전문적 교육과정 특성상 과학 분야 재능·소질을 가진 학생을 먼저 선발할 필요성이 인정됨. 반면 자사고의 교육과정 편성·운영 기준은 일반고와 동일하고 실제로도 대학입시 위주로 운영되어 특정 재능·소질을 가진 학생을 먼저 선발할 필요성이 적음.
결론 과학고와 달리 취급하고 일반고와 같이 취급하는 데 합리적 이유 있음 → 평등권 침해 없음
(가) 제한되는 기본권 평등권(헌법 제11조 제1항 및 헌법 제31조 제1항): 취학·진학 기회에서 능력 이외의 자의적 차별 금지; 고등학교 진학 기회의 제한으로 당사자에게 미치는 효과가 크므로 비례심사 적용
(나) 비례원칙에 의한 심사
(1) 심사기준 헌법 제31조 제1항의 교육 영역 평등원칙 특별규정에 따른 비례심사 — 차별 목적과 차별의 정도 간에 적정한 균형관계가 이루어져 있는가를 심사
(2) 구체적 판단
결론 중복지원금지 조항은 청구인 학생·학부모의 평등권을 침해하여 헌법에 위반됨 → 위헌
최종 결론(주문)
요지 및 근거 자사고 등 고등학교의 종류 및 입학전형제도를 법률에서 직접 규정하지 않고 위임근거도 없이 시행령에서 비로소 규정한 결과 심판대상조항 역시 교육제도 법정주의에 위반된다고 봄.
교육제도 법정주의의 취지: 국가의 백년대계인 교육이 일시적인 특정 정치세력에 의하여 영향을 받거나 집권자의 통치의도에 따라 수시로 변경되는 것을 예방하고, 일관성 있는 교육체계 유지·발전을 위해 국민의 대표기관인 국회의 통제 하에 두려는 것임.
초·중등교육법 제2조는 학교의 종류로 고등학교만 규정하고 고등학교의 종류·구분·유형에 관하여 아무런 규정을 두지 않으며 시행령에 위임하는 규정도 없음. 그럼에도 시행령 제76조의3이 고등학교를 일반고·특수목적고·특성화고·자율고(자사고 포함)로 구분하는 본질적 규정을 두고 있음. 고등학교의 종류·입학전형제도 설계는 상충하는 이해관계(학생·학부모의 학교선택권, 학교의 학생선발권, 사립학교의 자율성 등)를 조정하는 것으로 국회가 공청회 등을 통해 직접 법률로 결정하여야 할 사항이지 위임 없이 행정입법에서 규정해서는 안 됨.
법 제61조는 교장·교감 자격, 수업연한, 학년제 등 특정 조항의 예외만 규정하며 자사고에 관하여 전혀 규정하지 않으므로 자사고의 운영 근거가 될 수 없음. 법 제47조 제2항은 '고등학교의 입학방법과 절차'를 위임한 것이지 '고등학교의 종류'를 위임한 것이 아니므로 시행령 제91조의3에 대한 위임규정도 아님. 자사고의 지정 요건, 사회통합형 전형 실시 의무, 지정 취소 및 후속절차 등은 국민의 권리의무에 관한 전형적인 법률사항임.
적용·결론 자사고에 관한 시행령 제76조의3 제4호, 제91조의3은 법률사항을 위임근거 없이 시행령에서 규정하여 교육제도 법정주의에 위반됨. 이를 전제로 한 심판대상조항 역시 교육제도 법정주의에 위반됨.
심판대상조항 자체가 교육제도 법정주의에 반하지 않는다는 합헌의견에 동의하면서도, 자사고의 존폐 및 신입생 선발시기를 둘러싼 교육계의 혼란이 고등학교의 종류 및 신입생 선발시기를 법률에서 직접 규정하지 않고 시행령에서 비로소 규정한 데에 기인한다는 반대의견의 지적에 일부 공감함.
고등학교의 종류·구분·유형과 신입생 선발시기와 같이 학생·학부모·학교법인·국가와 사회에 미치는 영향이 큰 교육정책을 국회의 통제 없이 교육당국이 일방적으로 결정할 수 있게 된다면 특정이념을 추구하는 교육단체 또는 정치세력의 의도에 따라 수시로 변경될 우려가 있음. 향후 국회가 자사고를 비롯한 고등학교의 종류 및 그 입학전형제도에 관하여 법률에서 직접 규정하고 구체적인 입학방법과 절차는 시행령에 위임하는 것이 교육제도 법정주의에 보다 부합함을 밝힘.
참조: 헌법재판소 2019. 4. 11. 선고 2018헌마221 결정
