2006헌마711 입법부작위 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구인은 공직선거법이 확성장치 소음제한기준을 두지 않은 '입법부작위'가 위헌이라고 주장함
• 그러나 공직선거법 제79조, 제91조, 제102조 등에서 이미 확성장치 사용 목적·장소·대수·방법·시간 등 일부 규율이 존재하므로, 소음 규제 입법이 전무한 것이 아니라 불완전·불충분한 것이 문제됨
• 따라서 이 사건은 부진정입법부작위에 해당하고, 이미 입법된 법률조항(공직선거법 제79조 제3항 및 제216조 제1항) 자체를 심판대상으로 하는 헌법소원으로 처리함이 상당함 → 심판대상을 해당 법률조항으로 한정

본안 판단

• 이 사건 법률조항이 확성장치 사용을 허용하면서 소음제한기준을 두지 않은 것이 환경권(정온한 환경에서 생활할 권리)을 침해하는지 여부
• 심사기준: 다수의견(재판관 이강국·이공현·이동흡)은 과소보호 금지원칙, 재판관 조대현은 헌법 제37조 제2항(과잉금지원칙)

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2) 사실관계

• 청구인은 2006. 5. 31. 실시된 전국 동시지방선거 선거운동 과정에서 후보자들이 확성장치 등을 사용하여 소음을 유발함으로써 정신적·육체적 고통을 받았다고 주장함
• 청구인은 2006. 6. 20. 현행 공직선거법이 확성장치 출력수 등 소음 허용기준 조항을 두지 않아 행복추구권 및 환경권을 침해한다는 이유로 헌법소원심판을 청구함
• 청구인은 2008. 4. 11. 심판대상을 공직선거법 제79조 및 제216조로 정정함
• 공권력 행사의 원인: 공직선거법 제79조 제3항 및 제216조 제1항이 확성장치 사용을 허용하면서 소음제한기준을 마련하지 않음

당사자 주장

• 청구인: 이 사건 법률조항이 소음제한기준을 두지 않은 입법부작위로 행복추구권·환경권을 침해함
• 중앙선거관리위원회 위원장: 헌법 제116조 제1항이 선거운동에 관해 입법재량을 부여하고 있어 소음규제에 관한 입법의무 없으므로 헌법소원 대상 아님. 소음기준을 공직선거법에서 정하는 것이 바람직하더라도 그 판단은 입법자 재량에 속함
• 환경부장관: 소음·진동규제법은 선거기간 중 일시적 소음 규제에 적절하지 않고 공직선거법과 충돌 우려 있음. 선거소음 규제는 공직선거법에서 별도로 정하는 것이 바람직함

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거법 제79조 제3항	후보자 등이 공개장소 연설·대담을 위해 자동차 및 확성장치를 1대·1조 사용할 수 있도록 허용
공직선거법 제216조 제1항	4개 이상 동시선거에서 지역구자치구·시·군의원선거 후보자도 자동차 1대 및 휴대용 확성장치 1조 사용 허용
공직선거법 제91조 제1항	공개연설·대담장소 또는 대담·토론회장 외에는 선거운동을 위한 확성장치 사용 금지
공직선거법 제102조	공개장소 연설·대담은 오후 10시 ~ 오전 7시 사이 금지. 휴대용 확성장치만 사용 시 오전 6시 ~ 오후 11시까지 허용
공직선거법 제79조 제4항·제5항	확성장치는 연설·대담·사회용으로만 사용, 휴대용은 차량 정차 지역 외 사용 불가, 차량 부착용과 동시 사용 불가, 확성나발 1개로 제한
공직선거법 제255조·제256조	위반 시 벌칙(2년 이하 징역 또는 400만 원 이하 벌금 등)
헌법 제35조 제1항	환경권: 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가짐. 국가와 국민은 환경보전을 위해 노력할 의무 부담
헌법 제35조 제2항	환경권의 내용과 행사는 법률로 구체적으로 정함
헌법 제10조	행복추구권(보충적 기본권). 국가의 기본권 보장의무 근거
헌법 제116조 제1항	선거운동은 법률이 정하는 범위 안에서 하되 균등한 기회 보장. 입법부에 입법재량 부여
헌법 제37조 제2항	기본권 제한은 필요한 경우 최소한도로, 본질적 내용 침해 금지 (조대현 재판관 의견의 심사기준)

결정요지

[헌법소원의 성격 판단]

• 진정입법부작위: 헌법상 입법의무가 있음에도 전혀 입법을 하지 않은 것
• 부진정입법부작위: 입법을 하였으나 내용·범위·절차 등이 불완전·불충분·불공정하여 결함 있는 방식으로 입법권 행사한 것
• 부진정입법부작위의 경우 이미 입법되어 있는 법규 자체를 대상으로 적극적인 헌법소원 제기하여야 하고, 입법부작위를 헌법소원 대상으로 삼을 수 없음
• 공직선거법 제91조, 제79조, 제102조 등에서 확성장치 사용에 관한 규정이 이미 존재하므로, 이 사건은 소음 규제가 불완전·불충분한 부진정입법부작위 문제임 → 이 사건 법률조항을 심판대상으로 삼아 판단

[다수의견 — 재판관 이강국·이공현·이동흡의 법리]

환경권의 법적 성격

• 환경권은 건강하고 쾌적한 생활을 유지하는 조건으로서 양호한 환경을 향유할 권리이고, 생명·신체의 자유를 보호하는 토대를 이루며, 궁극적으로 '삶의 질' 확보를 목표로 하는 권리임
• 환경권은 국가로부터 건강하고 쾌적한 환경을 향유할 수 있는 자유를 침해당하지 않을 권리 및 국가에 대해 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 요구할 수 있는 권리를 포함하는 종합적 기본권임
• 환경권 보호대상인 환경에는 자연환경뿐 아니라 인공적 환경 등 생활환경도 포함되며, 소음·진동 등이 생활환경에 해당함. 따라서 소음을 제거·방지하여 정온한 환경에서 생활할 권리도 환경권의 한 내용임

국가의 기본권 보호의무

• 헌법 제10조에 따라 국가는 개인의 기본적 인권을 확인하고 보장할 의무를 짐. 기본권은 공동체의 객관적 가치질서로서, 생명·신체의 보호와 같은 중요한 기본권적 법익 침해에 대해서는 사인에 의해 유발된 경우에도 국가가 적극적인 보호의무를 짐
• 환경침해는 사인에 의해 빈번하게 유발되므로 입법자가 허용 범위를 정할 필요가 있고, 환경피해는 생명·신체 보호라는 중요한 기본권적 법익 침해로 이어질 수 있으므로 국가는 사인에 의한 환경권 침해에 대해서도 기본권 보호조치를 취할 의무를 짐
• 이 사건 소음은 공직선거법이 허용한 선거운동기간 중 공적 의사 형성 과정에서 발생하므로 공적 활동으로서의 측면도 있어, 국가의 규율의무가 더 분명함

과소보호 금지원칙

• 기본권 보호의무의 이행 방법은 권력분립원칙과 민주주의원칙에 따라 원칙적으로 입법자의 책임범위에 속하고, 헌법재판소는 제한적으로만 심사함
• 따라서 국가가 기본권 보호의무를 다하지 않았는지 심사할 때에는 "국가가 국민의 기본권적 법익 보호를 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취했는가"라는 과소보호 금지원칙 위반 여부를 기준으로 삼아야 함

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4) 적용 및 결론

다수의견 (재판관 이강국·이공현·이동흡) — 기각

법리

• 국가의 기본권 보호의무 위반 여부는 과소보호 금지원칙 위반 여부(적절하고 효율적인 최소한의 보호조치 취했는지)를 기준으로 판단하되, 그 위반이 명백하여야 함

포섭

• 청구인에 대한 기본권적 법익 침해가 명백히 드러나지 않음. 기본권 보호의무 위반이 인정되려면 선거소음 피해로 정신적·육체적 법익 침해가 수인한도를 넘어설 정도에 다다르고, 생명·신체의 기본권적 법익 침해로 연결될 가능성이 있어야 하는데 그러한 사정이 명백하지 않음
• 공직선거법은 확성장치 소음 예방 규정이 불충분하다고 단정할 수 없음: ① 확성장치 사용을 예외적으로만 허용(제91조), ② 후보자·사회자마다 1대·1조로 대수 제한(제79조 제3항), ③ 휴대용 확성장치는 차량 정차 지역 외 사용 불가·차량 부착용과 동시 사용 불가(제79조 제4항), ④ 확성나발 1개 제한(제79조 제5항), ⑤ 야간 연설 제한(제102조), ⑥ 위반 시 벌칙(제255조·제256조) 등 다각적 규율이 존재함
• 선거가 국민의 자유로운 의사 형성과 민주적 절차에 의해 이루어지도록 하는 공직선거법의 목적 구현을 위해 확성장치 사용이 허용되고, 선거운동의 자유는 선거권 행사의 전제로서 중요하게 보장될 필요가 있으므로, 선거운동 과정에서 다소의 불편이 초래된다고 하여 이를 과도하게 제한하여서는 안 됨
• 선거기간의 기간·장소·대수·방법 등 규정까지 두고 있는 이상 확성장치 소음규제기준을 정하지 않았다는 것만으로 과소보호 금지원칙에 반한다고 볼 수 없음

결론

• 이 사건 법률조항은 청구인의 환경권 보호를 위한 최소한의 보호조치를 취한 것으로 볼 수 있어 과소보호 금지원칙에 위반되지 않음 → 기본권 침해 아님

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재판관 조대현 의견 — 합헌 (심사기준은 헌법 제37조 제2항)

법리

• 이 사건 법률조항이 소음공해를 초래하는 확성장치 사용을 허용한 부분은 국가가 환경권을 적극적으로 제한하는 것이므로, 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 심사기준으로 적용해야 함

(가) 제한되는 기본권

• 헌법 제35조 제1항에 의해 보장되는 환경권, 구체적으로 시끄럽지 않은(정온한) 환경에서 생활할 권리

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성·수단의 적합성

• 공직선거는 국민주권 원리에 따라 국민의 대표자를 선출하는 헌법질서상 중대한 기능을 가지는 제도임. 선거인들이 후보자에 관한 제반 정보를 충분히 알 수 있도록 하기 위해 선거운동이 충분히 허용되어야 함
• 확성장치 사용 허용은 후보자 정보를 선거인에게 효율적으로 알려 공직선거의 목적을 온전히 성취하기 위한 것으로 공공복리를 위한 필요성 인정되고, 목적 달성을 위한 필요하고 적절한 수단임

(2) 침해의 최소성(소음한도 제한 문제)

• 공직선거법은 확성장치를 제한 없이 허용하는 것이 아니라, 공개연설·대담 장소에서 연설·대담·토론용으로만 사용 가능하고(제91조), 시간은 오전 7시 ~ 오후 10시로 제한(제102조), 대수는 1대·1조로 제한(제79조 제3항), 휴대용은 차량 정차 지역 외 사용 불가·동시 사용 불가(제79조 제4항), 확성나발 1개 제한(제79조 제5항), 선거운동 기간은 대통령선거 22일·국회의원선거 및 지방선거 13일로 제한(제33조·제59조)
• 이러한 장소·시간·방법·기간·용도 제한으로 확성장치 사용으로 인한 소음의 정도도 저절로 한계가 지어진다 할 것이므로, 소음 한도를 직접적으로 규정하지 않았다고 하더라도 환경권을 필요한 최소한도 내에서 제한하는 원칙에 어긋난다고 보기 어려움

(3) 법익의 균형성

• 선거운동을 위한 확성기 사용 허용의 공익적 필요성은 중대하고, 장소·시간·방법·기간·용도가 엄격히 제한됨으로써 소음공해로 인한 환경권 침해의 정도는 수인할 수 없을 정도로 크다고 보기 어려움
• 시끄럽지 않은 환경에서 생활할 환경권이 제한되는 정도가 확성장치에 의한 선거운동의 공익성에 비하여 더 중대하다고 보기 어려움

결론

• 이 사건 법률조항이 확성장치 사용을 허용하면서 소음한도를 규정하지 않은 것이 청구인의 환경권을 과도하게 침해하였다고 볼 수 없고, 국가의 환경권 조성의무에 어긋나지 않음

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최종 결론(주문)

• 청구인의 심판청구를 기각함 (재판관 5인의 기각·합헌 의견이 다수)

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5) 반대의견 (헌법불합치 의견 — 재판관 김희옥·김종대·민형기·목영준)

요지

• 이 사건 법률조항은 환경권을 보장해야 할 국가의 기본권 보호의무(과소보호 금지원칙)에 위반하여 청구인의 기본권을 침해하였으므로 헌법에 합치하지 아니함

근거

과소보호 금지원칙의 적용

• 환경권은 국민의 생명·신체의 안전에 관한 법익과 밀접하게 관련되므로, 입법자의 보호의무 이행 여부를 심사할 때 법익의 중대성·위험의 직접성·심각성·불가역성 등을 종합 검토하여 보다 엄격한 통제가 가해질 필요가 있음
• 과소보호 금지원칙에 미달하는지는 관련 법익의 종류와 헌법질서상 위상, 법익에 대한 침해와 위험의 태양과 정도, 상충하는 법익의 의미 등을 비교 형량하여 구체적으로 확정해야 함

과소보호 금지원칙 위반 판단

• 확성장치 소음은 소음의 크기·시간대·지속시간·발생 장소에 따라 생업 지장, 정서불안·강박관념·불면증 등 정신적·육체적 피해를 야기할 수 있고, 선거소음은 앞으로도 반복해서 치러지는 모든 종류의 공직선거(대통령선거·국회의원선거·지방선거·교육감선거·보궐선거 등)마다 유발될 것이므로 일시적 현상으로 가볍게 볼 수 없음. 또 2주 전후의 적지 않은 기간 동안 국민에게 영향을 미칠 수 있고, 경우에 따라 생명·신체의 법익에 심대한 타격을 줄 수 있음
• 현재 인터넷·방송매체 선거운동 방식의 비중이 커지고 확성장치를 사용한 재래식 선거운동 방식의 비중은 축소되는 추세이므로, 확성장치 소음을 엄격히 규제하더라도 선거운동의 자유를 제한하는 측면은 갈수록 중요성을 잃어감. 반면 국민의 환경권 보호의 필요성은 커짐
• 오히려 확성장치 출력수를 구체적·현실적으로 규율하면 그 범위 내에서 더 자유롭게 선거운동을 벌일 수 있게 되므로 선거운동의 자유가 적극적으로 보장되는 결과를 가져올 수 있음
• 주거지역에서의 출력수를 제한하는 것과 같은 구체적인 장소적 제한 규정이 없는 것은 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 국가가 노력하도록 정한 헌법 제35조 제3항에도 반함. 정온한 생활환경이 보장되어야 할 거주 지역에서 저녁시간까지 확성장치를 사용한 선거운동을 허용한 것은 과소보호 금지원칙 위반임

결론

• 이 사건 법률조항은 환경권을 과소하게 보호하고 있어 청구인의 정온한 환경에서 생활할 권리를 침해함 → 헌법불합치 결정을 선고하여야 하고, 입법자가 선거소음에 대한 입법을 개선하도록 해야 함

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참조: 헌법재판소 2008. 7. 31. 선고 2006헌마711 결정