2017헌마1299 국민기초생활 보장법 제6조의3 제3항 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건 법률조항(기초생활보장법 제6조의3 제3항)에 관한 기본권침해의 직접성 충족 여부
• 청구인 63, 84의 이 사건 시행령조항에 관한 기본권침해의 자기관련성 충족 여부
• 이 사건 시행령조항의 시행일(2016. 6. 23.) 이전 기초생활보장급여·기초연금을 함께 수급하기 시작한 청구인들(청구인 1 내지 11, 13, 14, 16 내지 35, 37, 38, 40 내지 44, 46 내지 49, 51 내지 54, 56 내지 59, 61, 62, 64, 65, 67 내지 73, 76 내지 83, 85, 86, 88 내지 91, 94 내지 97, 99)의 청구기간 도과 여부

본안 판단

• 이 사건 시행령조항이 기초수급자 노인의 인간다운 생활을 할 권리(헌법 제34조)를 침해하는지 여부
• 이 사건 시행령조항이 기초수급자 노인의 평등권(헌법 제11조)을 침해하는지 여부
• 이 사건 시행령조항이 행복추구권(헌법 제10조)을 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 기초생활보장법상 기초생활보장급여 수급자로서, 기초연금법상 기초연금을 수급하고 있거나 장차 수급하려는 자들임
• 기초생활보장법 제6조의3 제3항의 위임에 따라 제정된 이 사건 시행령조항은 기초연금 수급액을 이전소득에 포함시켜 소득인정액을 증가시키고, 결과적으로 기초생활보장급여 수급액을 감소시키거나 수급권의 일부 또는 전부를 상실시킬 수 있음
• 청구인들은 위 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리, 평등권 등을 침해한다고 주장하며 2017. 11. 28. 헌법소원심판 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 구 국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27252호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제4호 다목 중 기초연금법에 관한 부분(행정입법)

당사자 주장 요지

• 이 사건 법률조항이 소득인정액 산정의 본질적 내용을 법률에서 규정하지 않고 대통령령에 포괄 위임하여 법률유보원칙·포괄위임금지원칙 위배
• 기초연금(보편적 수당)과 기초생활보장급여(공공부조)는 법적 성격이 달라 보충성 원칙 적용 불가함에도, 기초연금 수급액을 이전소득에 포함시켜 수급권 박탈 가능
• 기초생활보장급여 중 현금급여인 생계급여에서만 공제하면 충분함에도 의료·주거급여 등 모든 급여 수급권까지 상실시키는 과도한 제한
• 차상위계층의 경우 이전소득 범위에서 기초연금을 제외할 수 있는 근거 규정이 있는 반면 기초수급자에 대해서는 그러한 규정 없음
• 기초수급자 노인을 기초수급자에 해당하지 않는 노인, 및 장애인연금법상 기초급여액·부가급여액이나 한부모가족지원법상 아동양육비를 수급하는 기초수급자와 비교할 때 합리적 이유 없는 차별

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
국민기초생활 보장법(2014. 12. 30. 법률 제12933호) 제6조의3 제3항	실제소득, 소득평가액 및 재산의 소득환산액 산정을 위한 구체적인 범위·기준 등을 대통령령으로 정하도록 위임
구 국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 개정, 2018. 9. 18. 개정 전) 제5조 제1항 제4호 다목 중 기초연금법에 관한 부분	기초연금법에 따라 정기적으로 지급되는 기초연금을 이전소득에 포함하여 실제소득에 합산
기초생활보장법 제2조 제9호, 제6조의3 제1항	소득인정액 = 소득평가액 + 재산의 소득환산액; 소득평가액 = 실제소득(근로·사업·재산·이전소득) - 가구특성별 지출요인 등
기초생활보장법 제3조	다른 법령에 따른 보호를 기초생활보장급여에 우선; 다른 법령 보호 수준이 기초생활보장법 수준에 이르지 못하는 경우 나머지 급여를 받을 권리 유지(보충성 원칙)
헌법 제34조	인간다운 생활을 할 권리; 국가의 사회보장·사회복지 증진 의무
헌법 제11조	평등권; 합리적 이유 없는 차별 금지
헌법 제10조	행복추구권; 국가권력 간섭 없이 자유롭게 행복을 추구할 수 있는 포괄적 자유권

결정요지

(가) 이 사건 법률조항 — 직접성 결여로 각하

• 법령에 대한 헌법소원이 적법하려면 그 법령에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 않고 직접, 현재 자기의 기본권을 침해받아야 함. 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 말하므로, 당해 법률에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성이 없음. 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 행정입법 등 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 직접성이 인정되지 않음(헌재 2016. 5. 26. 2014헌마374 참조)
• 이 사건 법률조항은 실제소득 산정의 구체적 범위·기준 등을 대통령령에 위임한 것일 뿐이므로, 기본권 침해는 이 사건 법률조항 그 자체가 아닌 위임에 따라 제정된 대통령령에 의하여 비로소 발생함 → 직접성 결여

(나) 이 사건 시행령조항 중 청구인 63, 84 — 자기관련성 결여로 각하

• 기초연금법은 65세 이상인 사람 중 소득인정액 요건 등을 충족한 사람을 수급권자로 규정함(기초연금법 제3조). 청구인 63(1955. 4. 11.생), 청구인 84(1956. 10. 13.생)는 65세 요건 미충족 → 이 사건 시행령조항에 의하여 법적 지위에 아무런 영향 없으므로 자기관련성 결여

(다) 이 사건 시행령조항 중 다수 청구인 — 청구기간 도과로 각하

• 법령에 대한 헌법소원은 법령 시행과 동시에 기본권 침해를 받게 되는 경우에는 법령 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령 시행된 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 법령 시행 뒤에 비로소 해당 사유가 발생하여 기본권 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하여야 함(헌재 2018. 7. 26. 2016헌마1029 참조)
• 위 다수 청구인들은 이 사건 시행령조항 시행일(2016. 6. 23.) 이전 이미 기초생활보장급여와 기초연금을 함께 수급하기 시작하였으므로 시행과 동시에 기본권 제한을 받음. 시행일로부터 1년 이상 경과 후인 2017. 11. 28. 청구 → 청구기간 도과

(라) 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부에 관한 심사기준

• 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반됨. 또한 최저생활보장수준이 재량의 범위를 명백히 일탈하였는지 여부는 특정한 법률에 의한 생계급여만을 가지고 판단하여서는 안 되고, 다른 법령에 의거하여 국가가 최저생활보장을 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등을 총괄한 수준으로 판단하여야 함(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328 참조)

(마) 평등권 침해 여부에 관한 심사기준

• 이 사건 시행령조항으로 인한 차별은 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 경우이거나 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우에 해당하지 않으므로, 자의금지원칙에 의하여 심사함(헌재 2014. 9. 25. 2012헌마1029 참조)

(바) 행복추구권에 관한 법리

• 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가짐(헌재 2011. 10. 25. 2009헌마588 참조)

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 법률조항에 대한 적법요건(직접성)

법리 — 법률이 행정입법 등 하위규범 시행을 예정하는 경우 그 법률 자체의 직접성 부인.

포섭 — 이 사건 법률조항은 실제소득 산정의 구체적 범위·기준 등을 대통령령으로 위임할 뿐, 기초연금 수급액의 이전소득 포함 여부는 위임에 따라 제정된 시행령조항에 의하여 비로소 정해짐. 기본권 침해의 법률효과는 법률조항 자체가 아닌 시행령 제정에 의하여 발생 → 직접성 결여.

결론 — 각하.

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쟁점 2: 이 사건 시행령조항에 관한 적법요건(자기관련성 및 청구기간)

법리 — 기본권침해의 자기관련성: 해당 법령이 자신의 법적 지위에 영향을 미쳐야 함. 청구기간: 법령 시행과 동시에 기본권 침해를 받은 경우 시행일로부터 1년 이내 청구.

포섭(자기관련성) — 청구인 63, 84는 이 사건 시행령조항 시행 당시 만 65세 미만으로 기초연금법상 연령 요건 미충족. 기초연금 수급권자가 될 수 없으므로 이 사건 시행령조항에 의한 법적 지위 변동 없음 → 자기관련성 결여.

포섭(청구기간) — 청구인 1 내지 11 등 다수 청구인들은 이 사건 시행령조항 시행일(2016. 6. 23.) 이전 이미 기초생활보장급여와 기초연금을 함께 수급하기 시작하였으므로 시행일과 동시에 기본권 제한 발생. 시행일로부터 1년 이상 경과 후인 2017. 11. 28. 심판 청구 → 청구기간 도과.

결론 — 모두 각하.

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쟁점 3: 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

법리 — 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다거나 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 위헌. 최저생활보장수준은 각종 급여 및 부담 감면 등을 총괄한 수준으로 판단.

포섭

• 이 사건 시행령조항으로 인해 기초수급자 노인이 기초연금을 수급할 경우 그 수급액만큼 이전소득·소득인정액이 증가하여 기초생활보장급여 수급액 감소 또는 수급권 일부·전부 상실 불이익 발생 인정
• 기초생활보장제도는 최후의 사회안전망으로서, 기초생활보장법 제3조에서 다른 법령에 따른 보호를 기초생활보장급여에 우선하되 그 수준에 이르지 못하는 경우 나머지 급여를 지급하는 보충성 원칙을 채택하고 있음. 기초연금 수급 후에도 최저생활 기준에 미달하는 부분에 한해 기초생활보장급여를 지급하도록 한 것이 입법재량의 범위를 현저히 일탈한 것이라 보기 어려움
• 생계급여 수급자 중 종래 생계급여액이 기초연금 수급액보다 적은 경우 노인가구의 전체 가처분소득이 오히려 증가할 수 있고, 종래 생계급여액이 기초연금 수급액과 같거나 더 많았더라도 현금급여 총액이 줄어드는 것 아님. 의료·주거·교육급여 수급자의 경우에도 기초연금 수급 여부를 자신에게 더 유리한 방식으로 선택 가능
• 기초연금 수급액이 소득인정액에서 공제되지 않더라도, 노인에 대해서는 노인장기요양보험법상 재가·시설급여 제공 및 본인부담금 면제, 노인복지법상 노인일자리사업·노인주거복지시설제도, 치매관리법상 치매검진사업·의료비지원제도 등 다양한 노인 지원제도가 별도로 마련되어 있음. 노인 기초수급자도 건강 악화·장애 시 장애인연금법상 기초급여액·부가급여액 및 만성질환 치료·요양 등 의료비를 소득평가액에서 공제받을 수 있음
• 이러한 사정을 총괄하면, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다거나 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 단정할 수 없음

결론 — 인간다운 생활을 할 권리 침해 아님.

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쟁점 4: 평등권 침해 여부 (자의금지원칙 심사)

(나) 자의금지원칙에 의한 심사

(1) 심사기준 — 이 사건 시행령조항으로 인한 차별은 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 경우이거나 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우에 해당하지 않으므로 자의금지원칙에 의해 심사. 차별에 합리적 이유가 있는지 여부를 제반사정 종합적으로 고려하여 판단.

(2) 구체적 판단

포섭

• 기초수급자 노인이 기초연금 수급으로 기초생활보장급여 수급액 감소 또는 수급권 상실 불이익을 받는 반면, 기초수급자에 해당하지 않는 노인은 기초연금 수급으로 현금급여 증가의 혜택을 온전히 누릴 수 있어 상대적 박탈감이나 불평등이 심화되는 측면이 있음을 부인하기 어려움
• 그러나 기초연금·기초생활보장급여 수급권과 같은 사회보장수급권에 대해서는 각 제도의 취지, 국가 예산·재정능력, 전체 사회보장 수준 등 제반사정을 고려하여야 하므로 광범위한 입법재량이 인정됨
• 현행 사회보장체계상 기초연금을 먼저 지급하고, 그 후에도 최저생활 기준 미달 노인에게 기초생활보장급여를 추가 지급하는 체계는, 노후소득보장제도가 충분히 성숙하지 못한 상황에서 국민연금 사각지대 해소 및 노인 전반의 소득 수준 향상을 도모하기 위한 것으로, 양 제도의 역할 및 체계를 이와 같이 정한 것이 그 자체로 입법재량 일탈이라 보기 어려움
• 기초연금을 이전소득에서 전액 제외할 경우 상당한 재정적 부담 발생, 기초연금법상 소득인정액과 기초연금액 합산액이 선정기준 초과 시 기초연금액 감액 규정으로 상대적으로 덜 빈곤한 노인은 기초연금을 적게 수급(기초연금법 제8조 제2항), 이 사건 시행령조항에도 불구하고 생계급여 수급자 일부는 기초연금 수급으로 현금급여액이 늘어나는 효과, 기초수급자 대상 에너지바우처·주민세 비과세 등 다양한 감면제도 운영, 기초연금액 인상에 따른 급여 수급권 상실 완화를 위해 2년간 의료·주거·교육급여 수급 특례(기초생활보장법 제14조의2) 등 제반사정 종합적으로 고려된 것임
• 장애인연금법상 기초급여액·부가급여액, 한부모가족지원법상 아동양육비 등과의 비교 주장에 대해서는: 이 사건 시행령조항은 이전소득의 종류에 관한 규정일 뿐, 소득평가액 산정 방법이나 실제소득에서 감액되는 금액을 정하는 규정이 아니므로 그로 인한 차별 발생 불인정. 설령 '노인의 추가지출을 이유로 기초연금이 소득평가액에서 공제되어야 한다'는 취지로 선해하더라도, 이는 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부 판단에서 이미 판단된 내용이므로 별도 판단 불요
• 차별이 자의적이라 단정하기 어려움

결론 — 평등권 침해 아님.

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쟁점 5: 행복추구권 침해 여부

법리 — 행복추구권은 국가에 적극적 급부를 요구하는 권리가 아니라, 국가권력의 간섭 없이 행복을 추구하는 활동을 자유롭게 할 수 있는 포괄적 자유권.

포섭 — 이 사건 시행령조항은 기초생활보장법상 이전소득의 종류를 정한 행정입법으로 자유권의 제한 영역에 관한 규정이 아님 → 행복추구권 침해 불가.

결론 — 이유 없음.

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최종 결론 (주문)

• 청구인 12, 15, 36, 39, 45, 50, 55, 60, 66, 74, 75, 87, 92, 93, 98의 이 사건 시행령조항에 관한 심판청구: 기각
• 위 청구인들의 나머지 심판청구(이 사건 법률조항에 관한 부분) 및 나머지 청구인 전원의 심판청구: 모두 각하
• 재판관 전원 일치 의견

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참조: 헌법재판소 2017헌마1299 결정