2005헌바20 산업재해보상보험법 부칙 제7조 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판유형: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형)
• 재판의 전제성
  • 2009헌바30 당해 사건(공법상 당사자소송): 심판대상조항 위헌 여부에 따라 법 제38조 제6항 적용 여부가 좌우되어 판결 주문이 달라지므로 전제성 인정
  • 2005헌바20·22 당해 사건(항고소송 형태): 감액조치는 처분이 아니어서 항고소송 방법으로 다툴 수 없고, 항소심에서 공법상 당사자소송으로 청구취지 변경 가능성이 있고 그렇게 될 경우 심판대상조항의 위헌 여부에 따라 청구인용 여부가 달라지므로 일응 재판의 전제성 인정

본안 판단

• 심판대상조항이 소급입법금지원칙(헌법 제13조 제2항)에 위배하여 재산권을 침해하는지 여부(소극)
• 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위배하여 재산권을 침해하는지 여부(적극) — 주된 쟁점
• 평등권 침해 여부(신뢰보호원칙 위반으로 위헌 결론 도출되므로 판단 불요)

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 각 1984년 ~ 1999년 사이 업무상 재해를 입고 공단으로부터 장해등급 제3급 ~ 제7급을 판정받아 장해보상연금을 수령하여 오던 기존 수급자들임
• 산업재해보상보험법이 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되어 2000. 7. 1.부터 최고보상제도(법 제38조 제6항) 시행됨
• 법 부칙 제7조는 법 시행일 이전 업무상 재해를 입은 자에 대하여 2002. 12. 31.까지는 종전 규정에 의하도록 유예기간 2년 6개월을 부여함
• 2003. 1. 1.부터 공단은 청구인들에게도 최고보상제도를 적용하여 장해보상연금을 대폭 감액 지급하고 초과분을 지급하지 아니함
  • 2005헌바20 청구인 김○경: 월 7,630,670원 → 2,140,200원(약 72% 삭감)
  • 2005헌바22 청구인들: 평균 삭감률 40% 초과(최소 2% ~ 최대 82%)
  • 2009헌바30 청구인들: 종전 장해보상연금의 30% ~ 60% 가량 삭감
• 청구인들은 당해 사건 법원에 각 장해연금감액처분취소 또는 차액지급 소를 제기하고, 소송 계속 중 법 제38조 제6항 및 부칙 제7조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각됨
• 청구인들이 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판 청구

당사자 주장

• 청구인들: ① 최고보상제도를 시행 이전 피재 근로자에게 적용하는 것은 소급입법에 의한 재산권 침해 ② 장해보상연금에 대한 신뢰를 침해하여 신뢰보호원칙 위배 ③ 장해보상일시금 수령자·휴업급여 수령자와 달리 장해보상연금 수급자만 삭감하는 것은 평등원칙 위배
• 근로복지공단·노동부장관: ① 사회보장법제에서 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로 평균임금 감소 가능 ② 2년 6개월의 유예기간으로 신뢰 충분히 보호 ③ 2000. 7. 1. 이전 피재 근로자에게도 적용하지 않으면 피재 시기에 따른 격차 더욱 커져 불가피

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
산업재해보상보험법 부칙(법률 제6100호, 1999. 12. 31.) 제7조 중 "2002년 12월 31일까지는" 부분(심판대상조항)	법 시행일 이전 업무상 재해를 입은 자는 법 제38조 제6항에 불구하고 2002. 12. 31.까지는 종전 규정에 의하도록 경과규정을 설정 — 반대해석상 2003. 1. 1.부터 기존 피재 근로자에게도 최고보상제도 전면 적용
산업재해보상보험법 제38조 제6항	당해 근로자 평균임금이 노동부장관 고시 최고보상기준금액 초과 시 그 최고보상기준금액을 평균임금으로 의제하는 최고보상제도
헌법 제13조 제2항	소급입법에 의한 재산권 박탈 금지
재산권	구체적 법적 권리로 형성된 재산적 가치 있는 공법상 권리 — 헌법 제23조
신뢰보호원칙	법치국가 원리 파생 원칙 — 헌법 제13조, 법치국가 원리
헌법 제34조 제5항	신체장애자 등 생활능력 없는 국민에 대한 국가 보호 의무

결정요지

(1) 소급입법에 의한 재산권 침해 여부

소급입법은 신법이 이미 종료된 사실관계·법률관계에 적용되는 진정소급입법과 현재 진행 중인 사실관계·법률관계에 적용되는 부진정소급입법으로 구분됨. 전자는 헌법상 원칙적으로 허용되지 않고 특단의 사정 있는 경우에만 예외적으로 허용되는 반면, 후자는 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상 사유와 신뢰보호 요청 사이의 교량 과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 입법형성권에 일정한 제한을 가하게 된다.

심판대상조항은 기존의 장해보상연금 수급권자에 대하여 이미 발생하여 이행기가 도래한 장해연금 수급권의 내용을 변경하지는 아니하고, 심판대상조항 시행 이후의 법률관계, 즉 장래 이행기가 도래하는 장해연금 수급권의 내용을 변경하는 것에 불과하므로, 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당하지 아니함. 따라서 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제될 여지가 없고, 신뢰보호의 원칙 위반 여부가 문제됨.

(2) 신뢰보호원칙 위반으로 인한 재산권 침해 여부

신뢰보호원칙의 의의 및 심사기준

신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가 원리로부터 파생되는 것으로, 법률이 개정되는 경우 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성코자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우, 그러한 새 입법은 허용될 수 없다는 것임. 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량하여야 함.

산재보험수급권의 법적 성격

산재보험수급권은 사회보장수급권의 하나에 속하면서, 동시에 공법상 재산적 가치 있는 지위가 구체적 법적 권리로 형성되어 헌법상 재산권의 보호를 받음. 재산권성 인정 요건: ① 사적 유용성, ② 수급자의 상당한 자기기여(국가의 일방적 급부가 아닌 노동·투자·특별한 희생에 의한 취득), ③ 생존보장에 기여. 청구인들의 장해보상연금청구권은 위 요건을 갖추어 헌법상 재산권의 범주에 속함.

장해급여의 본질적 성격

장해급여제도는 본질적으로 소득재분배를 위한 제도가 아니고, 사업자가 근로자 및 사용자 자신을 위하여 근로자의 평균임금에 상응하게 일정 비율로 납입한 보험료를 바탕으로 불의의 산재사고에 대비하여 피재 근로자에게 산재사고 이전의 생활수준의 골격을 보장해 주기 위하여 마련된 제도로서 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있음. 장해급여는 손해배상에서의 일실수입에 대응하는 개념이며, 산재보험의 두 가지 성격 중 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하고 재산권적인 보호의 필요성은 보다 강하다고 볼 수 있어 다른 사회보험수급권에 비하여 보다 엄격한 보호가 필요함.

보호가치 있는 신뢰이익

청구인들은 산재를 입고 장해보상연금을 수급하기 시작할 당시 '산재사고에 따라 받는 장해연금은 평균임금을 기준으로 하여 장해율에 따라 소정의 비율을 적용한 금액이고, 평균임금이란 실제임금을 기준으로 한다'고 믿고 장해보상연금을 수급하여 왔으며, 향후 법 개정에 의하여 위와 같은 방식의 지급기준이 변경됨으로써 장해보상연금이 감액될 것이라고는 예상할 수 없었음. 장해보상연금 산정기준에 대한 정당한 법적 신뢰를 심각하고 예상치 못한 방법으로 제약함.

다만 청구인들의 신뢰를 '영원불변의 급여액을 받는다'는 것으로는 볼 수 없으나, 그렇다 하더라도 액수와 무관하게 얼마가 삭감되든 단지 매월 일정한 연금을 지급받기만 하면 충족되는 것으로도 볼 수 없음.

공익의 내용

심판대상조항이 달성하려는 공익: 한정된 재원으로 보다 많은 재해근로자와 그 유족들에게 적정한 사회보장적 급여를 실시하고 재해근로자 사이에 보험급여의 형평성을 제고하며 소득재분배 기능을 수행하는 것, 및 최고보상제도 적용으로 절감되는 보험급여액을 간병급여 신설·유족급여 확대·휴업급여 최저기준 인상 등의 재원으로 삼는 것.

신뢰이익과 공익 간의 형량

• 장해급여제도는 소득재분배 제도가 아니고 손해배상·손실보상적 급부이므로 최고보상제도의 시행이 장해급여제도 운영에 필수적 요소라고 볼 수 없음. 산재보험이 사회보험적 성격을 갖는다는 이유만으로 최고보상제도를 신설하여 기존 장해보상연금 수급자의 정당한 신뢰를 침해하는 것은 정당화되기 어려움
• 소득재분배는 근본적으로 조세정책 또는 다른 사회보장제도 확충을 통해 해결할 문제이지, 장해급여제도의 변경을 통하여 해결할 문제가 아님
• 헌법재판소 사실조회에 의하면 기존 장해보상연금 수급자 843명에 최고보상제도를 적용함으로써 절감되는 비용은 연간 장해보상연금 총지급액의 1.16%에 불과하고, 공단의 보험수지는 흑자 상태로 보험운영구조상 적자 가능성이 없어 기존 수급자에게도 적용하지 않으면 안 될 필연성이 있었다고 보기 어려움
• 산재보험은 재정부담에 대한 국가의 기여 정도가 극히 미미하여 사업주 보험료에 거의 전적으로 재원을 의존함. 여타 사회보험에 비하여 국가의 입법형성권 범위가 상대적으로 좁고, 손해배상·손실보상 급부인 장해급여의 경우는 더욱 그러함
• 청구인들은 노동능력을 50% 이상 상실한 중증 장애인들로서 헌법 제34조 제5항의 신체장애자 특별 보호 취지를 감안하여야 함. 단지 소득재분배와 새로운 보상사업을 위한 재원 마련을 목적으로 장해 근로자의 장해급여를 일시에 삭감함으로써 피재 전의 생활수준의 골격조차 유지할 수 없도록 위축시키는 것은 정당화되기 어려움
• 입법자는 경과규정을 마련함에 있어 ① 장해보상연금 외 소득 여부에 따른 차등 감액, ② 상당한 장기간에 걸친 단계적 감액 비율 조정, ③ 평균임금을 고정시킨 채 실질연금액의 점진적 감소를 꾀하는 방법 등으로 공·사익의 조화를 도모하고 기존 수급자들의 신뢰를 최대한 배려하는 수단을 택할 수도 있었음. 그런데 심판대상조항은 그러한 최소한의 배려조차 하지 아니하고 개략적으로 산출된 2년 6개월의 경과기간 동안만 구법을 적용하도록 하고 2003. 1. 1.부터 일률적·전면적으로 최고보상제도를 적용하도록 함

결론

청구인들의 구법에 대한 신뢰이익은 보호가치가 중대하고 침해의 정도가 극심하며 신뢰침해의 방법이 과중한 것인 반면, 피재 근로자들 간의 소득격차를 완화하고 새로운 산재보상사업을 실시하기 위한 자금을 마련한다는 공익상의 필요성은 청구인들에 대한 신뢰보호의 요청에 우선할 정도로 충분히 크다고 보기 어려움. 따라서 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반됨.

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4) 적용 및 결론

① 소급입법에 의한 재산권 침해 여부

• 법리: 진정소급입법은 이미 종료된 사실관계·법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되는 것으로 헌법상 원칙적으로 허용되지 않음. 부진정소급입법은 현재 진행 중인 법률관계에 적용되는 것으로 원칙적으로 허용되나 신뢰보호 관점이 일정한 제한을 가함.
• 포섭: 심판대상조항은 이미 발생하여 이행기가 도래한 장해연금 수급권의 내용을 변경하지 아니하고, 장래 이행기가 도래하는 장해연금 수급권의 내용을 변경하는 것에 불과함. 이미 종료된 과거의 사실관계·법률관계에 새로운 법률이 소급 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에 해당하지 아니함.
• 결론: 소급입법에 의한 재산권 침해 문제는 성립하지 아니함.

② 신뢰보호원칙 위반으로 인한 재산권 침해 여부

• 법리: 신뢰보호원칙 위반 여부는 침해되는 이익의 보호가치·침해의 정도·신뢰의 손상 정도·신뢰침해의 방법과 새로운 입법으로 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 형량하여야 함.
• 포섭
  • 신뢰의 근거·내용: 청구인들은 최고보상제도 시행 이전부터 평균임금 기준의 장해보상연금을 수급하여 왔고, 당시 법령에 따른 지급기준이 변경되어 감액될 것이라 예상할 수 없었음. 장해보상연금은 국가가 강제적으로 시행·관리하고 장해등급 제1급 ~ 제3급은 원칙적으로 연금지급이 강제되어 개인에게 선택의 여지도 없었음. 최고보상제도는 실제 평균임금을 한도금액으로 의제하는 것이므로 평균임금 및 장해보상연금 지급수준에 대한 정당한 신뢰를 심각하고 예상치 못한 방법으로 제약함
  • 사익의 중대성: 청구인들은 평균 40%를 초과하는 연금 삭감을 당하였고(최대 82%), 중증 장애인(노동능력 50% 이상 상실)으로서 달리 생계수단이 없는 경우가 대부분이며, 의료보조기구 구입·치료·간병 등으로 오히려 생활비가 증가함. 산재 당시 법령에 따른 연금 수준이 유지될 것을 전제로 사용자와 민사상 손해배상을 적은 금액으로 합의하거나 포기한 청구인들도 있음
  • 공익의 크기: 소득재분배 및 산재보상사업 확대를 위한 재원마련이라는 공익은 존재하나, 2003. 1. 1. 기준 최고보상제도 적용 대상 수급자는 843명에 불과하고 절감비용은 연간 총지급액의 1.16%에 불과하여 기존 수급자에게 적용하지 않으면 안 될 필연성이 있었다고 보기 어려움. 공단의 보험수지는 흑자 상태. 소득재분배는 조세정책·다른 사회보장제도 확충으로 해결할 문제
  • 손해배상·손실보상적 급부인 장해급여의 본질상 최고보상제도 시행이 장해급여제도 운영에 필수적 요소가 아님. 장해급여의 재산권적 보호 필요성이 강하고 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하여 입법형성권의 범위가 축소됨
  • 입법자가 ① 소득 유무에 따른 차등 감액, ② 장기간에 걸친 단계적 감액 조정, ③ 명목급여 동결 방식 등 보다 신뢰보호적인 수단을 택할 수 있었음에도 2년 6개월의 유예기간만을 부여하고 2003. 1. 1.부터 일률·전면적으로 최고보상제도를 적용하도록 함
  • 헌법 제34조 제5항의 신체장애자 특별 보호 취지를 감안하면, 단지 소득재분배와 재원 마련을 목적으로 피재 이전의 생활수준의 골격조차 유지할 수 없도록 장해급여를 삭감하는 것은 정당화되기 어려움
• 결론: 신뢰이익의 보호가치가 중대하고 침해가 극심한 반면 공익상 필요성이 이에 우선할 정도로 충분히 크다고 보기 어려우므로, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해하여 헌법에 위반됨.

최종 결론(주문) 산업재해보상보험법 부칙(법률 제6100호, 1999. 12. 31.) 제7조 중 "2002년 12월 31일까지는" 부분은 헌법에 위반됨.

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5) 반대의견

재판관 이동흡의 별개의견

• 요지: 다수의견과 마찬가지로 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 판단하나, 그 위헌성의 중점과 주문이 달라야 함
• 근거:
  • 신뢰보호원칙상 최고보상제도를 일정 시점 이후 기존 피재 근로자들에게도 적용하는 것이 전적으로 금지된다고 볼 수 없음. 장해급여가 손실보상적 급부에 본질이 있다 하여도 사회보장수급권으로서의 성격도 있는 이상, 소득재분배나 새로운 산재보상사업 확대를 위한 자금마련 목적으로 최고보상제를 도입하는 것 자체는 입법자의 형성적 재량권의 범위 내에 있음. 단, 이는 기존 피재 근로자들의 신뢰를 충분히 보호한다는 전제 아래에서 그러함
  • 법 부칙 제7조의 위헌성은 최고보상제도를 기존 피재 근로자에게 적용되도록 한 점 자체가 아니라, 기존 피재 근로자들의 신뢰를 보호하기 위하여 마련된 경과규정이 기존 피재 근로자들의 신뢰를 보호하기에 지나치게 미흡하다는 점에 있음
  • 입법자는 ① 소득 유무에 따른 차등 감액, ② 상당히 오랜 시간을 두고 단계적으로 감액 비율을 조정하는 방법, ③ 최고보상제 시행 당시 평균임금을 고정시킨 채 최고보상기준금액과 일치할 때까지 동결시키는 방법 등으로 기존 수급자의 신뢰를 충분히 보호할 수 있었음. 그런데 심판대상조항은 장해보상일시금 수급액과의 비교에 의해 개략적으로 산출된 2년 6개월의 경과기간만 부여하고 2003. 1. 1.부터 일률·전면적으로 최고보상제를 적용하여 심한 경우 일시에 70 ~ 80%에 이르는 연금삭감이 초래됨
• 결론(주문 관련): 심판대상조항(법 부칙 제7조 중 "2002년 12월 31일까지는" 부분)에 대하여 단순위헌을 선언할 것이 아니라, 경과규정인 법 부칙 제7조 전체에 대하여 헌법불합치를 선언하고 기존 피재 근로자의 신뢰를 헌법정신에 합치되게 충분히 보호할 수 있는 내용의 입법개선을 촉구하는 것이 옳음

재판관 김희옥의 반대의견

• 요지: 심판대상조항이 청구인들의 기본권을 침해한 것으로 볼 수 없음
• 근거:
  • 장해보상연금의 성격상 급여의 구체적 내용은 국가 재정·사업주 부담 정도·사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것이고, 법률은 언제라도 개정될 수 있으므로 법률 개정은 예측할 수 있다고 보아야 함. 연금수급자들의 신뢰는 반드시 '현 제도 그대로의 연금액을 받는다'는 데에 대한 것으로 볼 수 없고, 기존 기준에 의하여 연금이 지속적으로 지급될 것이라는 기대 아래 소극적으로 연금을 지급받는 것일 뿐임
  • 심판대상조항은 기존 수급자에게 최고보상제도가 시행되는 2000. 7. 1.부터 2002. 12. 31.까지 2년 6개월의 유예기간을 두는 배려를 하고 있음
  • 심판대상조항이 달성하려는 공익(간병급여 신설·유족급여 확대·후유증상 진료제도 도입·휴업급여 최저기준 인상 등의 재원마련)은 매우 크고 긴급하며 중요함
  • 보호해야 할 신뢰가치는 그리 크지 않은 반면 공익적 가치는 긴급하고 중요하므로 신뢰보호원칙 위배·재산권 침해로 볼 수 없음
  • 장해보상연금 청구권은 생활보장적 성격의 사회보장수급권으로서 순수한 재산권이 아님. 근로자는 산재보험 비용을 전혀 부담하지 않는 점, 최고보상제도는 그 성격상 장해보상일시금에는 적용할 수 없고 연금에 대해서만 적용 가능한 특성이 있는 점 등을 종합하면 평등원칙 위반도 아님
• 결론: 심판대상조항은 신뢰보호원칙·평등원칙에 반하지 않아 위헌이 아님

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참조: 헌법재판소 2009. 5. 28.자 2005헌바20 결정