2004헌마670 산업기술연수생 도입기준완화결정 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 외국인 청구인의 기본권 주체성 인정 여부
• 이 사건 심의위원회 대책의 공권력 행사 해당 여부
• 이 사건 중소기업청 고시의 공권력 행사 해당 여부 및 기본권 침해 가능성
• 이 사건 노동부 예규의 공권력 행사 해당 여부 및 기본권 침해 가능성
• 청구기간 준수 여부

본안 판단

• 이 사건 노동부 예규(제4조·제8조 제1항·제17조)가 실질적 근로자인 산업연수생에게 근로기준법상 일부 조항만을 적용함으로써 평등권을 침해하는지 여부
• 이 사건 노동부 예규가 직업선택의 자유를 침해하는지 여부
• 헌법 제6조 제2항, 제119조 위배 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인은 외국인 산업기술연수생 신분으로 2004. 3. 16. 입국하여 3일간 연수 후 같은 달 19.부터 춘천시 소재 주식회사 ○○제지에서 근무하다가 2004. 7.경 근무를 중단함
• 청구인은 현행 산업연수생제도가 실질적으로 단순노무 취업에 활용됨에도 산업연수생의 기본권을 침해한다고 주장하며 2004. 8. 24. 이 사건 헌법소원심판 청구

침해 원인이 되는 공권력 행사/불행사

• 이 사건 노동부 예규(외국인산업기술연수생의 보호 및 관리에 관한 지침, 1998. 2. 23. 노동부 예규 제369호로 개정된 것) 제4조, 제8조 제1항, 제17조: 산업연수생에게 근로기준법상 일부 항목에 관한 보호만을 부여하고 퇴직금, 임금채권 우선변제, 연차유급휴가, 임산부 보호 등은 보호 대상에서 배제

당사자 주장 요지

• 청구인: ① 근로기준법상 중요 조항 미적용으로 내국인·외국인 일반 근로자와 차별되어 평등권 침해, ② 직장선택 자유 제한으로 헌법 제15조 위반, ③ 헌법 제6조 제2항, 제119조 위반
• 중소기업청장: 산업연수제도 특성상 합리적 차별, 심의위원회 대책·중소기업청 고시는 행정규칙으로 헌법소원 대상 아님, 노동부 예규는 최저한 보호 수준 규정에 불과하여 기본권 침해 없음, 청구기간 도과 주장
• 법무부장관: 취업 전 연수기간 1년은 한국어·기술 습득에 필요한 적응기간으로 차별이 불합리하지 않음, 직업선택 자유 제한은 정주화 방지를 위한 적절한 방법

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제11조 제1항	평등원칙 — 법 앞에 평등, 불합리한 조건에 의한 차별 금지
헌법 제32조 제3항	근로조건 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정함
헌법 제6조 제2항	외국인의 법적 지위 보장
헌법 제15조	직업선택의 자유
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계 — 법률로 제한, 본질적 내용 침해 금지
근로기준법 제5조	균등처우 — 국적에 의한 근로조건 차별적 처우 금지
근로기준법 제14조	근로자의 정의 — 직업 종류 불문, 사업장에서 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자
UN 사회권규약 제2조·제4조·제7조	차별 없는 권리 행사 보장, 동등한 노동에 대한 동등한 보수 포함 근로조건 향유 권리, 일반적 법률유보
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력 행사·불행사로 기본권을 침해받은 자의 헌법소원 청구 근거
평등권	합리적 근거 없는 자의적 차별 금지 — 헌법 제11조
근로의 권리	일할 자리에 관한 권리(사회권) + 일할 환경에 관한 권리(자유권적 성격 포함) — 헌법 제32조

결정요지

(1) 적법요건 판단

기본권 주체성

• 외국인은 '국민의 권리'가 아닌 '인간의 권리' 범위 내에서 기본권 주체가 될 수 있음
• 근로의 권리 중 '일할 환경에 관한 권리'는 인간의 존엄성 침해를 방어하기 위한 자유권적 기본권의 성격도 가지므로(건강한 작업환경, 정당한 보수, 합리적 근로조건 보장 등), 외국인 근로자에게도 그 기본권 주체성 인정
• 국가에 대하여 고용증진을 위한 사회적·경제적 정책을 요구할 수 있는 권리는 사회권적 기본권으로서 국민에 대하여만 인정하나, 자본주의 경제질서하에서 최소한의 근로조건을 요구할 수 있는 권리는 자유권적 성격도 있어 외국인 근로자에게도 기본권 주체성 인정

이 사건 심의위원회 대책

• 심의위원회가 관여·작성한 외국인 산업연수생의 정원조정 및 제도 관리·운영체계 개선에 관한 정책계획안으로서 행정기관 내부의 행동지침에 불과함
• 기본권에 직접적으로 영향을 끼치거나 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상되는 경우에도 해당하지 않음
• 대외적 효력이 없는 비구속적 행정계획안으로 공권력 행사 해당 안 됨 → 각하

이 사건 중소기업청 고시

• 상위법령(출입국관리법 제19조의2, 시행령 제24조의2·제24조의4 내지 6)의 위임에 따라 제정된 것으로 상위법령과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로서 헌법소원 대상인 공권력 행사에 해당함
• 그러나 위 고시는 외국인 산업연수제도의 운영에 필요한 사항을 정하고 있을 뿐, 근로기준법 적용을 직접 배제하거나 직장변경을 금지하는 내용을 담고 있지 않아 청구인이 주장하는 기본권을 침해하는 내용 없음
• 기본권 침해 가능성 없음 → 각하

이 사건 노동부 예규

• 행정규칙에 해당하나, 재량권행사의 준칙으로서 되풀이 시행되어 행정관행을 이루게 되면 평등·신뢰보호 원칙에 따라 행정기관이 모든 사업주에 대하여 이 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 됨 → 대외적 구속력을 가진 공권력 행사
• 사업주 입장에서도 제8조 제1항에 규정되지 않은 사항 위반 시 산업연수생 배정 불이익도 없고, 고발 가능성도 현실적으로 없어 예규가 정하는 한도 내에서만 산업연수생을 보호하게 됨 → 실질적으로 대외적 구속력 있는 공권력 행사
• 제4조가 "이 지침이 정하는 한도 내에서 근로자로서의 권리의무를 갖는다"고, 제8조 제1항이 열거된 사항에 관한 보호만을 규정함으로써 청구인의 평등권 등을 침해할 가능성 있음 → 헌법소원 대상 적법

청구기간

• 청구인은 2004. 3. 19. 연수업체 근무 시작 시 기본권 침해 사유 발생, 그로부터 1년 이내인 2004. 8. 24. 청구하여 준수
• 또한 2004. 6.경 본국송환통보 후 외국인노동자상담소 상담 시 기본권 침해 사실을 구체적으로 알았다 할 것이고, 그로부터 90일 이내에 청구되어 준수

(2) 본안 판단

외국인 산업연수생의 근로자성

• 근로기준법상 근로자는 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에서 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자(제14조)이므로, 명목이 산업연수생이더라도 사용·종속관계가 인정되는지에 따라 근로자성 결정
• 이 사건 노동부 예규 제4조 자체도 사실상 노무를 제공하고 임금·수당 등을 지급받는 경우 근로자로서의 권리의무를 인정함
• 대법원도 산업연수생이 지시·감독을 받으며 근로를 제공하고 수당 명목의 금품을 수령한 경우 근로기준법 제14조의 근로자에 해당한다고 판시(대법원 1995. 12. 22. 선고 95누2050; 대법원 2005. 11. 10. 선고 2005다50034 등)
• 외국인 산업연수생이 사용종속관계에서 사실상 노무를 제공하고 그 대가로 금품을 수수하는 경우 실질적 근로자성 인정

평등원칙 위배 여부

• 헌법 제11조는 국적에 의한 차별을 명시적으로 규정하지는 않으나, 근로기준법 제5조는 국적에 의한 근로조건의 차별적 처우를 명시적으로 금지
• 사회권규약 제7조는 동등한 가치의 노동에 대한 동등한 보수를 포함한 근로조건을 향유할 권리를 보장하고 제4조에 의하여 이를 제한하려면 법률에 의하여야 함
• 심사기준: 근로의 권리는 사회권적 기본권의 성격이 강하므로 완화된 심사기준인 자의금지원칙 적용
• 차별의 발생: 일반 근로자(내·외국인 불문)는 근로기준법상 모든 보호를 받으나, 산업연수생은 노동부 예규 제4조·제8조 제1항·제17조에 의하여 퇴직급여(제34조), 임금채권 우선변제(제37조), 연차유급휴가(제59조), 임산부의 보호(제72조) 등에 관한 보호를 받지 못함

직업선택의 자유 침해 여부

• 이 사건 노동부 예규의 어느 규정도 산업연수생의 직장선택의 자유를 제한하고 있지 않으므로 침해 주장 이유 없음
• 출입국관리법 제19조의2·제19조의3이 산업연수생의 연수장소 이탈 제한 등을 규정하고 있으나, 위 조항들은 이 사건 심판대상이 아니므로 판단하지 않음

헌법 제6조 제2항, 제119조 위배 여부

• 이 사건 노동부 예규는 외국인 일반 근로자, 연수취업자, 피고용허가자에게도 적용되지 않는 것이어서 외국인이라는 이유만으로 차별하는 것이 아니므로 제6조 제2항 위반 아님
• 노동부 예규가 직장선택의 자유를 제한하지 않으므로 제119조 위반 주장도 이유 없음

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4) 적용 및 결론

이 사건 심의위원회 대책 — 공권력 행사성

• 법리: 공권력 행사에 해당하지 않는 비구속적 행정계획안은 헌법소원 대상이 아님
• 포섭: 이 사건 심의위원회 대책은 정원조정·제도개선에 관한 행정기관 내부의 행동지침으로, 기본권에 직접 영향을 끼치거나 법령의 뒷받침에 의해 실시될 것이 틀림없다고 예상되는 경우에 해당하지 않음
• 결론: 공권력 행사 아님, 심판청구 각하

이 사건 중소기업청 고시 — 기본권 침해 가능성

• 법리: 상위법령의 위임에 따라 제정된 행정규칙은 상위법령과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로 헌법소원 대상이 되나, 청구인의 법적 지위에 영향을 주지 않는 경우 기본권 침해 가능성이 없어 헌법소원 청구 불허
• 포섭: 중소기업청 고시는 산업연수제도 운영에 관한 사항을 정할 뿐, 근로기준법 적용을 직접 배제하거나 직장변경을 금지하는 내용이 없어 청구인이 주장하는 평등권·직장선택의 자유를 침해하는 내용 없음
• 결론: 기본권 침해 가능성 없음, 심판청구 각하

이 사건 노동부 예규 — 공권력 행사성 및 기본권 침해 가능성

• 법리: 행정규칙이 재량권행사의 준칙으로서 되풀이 시행되어 행정관행을 이루게 되면 평등·신뢰보호 원칙에 따라 행정기관이 자기구속을 당하게 되어 대외적 구속력을 갖는 공권력 행사가 됨
• 포섭: 지방노동관서의 장은 제8조 제1항 열거 사항에 한하여 행정지도·특별감독·관계법령 조치 의무를 지는 행정관행을 반복하고, 사업주도 제8조 제1항 미열거 사항 위반 시 어떠한 제재도 없어 예규가 정하는 한도 내에서만 보호가 이루어지는 구조 확립됨. 제4조·제8조 제1항이 명시적으로 근로자로서의 권리를 예규 정한 한도로 제한하므로 평등권 침해 가능성도 있음
• 결론: 대외적 구속력 있는 공권력 행사에 해당하고 기본권 침해 가능성 있음, 심판청구 적법

평등권 침해 여부 — 이 사건 노동부 예규

(가) 제한되는 기본권

• 최소한의 근로조건을 요구할 수 있는 권리 (자유권적 성격을 아울러 갖는 근로의 권리 — 헌법 제32조, 평등권 — 헌법 제11조)

(나) 평등원칙에 의한 심사 (자의금지원칙)

• (1) 심사기준: 근로의 권리는 사회권적 기본권의 성격이 강하고, 헌법이 특별히 평등을 요구하는 부분이 아니어서 완화된 심사기준인 자의금지원칙 적용

• (2) 구체적 판단:

  • 차별 발생: 일반 근로자(내·외국인)는 근로기준법상 모든 보호를 받으나, 산업연수생은 예규 제4조·제8조 제1항·제17조에 의해 ① 폭행 및 강제근로금지, ② 연수수당의 정기·직접·전액·통화불 지급 및 금품청산, ③ 연수기간·휴게·휴일·시간외·야간·휴일연수 등에 관한 보호만 받고, 퇴직급여·임금채권 우선변제·연차유급휴가·임산부의 보호 등은 배제됨
  • 차별의 합리성 검토: ① 사회권 영역의 폭넓은 차별 허용 가능성, ② 연수라는 체류목적 차이, ③ 생산성 저하, ④ 국내 고용시장 안정 필요성, ⑤ 전체적 임금수준의 균형, ⑥ 언어·기술 습득 적응기간 필요성 등이 주장됨
  • 그러나 위 목적 달성을 위해서는 사업주가 순수하게 '연수' 목적으로만 사용하도록 지도감독하거나, 임금을 생산성에 맞게 책정하거나, 체류기간을 한정하는 방법이 가능함. 연수라는 명목하에 사업주의 지시·감독을 받으면서 사실상 노무를 제공하고 수당 명목의 금품을 수령하는 등 실질적인 근로관계에 있는 경우에도, 근로기준법이 보장한 근로기준 중 주요사항을 산업연수생에 대하여만 적용되지 않도록 하는 것은 합리적 근거를 찾기 어려움
  • 연수업체는 중소기업청 고시가 정한 자격요건(중소기업기본법 제2조 해당, 숙박시설 제공 능력 등)을 갖추고, 규모에 상응한 인원만 배정받을 수 있어 사업자의 근로기준법 준수와 관련된 제반 여건이 갖추어진 사업장에서 근로기준법 일부 조항 적용을 배제하는 것은 자의적 차별
  • 아울러 근로기준법 제5조와 사회권규약 제4조에 따라 '동등한 가치의 노동에 대한 동등한 보수를 포함한 근로조건을 향유할 권리'를 제한하려면 법률에 의하여야 하는데, 법률이 아닌 행정규칙으로 규정하고 있어 법률유보원칙에도 위배됨

• 결론: 이 사건 노동부 예규 제4조·제8조 제1항·제17조는 청구인의 평등권을 침해하여 헌법에 위반됨

직업선택의 자유 침해 여부

• 포섭: 이 사건 노동부 예규의 어느 규정도 산업연수생의 직장선택의 자유를 제한하지 않음
• 결론: 침해 주장 이유 없음

헌법 제6조 제2항, 제119조 위배 여부

• 포섭: 노동부 예규는 외국인 일반 근로자·연수취업자·피고용허가자에게도 적용되지 않는 것으로 외국인이라는 이유만으로 차별하는 것이 아님. 예규가 직장선택의 자유를 제한하지도 않음
• 결론: 이유 없음

최종 결론(주문)

• 이 사건 심의위원회 대책 및 중소기업청 고시에 대한 심판청구: 각하
• 이 사건 노동부 예규(제4조·제8조 제1항·제17조): 헌법에 위반됨

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5) 반대의견 (재판관 이강국, 재판관 이동흡)

요지: 이 사건 노동부 예규에 대한 심판청구 역시 부적법하여 각하결정을 하여야 함

행정규칙과 대외적 구속력

• 행정규칙은 행정조직 내부의 사무처리준칙에 불과하고, 대외적 구속력을 갖는 것이 아니어서 원칙적으로 공권력 행사로 인한 기본권 침해 가능성 인정 불가
• 법령이 구체적 내용 보충 권한을 부여한 경우나 법령의 직접 위임에 따라 수임행정기관이 필요한 구체적 사항을 정하는 경우에는 행정규칙이 상위법령과 결합하여 법규로서 직접 대외적 구속력을 가짐
• 행정관행 성립에 따른 자기구속의 경우, 대외적 구속력은 평등·신뢰보호 원칙을 매개로 하는 간접적·사실적 규범력을 의미할 뿐, 법규명령에 있어서와 같은 의미의 직접적 대외적 구속력이 아님
• 다수의견과 같이 자기구속의 법리만으로 모든 반복 적용 행정규칙에 대외적 구속력을 인정하면 법규명령과 행정규칙의 구별이 무너지고 법치주의의 기초가 흔들릴 위험이 있음
• 독일에서도 자기구속의 법리가 연방행정법원에서 인정되고 있으나 연방헌법재판소는 이를 이유로 헌법소원 대상성을 인정한 적이 전혀 없음

규범해석규칙과 자기구속의 법리

• 행정청에게는 법해석에 있어 고유한 판단권한이 인정되지 않으므로 법규의 해석이나 적용방향을 확정하기 위한 규범해석적 행정규칙에는 재량권행사의 준칙에 대한 자기구속의 법리가 적용될 여지가 없음
• 이 사건 노동부 예규 제8조 제1항은 재량권 행사가 아닌 근로기준법 등 법률의 해석 내지 적용범위에 관한 것이므로 자기구속의 법리에 의한 대외적 구속력이 인정될 여지가 없음
• 대법원도 "외국인연수생의 보호 및 관리에 관한 지침(노동부예규) 제3조, 제8조는 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하여 대외적으로 법원이나 국민을 기속하는 효력은 없다"고 판시(대법원 1997. 10. 10. 선고 97누10352)하였고, 산업연수생에게도 근로기준법이 그대로 적용된다고 판시하였는바, 예규 제8조 제1항 각 호의 사항은 예시적으로 규정한 것으로 보아야 함
• 따라서 이 사건 노동부 예규를 공권력 행사로 인한 기본권 침해 가능성이 있는 경우로 볼 수 없고, 심판청구는 부적법하여 각하하여야 함

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참조: 헌법재판소 2007. 8. 30. 선고 2004헌마670 결정