98헌가16 학원의설립운영에관한법률 제22조 제1항 제1호 등 위헌제청

1) 쟁점

적법요건 판단 (98헌마429)

• 청구기간 준수 여부: 법령 시행 후 비로소 해당 사유가 발생한 경우 사유 발생일로부터 기산하는지 여부
• 기본권 침해의 자기관련성·현재성·직접성 구비 여부
• 청구인들이 다른 법령(국가공무원법 제64조, 사립학교법 제55조)상 제한을 먼저 다투었어야 하는지 여부 (보충성 문제)

본안 판단

• 학원의설립·운영에관한법률(이하 '법') 제3조(과외교습 원칙적 금지) 및 제22조 제1항 제1호(위반 시 형사처벌)가 부모의 자녀교육권, 아동·청소년의 인격의 자유로운 발현권, 개인의 직업선택의 자유 및 행복추구권을 침해하여 과잉금지원칙(비례의 원칙)에 위반되는지 여부

---

2) 사실관계

사건개요

• 98헌가16: 이○선이 PC통신을 통한 회원 대상 과외교습 및 방문지도를 한 혐의로 공소제기(서울지방법원 98고단7799), 소송계속 중 법원이 법 제3조·제22조 제1항 제1호에 대하여 직권으로 위헌법률심판 제청
• 98헌마429: 전문음악인인 청구인들(대학교수·명예교수 등 5인)이, 음악 재능 있는 어린이들에 대한 과외교습을 금지하는 법 제3조 및 처벌규정인 제22조 제1항 제1호가 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판 청구

당사자 주장

• 청구인들: 법 제3조가 원칙적으로 모든 과외교습을 금지하고 형사처벌까지 규정하여 행복추구권, 학문과 예술의 자유, 교육을 받을 권리, 직업선택의 자유 등을 침해함. 사교육 영역에서도 배우고 가르치는 자유는 헌법상 보장되어야 하고, 일부 폐단을 막기 위해 사교육 전반을 금지하는 것은 본말이 전도된 것임
• 교육부장관: ① 법 시행일로부터 청구기간 도과, ② 자기관련성·직접성 결여, ③ 과외교습을 교육을 받을 권리에 포함시킬 수 없고, 허용되는 과외교습의 범위가 상당하며, 가정주부 등의 허용 시 불법 만연 우려, ④ 법익 균형성 유지, 과잉금지원칙 위반 아님
• 법무부장관: 교육부장관의 의견과 대체로 동일

제청 이유 (98헌가16)

• 이 사건 법률조항이 비난할 여지 없는 과외교습행위까지 범죄행위로 규정하여 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되고, 기본권의 본질적 내용을 침해함

---

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
학원의설립·운영에관한법률 제3조 (1995. 8. 4. 법률 제4964호 전문개정 이후)	누구든지 과외교습을 하여서는 아니됨. 다만 ① 학원·교습소에서의 기술·예능·대통령령 정하는 과목 교습, ② 학원에서의 수험준비생 교습, ③ 대학(원)생의 교습은 예외
학원의설립·운영에관한법률 제22조 제1항 제1호	제3조 위반하여 과외교습을 한 자: 1년 이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금
학원의설립·운영에관한법률 제2조 제3호	"과외교습": 초·중·고등학교 재학생 및 수험준비생에게 지식·기술·예능을 교습하는 행위(일정 교습행위 제외)
헌법 제10조	행복추구권 — 일반적 행동의 자유 및 인격의 자유로운 발현권 포함
헌법 제15조	직업선택의 자유
헌법 제36조 제1항	혼인·가족생활 보장 — 부모의 자녀교육권의 헌법적 근거 중 하나
헌법 제37조 제1항	헌법에 열거되지 아니한 이유로 기본권 경시 금지 — 부모의 자녀교육권 근거
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계로서의 과잉금지원칙(비례의 원칙)
헌법 제31조 제1항	교육을 받을 권리 — 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리

결정요지

① 적법요건 판단 (98헌마429)

• 법령에 대한 헌법소원의 청구기간 기산점: 일반인을 수범자로 하는 금지·형벌규정이 시행되더라도 법 시행과 동시에 모든 사람에게 바로 법률에 해당하는 사유가 발생하였다고 볼 것이 아니고, 청구인에 대한 구체적·현실적 침해사유가 있어야 비로소 사유가 발생하였다고 할 것임. 다만 구체적 침해 전이라도 침해가 확실히 예상될 때에는 미리 청구 가능(현재성 인정)
• 청구인들이 법 시행 당시 혹은 이후에 실제로 과외교습을 하였다는 자료가 없는 이상 구체적·현실적 사유발생은 없으므로 청구기간 도과 아님
• 청구인들은 과외교습을 희망하고 객관적 여건도 갖추고 있으나 법 제3조 때문에 제한받고 있고, 별도 집행행위 없이 법률에 의해 직접 의무를 부담하므로 자기관련성·현재성·직접성 모두 인정됨
• 일부 청구인들이 국가공무원법 제64조 등에 의해 중첩적 제한을 받고 있으나, 이 사건 법률조항에 의한 제한도 중첩적으로 받고 있으므로 법적관련성에 영향 없음 → 심판청구 적법

② 헌법의 교육이념 — 부모의 자녀교육권

• 부모의 자녀에 대한 교육권: 헌법에 명문 규정은 없으나 헌법 제36조 제1항, 제10조, 제37조 제1항에서 도출되는 중요한 기본권. 모든 인간이 국적과 관계없이 누리는 양도할 수 없는 불가침의 인권임
• 부모의 자녀교육권은 기본권 주체인 부모의 자기결정권이 아니라 자녀의 보호와 인격발현을 위하여 부여되는 기본권이며, 자녀의 행복이 그 방향을 결정하는 지침이 됨
• 부모는 자녀 교육에 관한 전반적 계획을 세우고 인생관·사회관·교육관에 따라 자유롭게 형성할 권리를 가지며, 다른 교육 주체와의 관계에서 원칙적인 우위를 가짐. 자녀교육권은 교육의 목표와 수단에 관한 결정권을 뜻함

③ 헌법의 교육이념 — 교육에 대한 국가의 책임

• 헌법 제31조 제1항의 '교육을 받을 권리': 모든 국민이 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 수 있는 교육제도를 제공해야 할 국가의 의무. 사회적·경제적 약자도 능력에 따른 실질적 평등교육을 받을 수 있도록 적극적인 정책을 실현해야 할 국가의 의무를 뜻함
• 헌법 제31조 제6항에 의해 국가는 학교제도에 관한 포괄적인 권한(학교제도 전반적 형성권과 규율권)을 가짐
• 학교교육 범주 내에서는 국가의 교육권한이 헌법적으로 독자적 지위를 부여받으나, 학교 밖의 교육영역에서는 원칙적으로 부모의 교육권이 우위를 차지함

④ 헌법 제31조와 사교육과의 관계

• 헌법 제31조의 '능력에 따라 균등한 교육을 받을 권리'는 국가의 적극적인 급부활동을 통해 사인간 출발기회의 불평등을 완화해야 할 국가의 의무를 규정한 것임
• 그러나 위 조항은 학교교육 밖의 사적 교육영역에까지 균등한 교육이 이루어지도록 개인의 교육행위를 국가가 금지하거나 제한할 수 있는 근거를 부여하는 수권규범이 아님
• 교육기회의 사인간 불평등이 존재한다면, 국가는 원칙적으로 의무교육 확대 등 적극적 급부활동을 통하여 이를 해소할 수 있을 뿐, 과외교습 금지·제한의 형태로 사교육을 억제함으로써 교육에서의 평등을 실현할 수는 없음

⑤ 법 제3조에 의하여 제한되는 기본권

• 배우고자 하는 아동·청소년의 인격의 자유로운 발현권(헌법 제10조의 행복추구권)
• 부모의 자녀에 대한 교육권(헌법 제36조 제1항, 제10조, 제37조 제1항)
• 과외교습을 직업으로 선택하고자 하는 개인의 직업선택의 자유(헌법 제15조)
• 무상 또는 일회적·일시적으로 가르치는 행위에 대한 일반적 행동의 자유(헌법 제10조 행복추구권)

---

4) 적용 및 결론

적법요건 판단 (98헌마429)

법리 법령 시행 후 비로소 구체적·현실적 침해사유가 발생한 자는 그 사유 발생일로부터 기산하며, 구체적·현실적 사유발생이 없는 이상 청구기간 도과 없음.

포섭

• 청구인들은 이 사건 법률조항의 수범자인 일반인이나, 과외교습을 실제로 하였다는 자료가 없으므로 구체적·현실적 사유발생이 없었음 → 청구기간 도과 아님
• 청구인들이 예능 과외교습을 희망하고 여건도 갖추었으나 법 제3조로 인해 직접 과외교습 금지의무를 부담하므로 자기관련성·현재성·직접성 모두 인정
• 일부 청구인의 국가공무원법 제64조 등에 의한 중첩적 제한은 이 사건 법률조항에 의한 법적관련성에 영향 미치지 않음

결론 심판청구 적법

---

본안 판단 — 법 제3조·제22조 제1항 제1호의 위헌성

(가) 제한되는 기본권

• 배우고자 하는 아동·청소년의 인격의 자유로운 발현권
• 자녀를 가르치고자 하는 부모의 교육권
• 과외교습을 하고자 하는 개인의 직업선택의 자유 및 행복추구권

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

법리 입법자가 헌법적으로 허용되는 정당한 목적을 추구하는 경우에만 기본권 제한이 허용됨.

포섭

• 법 제3조의 입법목적: 고액과외교습 봉쇄를 통한 과외교습경쟁 과열 방지, 학교교육 정상화, 학부모 경제적 부담 완화, 비합리적 인적·물적 낭비 감소
• 학부모 각자가 자녀의 사교육 부담 정도를 자율 결정하도록 하는 것이 헌법 정신에 부합하고, 헌법이 부모의 자녀교육권·재산권을 통해 서로 다른 정도의 금전적 부담을 당연히 보장하고 있다는 점에서 '고액과외교습 방지로 균등한 사교육 실현'이라는 목적이 헌법이 허용하는 정당한 공익인가에 대해 강한 의문이 제기됨
• 다만 우리 사회가 사교육 영역에서 자정능력·자기조절능력을 현저히 상실하여 국가가 부득이 개입하지 않을 수 없는 예외적 상황에서는, 법 제3조가 의도하는 입법목적도 입법자가 '잠정적으로' 추구할 수 있는 정당한 공익으로 인정

결론 목적의 정당성 잠정 인정

(2) 수단의 적합성

법리 채택된 수단이 입법목적 달성에 기여하는지 여부.

포섭 법 제3조가 학원·교습소·대학(원)생에 의한 과외교습을 허용하면서 그 밖에 고액과외교습 가능성이 있는 개인교습을 광범위하게 금지하는 수단을 택하였고, 이러한 수단이 입법목적 달성에 어느 정도 기여한다는 점에 의문의 여지 없음

결론 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

법리 입법자가 과외교습을 규제하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 수단 중 국민의 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택해야 하고, 규제 형식은 '원칙적 금지'가 아닌 '반사회성을 띤 예외적인 경우'에 한하여 금지하는 것으로 하여야 함. 사적으로 가르치고 배우는 행위 그 자체는 타인의 법익이나 공익을 침해하는 사회적으로 유해한 행위가 아니라 기본권적으로 보장된 행위이자 문화국가가 장려해야 할 행위이므로, 기본권의 행사과정에서 사회적 위험이 발생하는 등 예외적 경우에 한해서만 국가 개입이 정당화됨.

포섭

• 법 제3조의 주된 입법목적은 지나친 고액과외교습 억제에 있고, 이를 위해 등록된 학원·교습소에서의 과외교습만 허용하여 가격통제를 도모하고 개인교습을 전면 금지하는 방식을 채택함
• 그 결과 '고액과외교습 방지'라는 입법목적 달성과 아무런 관련이 없는 교습행위, 즉 고액과외교습의 위험성이 없는 교습행위까지 광범위하게 금지됨:
  • ① 입시경쟁과 무관한 비교과목·예능·기술 분야 자기계발 목적 개인교습 금지 — 입법목적 달성에 필요한 기본권 제한 범위 초과
  • ② 초등학생의 교과목 학원수강 금지 — 학원에서의 수강료 통제가 가능한 이상 고액과외교습 위험 없어 금지 불가피성 없음
  • ③ 고액과외교습의 위험성이 없는 개인교습(친척·이웃 가정주부의 저액 교습, 뛰어난 예술인이 적정 교습비를 받고 가르치는 행위, 컴퓨터통신을 통한 개인교습, 방문학습지도 등)까지 금지
• 법 제3조는 과외교습이 반사회적인 것이 아니라 기본권으로 보장되는 행위임에도 '원칙적 금지, 예외적 허용'이라는 원칙과 예외가 전도된 규율형식을 취하고, 규제 편의성만을 기준으로 삼아 금지 불가피한 이유가 없는 행위 유형까지 광범위하게 포함시킴
• 인력·예산 부족이 중요한 기본권의 무분별한 제한을 허용하는 정당한 이유가 될 수 없고, 법의 광범위한 금지는 오히려 불법과외교습의 범위를 확대하고 법의 실효성을 현저히 감소시킴
• 입법목적 달성을 위한 최소한의 불가피한 수단으로 볼 수 없음

결론 침해의 최소성 요건 불충족

(4) 법익의 균형성

법리 기본권 제한을 통해 얻는 공익과 제한이 초래하는 사익·헌법적 가치 사이에 합리적 비례관계가 있어야 함.

포섭

• 법 제3조가 실현하려는 공익('고액과외교습 방지')은 헌법적으로 허용되는 입법목적인가에 관해 의문의 여지가 있고, 예외적 상황을 인정하더라도 그 비중이 크다고 보기 어려우며, 고액과외교습 억제효과도 불확실함
• 반면 법 제3조에 의한 기본권 제한 효과는 매우 큼: 부모가 자녀를 자유롭게 가르칠 권리와 자녀의 자유롭게 배울 권리가 크게 제약되어 사교육 영역에서도 학원교육 외에 선택의 여지가 없게 됨 → 사교육의 다양성·개별성이 집단적·획일적 학원교육으로 상실됨
• 단지 일부 지나친 고액과외교습을 방지하기 위해 모든 학생이 오로지 학원에서만 사적으로 배울 수 있도록 규율하는 것은 어디에도 그 예를 찾을 수 없을 뿐만 아니라, 자기결정과 자기책임을 기본원칙으로 하는 헌법의 인간상이나 개성과 창의성·다양성을 지향하는 문화국가원리에도 위반됨
• 법 제3조와 같은 형태의 사교육 규율은 공동체를 문화적으로 빈곤하게 만들고, 문화의 빈곤은 사회적·경제적 후진성으로 이어짐
• 법 제3조는 제한을 통하여 얻는 공익적 성과와 제한이 초래하는 효과가 합리적인 비례관계를 현저하게 일탈함

결론 법익의 균형성 요건 불충족

(다) 법 제22조 제1항 제1호의 위헌성

법리 처벌의 전제가 되는 규정이 위헌이면 그 형벌규정도 위헌

포섭 법 제22조 제1항 제1호는 법 제3조 위반에 대한 형벌조항이므로, 법 제3조가 헌법에 위반되는 이상 법 제22조 제1항 제1호도 위헌

결론 법 제22조 제1항 제1호 위헌

※ 위헌결정의 범위 명확화 위헌결정은 고액과외교습 금지 자체가 위헌이라는 것이 아니라, 고액과외교습을 억제하기 위한 방법의 선택이 잘못되어 고액과외교습의 위험성이 없는 과외교습까지 광범위하게 금지함으로써 기본권을 과도하게 침해한다는 데 위헌성이 있음. 따라서 입법자는 지나치게 고액인 과외교습, 입시준비생을 대상으로 하는 대학교수 등 입시관련자의 과외교습, 학생부·내신성적에 영향을 미칠 수 있는 위치의 교사가 해당학생을 대상으로 하는 과외교습 등 중대한 사회적 폐단이 우려되는 경우에는 이를 규제하는 입법조치를 취할 수 있음

최종 결론 (주문) 학원의설립·운영에관한법률 제3조, 제22조 제1항 제1호(각 1995. 8. 4. 법률 제4964호로 전문개정된 이후의 것)는 헌법에 위반됨

---

5) 반대의견

재판관 한대현의 반대의견 (헌법불합치의견)

요지 및 근거

• 법 제3조가 비례의 원칙에 위반하여 기본권을 과도하게 제한한다는 점에서는 다수의견과 동일한 견해
• 그러나 즉시 위헌선언은 오늘의 현실에 비추어 타당하지 않음: 과열 과외교습의 폐단을 해소하는 근본적 방안은 학력제일주의 개선, 학교교육 환경 개선, 평생교육제도 확충, 대학입학제도 개선 등이지만, 법 제3조 최초 입법(1981년) 및 현행 입법(1995년) 당시와 비교하여 오늘날 현실은 별로 나아지지 않음. 학벌 중시 풍토, 치열한 대학입시경쟁, 열악한 학교교육 여건이 지속됨
• 아직까지는 과외교습을 전면 허용할 것이 아니고 일정 부분 규제가 필요하며, 구체적 규제수단 선택은 입법자의 몫임
• 따라서 위헌선언이 아닌 헌법불합치 선언을 하여 형식적으로 계속 존속하게 한 후 입법자로 하여금 합헌적으로 과외교습을 규제할 수 있는 새로운 수단을 마련하도록 함이 옳음

---

재판관 정경식의 반대의견 (헌법불합치의견)

요지 및 근거

• 과외교습 규제 자체는 정당함
• 다만 이 사건 법률조항에 의한 규제방식이 기본권제한입법의 체계와 방식을 갖추지 못한 점에서 위헌성이 있음: 모든 기본권으로 보장되는 행위는 필요한 경우에 한하여 한정적으로 제한되어야 하는데, 이 사건 법률조항은 과외교습을 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허용하는 '거꾸로 된 방식'을 취하여, 규제 필요성 없는 과외교습까지 금지하는 결과를 초래하므로 과잉금지원칙에 위반됨
• 과외교습의 폐단이 여전히 극심한 현 상황에서 이 사건 법률조항의 효력을 즉시 소멸시켜 과외교습을 전면 허용하는 것이 곧 합헌적 상태를 실현하는 것이 아님
• 입법자는 원칙적으로 교습행위를 허용하되 사회적 폐단의 원인이 되고 규제할 필요성이 분명한 유형만 선별하여 규제하는 방식으로 개정하여 합헌적 상태를 실현할 수 있음
• 따라서 헌법불합치결정을 하여 새로운 입법이 이루어질 때까지 이 사건 법률조항을 잠정 적용하도록 하는 것이 바람직함

---

재판관 이영모의 반대의견 (합헌의견)

요지 및 근거

• 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않음
• 위헌심사기준: 과외교습 문제는 헌법 제31조 제6항에 근거한 교육정책 입법이므로 입법형성 및 정책결정에 대한 재량의 합리성 여부가 심사기준임. 과잉금지원칙의 엄격한 적용이 아닌, 입법목적의 정당성과 수단의 합리성이 기준
• 과열 고액과외교습은 창의력 있는 인간으로서의 성장 저해, 정서불안·청소년 비행 유발, 가계 압박, 계층 간 위화감 심화, 사회적 지위·부의 세습화 등 심각한 교육적·사회적 부작용을 초래하고 학교교육의 공공성을 침해함
• 학부모의 의견조사(현행유지·단속강화 50.9%, 전면금지 40.7%, 전면허용 6.1%)에서도 개인 과외교습 허용을 원하는 비율이 매우 낮음
• 법에서 허용하는 과외교습(학원수강, 교습소 예능교습, 대학(원)생 개인교습, 학교 보충수업, 친족 교습)은 학습이 부진한 학생들의 보충에 충분한 반면, 폐해 소지가 큰 개인 과외교습에 한하여 금지하는 것으로서 합리성을 벗어나지 않음
• 다수의견이 지적하는 가정주부 교습, 방문학습지도, 예술인의 예능 개인교습 허용시 교습행위의 은밀성으로 인해 입법목적 달성에 어려움이 있고 학교교육의 공공성을 침해하지 않는다는 보장도 없음
• 다수의견의 위헌판단은 사회·경제적 약자에 대한 배려를 소홀히 하여 실질적 평등과 공공복리의 이념을 저버린 것이고, 개인 과외교습 허용은 교육을 통한 사회적 불평등 고착·세습을 허용하는 결과가 됨

---

재판관 이영모의 반대의견에 대한 5인 재판관의 의견

요지

• 이영모 반대의견은 과외교습 문제를 사회·경제적 강자와 약자로 이분하여 논의를 전개하나, 이는 자유민주주의 원리에 비추어 논리적 비약·독단적 견해임
• 다수의견은 "고액과외교습 금지 자체가 위헌이 아니라 방법의 선택이 잘못되었다"는 것으로, 위헌결정 이후에도 지나친 고액과외교습, 입시관련자의 과외교습, 관련 교사의 해당 학생에 대한 과외교습 등 중대한 사회적 폐단이 우려되는 경우에는 규제 입법조치가 가능하다고 명확히 설시함
• 반대의견이 "위헌판단은 결과적으로 개인 과외교습을 제한없이 자유롭게 허용하자는 것"이라는 것은 다수의견의 내용을 오해하거나 간과한 것임
• 반대의견이 내세우는 교육혁명론 등이 어떻게 과외교습 금지의 합헌론을 이론적으로 뒷받침하는지 이해가 되지 않음

---

참조: 헌법재판소 2000. 4. 27. 선고 98헌가16 결정