2015헌가38 노동조합 및 노동관계조정법 제5조 단서 등 위헌제청
1) 쟁점
적법요건 판단
- 심판유형: 위헌법률심판(헌법재판소법 제41조)
- 심판대상: 교원노조법(2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정된 것) 제2조 본문
- 제청법원은 노동조합법 제5조 단서도 심판대상으로 삼았으나, 위헌성의 실질이 교원노조법 제2조 본문에 있고, 특별법인 교원노조법의 규율 충분성 여부를 판단하는 것으로 충분하며, 관련 법률 개정안도 교원노조법 제2조 개정안으로 발의되어 온 점을 고려하여 심판대상을 교원노조법 제2조 본문으로 한정함
- 재판의 전제성: 당해사건(서울행정법원 2015구합68857 노동조합설립신고반려처분취소)에서 대학 교원을 조직대상으로 하는 노동조합 설립 가부와 직결되는 조항으로, 재판의 전제성 충족
본안 판단
- 핵심 쟁점: 대학 교원(고등교육법상 교원)의 단결권을 전면적으로 부정하는 심판대상조항이 헌법적으로 정당화될 수 있는지 여부
- 평등원칙 위배 주장은 단결권 침해 위헌성과 실질적으로 동일하므로 별도 판단 불요
- 심사기준 분리:
- 교육공무원 아닌 대학 교원 → 과잉금지원칙 위배 여부
- 교육공무원인 대학 교원 → 입법형성권 범위 일탈 여부
2) 사실관계
사건개요
- 제청신청인(전국교수노동조합)은 고등교육법상 학교에 근무하는 교원을 조합원으로 하는 전국 단위 노동조합으로서, 2015. 4. 20. 고용노동부장관에게 노동조합설립신고서를 제출함
- 고용노동부장관은 2015. 4. 23. 노동조합설립신고를 반려함. 반려 이유: 노동조합법 제5조 단서 및 교원노조법 제2조 본문이 교원노조 가입범위를 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원으로 제한하고 있으므로, 고등교육법상 교원을 조직대상으로 하는 노동조합은 현행법상 설립 허용되지 않음
- 제청신청인이 위 처분 취소를 구하는 행정소송 제기 중, 노동조합법 제5조 단서 및 교원노조법 제2조에 대한 위헌제청신청을 하였고, 서울행정법원이 2015. 12. 30. 위헌법률심판을 제청함
관련 경과
- 1999. 1. 29. 교원노조법 제정·공포(법률 제5727호), 같은 해 7. 1. 시행: ILO·OECD의 교원 단결권 인정 권고 및 노사정위원회 합의에 따른 것
- 심판대상조항은 교원노조법상 '교원'을 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원으로 정의하여, 대학 교원(고등교육법상 교원)에게는 노동조합법도, 교원노조법도 적용되지 않음
- 대학 교원은 노동조합 설립신고서 반려처분을 받게 되고(노동조합법 제12조 제3항), 노동위원회에 조정·부당노동행위 구제신청 불가(제7조 제1항), '노동조합' 명칭 사용 불가(제7조 제3항), 위반 시 500만 원 이하 벌금(제93조)
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 교원노조법(2010. 3. 17. 법률 제10132호) 제2조 본문 | "교원"이란 「초·중등교육법」 제19조 제1항에서 규정하고 있는 교원을 말한다 |
| 노동조합법 제5조 단서 | 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다 |
| 헌법 제33조 제1항 | 근로자의 자주적 단결권·단체교섭권·단체행동권 보장 |
| 헌법 제33조 제2항 | 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 근로3권 향유 |
| 헌법 제31조 제6항 | 교원의 지위에 관한 기본적 사항을 법률로 정함 |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한 입법의 한계(과잉금지원칙) |
| 단결권 | 근로자가 노동조합을 조직·운영하고 단결활동을 보장받는 근로기본권의 핵심; 헌법 제33조 제1항 |
결정요지
(가) 근로3권의 성격
근로3권은 사회적 보호기능을 담당하는 자유권 또는 사회권적 성격을 띤 자유권임. 국가가 근로자의 단결권을 존중하고 부당한 침해를 하지 아니함으로써 보장되는 자유권적 측면(국가로부터의 자유)뿐만 아니라, 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성·유지해야 할 국가의 적극적 활동도 필요로 함. 심판대상조항은 교육공무원 아닌 대학 교원에게 일체의 근로3권을 인정하지 않으므로 자유권적 측면의 근로3권과 관련이 깊음. 단결권은 근로기본권의 핵심으로서 자유권적 성격이 강하므로, 단결권 제한이 헌법 제37조 제2항의 기본권제한 입법 한계 내에 있기 위해서는 정당한 입법목적을 위한 필요 최소한의 제한이 되어야 함.
(나) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성
심판대상조항이 교원노조 활동 주체를 초·중등 재직 교원으로 한정함으로써 교원노조의 자주성·주체성을 확보하여 초·중등교원의 실질적 근로조건 향상에 기여한다는 점에서는 입법목적의 정당성을 인정할 수 있음. 그러나 심판대상조항이 결과적으로 교육공무원 아닌 대학 교원에 대해 단결권조차 전면적으로 부정한 측면에 대해서는 입법목적의 정당성을 인정할 수 없고, 수단의 적합성도 인정할 수 없음.
(다) 최소침해성 — 교육공무원 아닌 대학 교원
- 2002년 이후 계약임용제 본격 시행, 비정년트랙 교원 등장(2015년 기준 사립대학 내 비율 20.6%), 비정년트랙 교원의 급여가 정년트랙의 약 50% 수준인 대학도 있어 대학 교원의 저임금·신분불안 확산 우려, 교원소청심사위원회 재임용거부처분 청구 증가 등 종합 시 단결권 보장이 필요한 상황에 이름
- 교수협의회는 법률상 보호받지 못하는 임의단체로, 대학 측을 상대로 근무조건 개선을 위해 교섭할 권한이 없고, 다른 학교 교수협의회와 연대활동 불가, 교육부·사학법인연합회를 상대로 한 교섭도 불가
- 대학의 자율성 보장은 연구·교육에 관한 중요한 의사결정 참여 보장이며, 임금·근무조건·후생복지 등 경제적·사회적 지위향상에 대한 의사결정 참여까지 대학자율성으로 대체 불가
- 대학 교원의 특수성을 인정하더라도, 단결권은 인정하면서 단체교섭의 대상·방법 등을 달리 제한하는 덜 침해적 수단이 가능함
(라) 법익균형성 — 교육공무원 아닌 대학 교원
심판대상조항으로 인해 교육공무원 아닌 대학 교원이 향유하지 못하는 단결권은 헌법 제33조 제1항이 보장하는 근로3권의 핵심적·본질적 권리임. 대학 사회의 다층적 변화 속에서 경제적·사회적 지위 향상 요구가 높아지는 상황에서 개별적으로만 근로조건 향상을 도모해야 하는 불이익은 중대하므로 법익균형성도 결여됨.
(마) 교육공무원인 대학 교원 — 입법형성권 일탈
헌법 제33조 제2항에 의해 입법자는 어느 범위의 공무원에게 근로3권을 인정할지 광범위한 입법형성권을 가지나 무제한적이지 않음. 근로3권을 보장하는 헌법의 정신, 국제 노동관계 법규, 공무원의 직위·직급·직무 성질, 그 시대의 국가·사회적 상황 등을 합리적으로 고려하여 결정하여야 함(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 참조).
- 교육공무원 대학 교원의 직무수행은 '교육'이라는 근로 제공으로 국민의 복리를 증진시키는 특수성을 가지나, 직업공무원관계의 특성상 국민과 국가의 관계 형성에 관하여 중요하고 독자적인 결정권한을 갖는다고 볼 수 없음. 이러한 직무수행의 특성과 헌법 제33조 제1항·제2항의 정신을 종합하면, 교육공무원에게 근로3권을 일체 허용하지 않고 전면적으로 부정하는 입법형성은 합리성을 상실한 과도한 것으로 허용되지 않음
- 초·중등교원의 근로조건은 거의 법정되어 안정적인 반면, 계약임용제 도입·대학 구조조정 등으로 교육공무원인 대학 교원의 신분·임금 등 근로조건이 초·중등교원에 비하여 법적으로 강하게 보장된다고 보기 어려움
- 대학의 자율성 보장·교수협의회 등은 연구·교육 의사결정 참여 제도로서, 그 존재만으로 임금·근무조건·후생복지 관련 단결 필요성을 전면 부인하는 것은 합리화되지 않음
- 외국 입법례에서도 대학 교원의 단결권 자체를 부정하는 경우는 찾기 어렵고, 단체교섭 방법·단체협약체결권 인정 여부 등만을 달리 규정함
- 이상을 종합할 때 심판대상조항은 입법형성의 범위를 벗어난 입법임
(바) 헌법불합치결정 및 잠정적용
단순위헌결정으로 당장 효력을 상실시키면 초·중등교원에 대한 교원노조 설립 근거도 사라져 법적 공백 발생 우려가 있고, 위헌 상태 제거 방식과 대학 교원 단결권 보장의 범위를 합리적으로 형성함에 있어 입법자에게 재량이 부여됨. 따라서 헌법불합치결정을 하되, 2020. 3. 31.을 시한으로 잠정적용을 명함.
4) 적용 및 결론
쟁점 1. 교육공무원 아닌 대학 교원의 단결권 침해 여부 (과잉금지원칙)
(가) 제한되는 기본권
- 단결권: 근로자가 노동조합을 조직·운영하고 제반 단결활동을 보장받는 권리로, 근로기본권의 핵심적·본질적 권리; 헌법 제33조 제1항
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 법리: 단결권은 자유권적 성격이 강하므로, 그 제한은 정당한 입법목적을 위한 필요 최소한에 그쳐야 함
- 포섭: 초·중등교원의 교원노조 자주성·주체성 확보 목적은 초·중등교원에 관한 한 정당성 인정 가능. 그러나 결과적으로 교육공무원 아닌 대학 교원의 단결권을 전면적으로 부정한 측면에 대해서는 입법목적의 정당성 불인정
- 결론: 목적의 정당성 일부 불인정 (대학 교원 단결권 전면 부정 부분)
(2) 수단의 적합성
- 법리: 제한 수단이 입법목적 달성에 실질적으로 기여할 것
- 포섭: 교육공무원 아닌 대학 교원의 단결권을 전면 부정하는 것이 입법목적 달성에 기여하는 측면 인정 불가
- 결론: 수단의 적합성 불인정
(3) 침해의 최소성
- 법리: 목적 달성에 필요한 최소한의 제한 수단을 선택하여야 함
- 포섭: 계약임용제 확산, 비정년트랙 교원 증가(사립대학 내 20.6%), 저임금·신분불안 상황 등으로 단결권 보장 필요성이 현실화됨. 교수협의회는 법적 보호 없는 임의단체로 근로조건 개선 교섭권 부재. 대학의 자율성은 연구·교육 의사결정 참여 제도로서 임금·근무조건·후생복지 영역의 단결권을 대체할 수 없음. 단결권은 인정하되 단체교섭 대상·방법 등을 달리 제한하는 덜 침해적 수단이 가능함에도 단결권 자체를 전면 부정하는 것은 필요 이상의 과도한 제한
- 결론: 침해의 최소성 위반
(4) 법익의 균형성
- 법리: 제한되는 사익이 달성되는 공익에 비하여 현저히 불균형하지 않을 것
- 포섭: 단결권은 헌법 제33조 제1항이 보장하는 근로3권의 핵심·본질적 권리임. 대학 사회 다층적 변화와 사회·경제적 지위 향상 요구 고조 상황에서 개별적으로만 근로조건 향상을 도모해야 하는 불이익은 중대하여 법익균형성 결여
- 결론: 법익의 균형성 위반
→ 소결: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 교육공무원 아닌 대학 교원의 단결권을 침해함
쟁점 2. 교육공무원인 대학 교원의 단결권 침해 여부 (입법형성권 일탈)
(나) 입법형성권 일탈 여부 심사
(1) 심사기준
- 헌법 제33조 제2항에 의해 입법자는 광범위한 입법형성권을 가지나, 근로3권 보장 헌법 정신, 국제 노동관계 법규, 공무원의 직위·직급·직무 성질, 국가·사회적 상황 등을 합리적으로 고려하여 결정하여야 함 (헌재 1992. 4. 28. 90헌바27)
(2) 구체적 판단
- 포섭: 교육공무원 대학 교원의 직무수행은 '교육'이라는 근로 제공으로 국민 복리를 증진시키는 것으로, 직업공무원관계상 국민과 국가의 관계 형성에 독자적 결정권한을 갖는다고 볼 수 없음. 계약임용제 도입 이후 교육공무원 대학 교원의 신분·임금 등 근로조건이 초·중등교원에 비해 법적으로 강하게 보장된다고 보기 어렵고, 대학 교원 지위의 다층화(비정년트랙 등)가 진행됨. 대학의 자율성·교수협의회 등은 임금·근무조건·후생복지 관련 단결 필요성을 전면 부인하는 근거가 될 수 없음. 외국 입법례에서도 대학 교원의 단결권 자체를 부정하는 경우는 찾기 어려움
- 결론: 교육공무원인 대학 교원의 단결권을 전면 부정하는 심판대상조항은 입법형성의 범위를 벗어난 것으로 헌법에 위반됨
최종 결론(주문)
교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정된 것) 제2조 본문은 헌법에 합치되지 아니함. 위 법률조항은 2020. 3. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용함 (헌법불합치, 잠정적용).
5) 반대의견 (재판관 김창종, 재판관 조용호)
요지: 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니하여 합헌임
쟁점 재구성
- 반대의견은 이 사건의 주된 쟁점을 '심판대상조항에 의한 대학 교원과 초·중등교원의 차별취급이 평등원칙에 위반되는지 여부'로 봄
- 헌법 제31조 제6항은 교원의 지위에 관한 기본적 사항을 법률로 정하도록 하여 국민의 교육받을 기본권을 실효성 있게 보장하는 규정으로, 교원의 지위를 어떤 수준으로 보장할지는 교육의 본질을 침해하지 않는 한 입법형성의 자유에 속함. 이를 고려하면 공무원 아닌 대학 교원과 교육공무원인 대학 교원을 분리하여 다른 심사기준으로 심사하는 것은 입법자의 규율 의도·목적을 왜곡할 우려가 있음
- 결국 공무원 여부를 불문하고 입법자의 형성 재량 일탈 여부, 즉 평등원칙 위배 여부를 일원적으로 심사함이 타당함
대학 교원 근로관계의 특수성 (합리적 차별 사유)
- 직무상 특수성: 대학 교원의 주된 직무는 연구기능으로, 매일 학생과 함께 수업·지도해야 하는 초·중등교원에 비해 학문연구·사회활동의 자유 인정. 학문의 자유 및 대학자치의 주체로서 교수의 자유 보장, 연구결과에 대한 지적재산권, 노동시간 규제의 유연성 인정
- 신분·처우 측면: 대학 교원의 정년(65세)은 초·중등교원(62세)보다 길고, 공무원인 대학 교원은 공무원계급표상 2~6급 공무원에 준하는 지위, 사립대학 교원도 동등 처우 보장(교원지위법 제3조 제2항). 헌법 제31조 제4항·제6항 및 하위 법령이 개별적·집단적 근로조건을 규율
- 경영자적 성격: 대학 교원은 인사·행정·학사 등 중요 사항에 참여하는 경영자적 성격을 가져 사용자와 근로자의 중간적 성격
- 정치활동 자유: 대학 교원은 정당가입·선거운동 등 정치활동이 가능하여(정당법 제22조, 공직선거법 제60조), 전문가단체·교수회 등을 통해 교섭력 확보 가능
- 단결 허용 시 부작용: 교수노조 결성 시 사립대학 등록금 의존 구조상 인건비 비중 상승으로 시설지원·학생 교육비용 상대적 축소 우려, 학생 수업권 침해 가능성
- 비정년트랙 교원 문제는 모든 대학 교원에게 단결권을 부여해야 할 충분한 사유로 보기 어려움
소결
- 심판대상조항이 초·중등교원과 대학 교원을 다르게 취급하는 것은 대학 교원이 보장받는 기본권의 내용과 범위, 사회적 지위·기능, 단결권 보장 필요성이 다른 점을 고려한 것으로서 합리적 이유 있음
- 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니함
참조: 헌법재판소 2018. 8. 30. 선고 2015헌가38 결정
