[표준] 215. 다수결원칙(1): 헌법재판소 1997. 7. 16. 선고 96헌라2 결정

96헌라2 국회의원과 국회의장간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

국회의원과 국회의장이 권한쟁의심판의 당사자(헌법 제111조 제1항 제4호 소정 '국가기관')가 될 수 있는지 여부
헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 열거규정이 한정적·열거적인지 예시적인지 여부
이 사건 심판대상이 헌법재판소가 심사할 수 없는 국회 내부 자율사항에 해당하는지 여부

본안 판단

피청구인의 본회의 개의·법률안 상정·가결선포 행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부
나아가 그 가결선포행위의 위헌확인(무효확인) 청구가 인용될 수 있는지 여부

2) 사실관계

사건개요

국회부의장 오세응이 피청구인을 대리하여 1996. 12. 26. 06:00경 신한국당 소속 국회의원 155인만이 출석한 가운데 제182회 임시회 제1차 본회의를 개의하고, 국가안전기획부법중개정법률안, 노동조합및노동관계조정법안, 근로기준법중개정법률안, 노동위원회법중개정법률안, 노사협의회법중개정법률안(이하 '이 사건 법률안')을 상정하여 질의·토론 없이 약 6분 만에 출석의원 전원의 찬성으로 가결선포함
교섭단체인 새정치국민회의·자유민주연합의 대표의원과 협의 없이 개의시를 변경하고, 위 교섭단체 소속 의원들에게 적법한 개의일시 통지를 하지 않음 (개의 30분 전 신한국당 원내수석부총무가 전화통지 시도하였으나, 야당의원 본회의 출석을 기대할 수 없는 통지에 불과)
새정치국민회의 및 자유민주연합 소속 국회의원인 청구인들이 1996. 12. 30. 권한침해의 확인 및 가결선포행위의 위헌확인을 구하는 권한쟁의심판 청구

당사자 주장

청구인들: 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 예시적 규정으로, 국회의원은 헌법상 독자적 권한을 보유한 헌법기관으로서 권한쟁의심판의 당사자가 됨. 야당 국회의원에게 변경된 개의시간을 통지하지 않고 비공개 본회의에서 법률안을 통과시켜 법률안 심의·표결권을 침해하였으며, 헌법 제25조, 제50조, 국회법 제58조, 제72조, 제76조, 제85조, 제112조 위반으로 의결이 부존재하거나 당연무효임
피청구인: 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 한정적·열거적 규정으로 국회의원은 당사자가 될 수 없음. 이 사건은 국회내부 의사결정 문제에 불과하며, 의사정족수·의결정족수를 충족한 상태에서 가결선포된 이상 적법함. 야당의원들의 폭력·위력행사로 정상적 의사진행이 불가능한 상황에서의 부득이한 조치임

침해의 원인이 되는 공권력 행사

피청구인의 본회의 개의시 변경, 개의일시 미통지, 법률안 상정 및 가결선포 행위

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제111조 제1항 제4호	국가기관 상호간·국가기관과 지방자치단체 간·지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판을 헌법재판소가 관장
헌법재판소법 제62조 제1항 제1호	국가기관 상호간 권한쟁의심판의 종류를 "국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간"으로 규정
헌법재판소법 제66조 제1항·제2항	권한쟁의심판에서 헌재는 권한의 존부·범위를 판단하고, 피청구기관의 처분이 이미 청구인의 권한을 침해한 때에는 이를 취소하거나 무효를 확인할 수 있음
헌법 제40조, 제41조 제1항	입법권은 국회에 귀속되고, 국회는 국민에 의해 선출된 국회의원으로 구성
헌법 제48조	국회의장은 국회에서 선출되는 헌법상 국가기관으로서 국회를 대표하고 의사를 정리하며 질서를 유지하고 사무를 감독
헌법 제49조	다수결원리 — 재적의원 과반수 출석 + 출석의원 과반수 찬성으로 의결, 가부동수이면 부결
헌법 제50조	의사공개의 원칙
국회법 제5조	임시회 집회요구 시 의장은 집회기일 3일 전에 공고
국회법 제72조	본회의는 오후 2시(토요일 오전 10시)에 개의하되, 의장이 교섭단체대표의원과 협의하여 개의시 변경 가능
국회법 제76조	의장은 개의일시·부의안건·순서를 기재한 의사일정을 작성하여 전일까지 본회의에 보고하여야 하고(제1항), 운영위원회와 협의하여 작성(제2항), 긴급을 요한다고 인정할 때에는 회의의 일시만이라도 의원에게 통지하고 개의할 수 있음(제3항)
법률안 심의·표결권	국회의원의 헌법상 핵심 권한 — 의회민주주의 원리, 헌법 제40조, 제41조 제1항에서 당연히 도출

결정요지

(1) 당사자적격 — 국회의원과 국회의장의 권한쟁의심판 당사자능력

헌법 제111조 제1항 제4호는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 종류나 범위에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 않으며, 이를 법률로 정하도록 위임하고 있지도 아니하므로 입법자가 당사자를 제한할 입법형성의 자유가 없음. 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 범위는 헌법해석을 통하여 확정하여야 함.

헌법재판소법 제62조 제1항 제1호가 국회, 정부, 법원, 중앙선거관리위원회를 열거하고 있다 하더라도 그 문언에 얽매여 이들 외에는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없다고 단정할 수 없음.

헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 '국가기관'에 해당하는지 판별함에 있어서는 ① 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, ② 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 함.

국회의원은 헌법 제41조 제1항에 의해 선출된 헌법상 국가기관으로서 법률안 제출권·심의·표결권 등 독자적 권한을 보유하고, 국회의장은 헌법 제48조에 의해 선출된 헌법상 국가기관으로서 본회의 개의시 변경·의사일정 작성·의안 상정·가결선포 등의 권한을 행사함. 양자 간의 권한 다툼은 국회기관 내부의 분쟁이 아닌 각각 별개의 헌법상 국가기관 간의 권한 분쟁이며, 이를 행정소송법상 기관소송으로 해결할 수 없고 달리 적당한 기관이나 방법도 없으므로 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있음.

따라서 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 한정적·열거적 조항이 아니라 예시적 조항으로 해석함이 헌법에 합치됨.

(2) 국회 자율권과 헌재 심사범위

국회의 자율권은 헌법이나 법률을 위반하지 않는 범위 내에서 허용되며, 의사절차나 입법절차에 헌법이나 법률의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는 경우에는 자율권이 인정되지 아니함. 헌법 제64조도 국회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다고 규정함.

(3) 법률안 심의·표결권

국회의원의 법률안 심의·표결권은 헌법에 명문규정은 없으나 의회민주주의의 원리, 헌법 제40조, 제41조 제1항으로부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한임. 이는 다수파의원에게만이 아닌 소수파의원을 포함한 국회의원 개개인에게 모두 보장됨.

(4) 본회의 개의일시 통지의무

국회법 제76조 제3항에 의하면 긴급을 요한다고 인정할 때에도 회의의 일시만은 의원에게 통지하고 개의하여야 함. 야당 소속 의원들의 본회의 출석을 도저히 기대할 수 없는 통지는 위 조항에 따른 적법한 통지라 할 수 없음.

(5) 가결선포행위 위헌확인(무효확인) — 재판관 의견 분열

재판관 3인(기각의견): 입법절차에 관한 헌법의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는 경우에만 가결선포행위를 무효로 볼 수 있음. 이 사건 법률안은 재적의원 과반수인 155인이 출석한 가운데 출석의원 전원 찬성으로 의결되었고, 방청·취재 금지 조치도 없었으므로 헌법 제49조(다수결) 및 제50조(의사공개)를 명백히 위반한 흠이 없음. 개의일시 통지 문제는 국회법 위반 여부 또는 의사절차 적정성에 관련된 것에 불과하여 가결선포행위를 무효로 볼 수 없음.

재판관 3인(인용의견): 헌법 제49조의 다수결원리는 통지가 가능한 국회의원 모두에게 출석 기회가 부여된 바탕 위에 재적의원 과반수 출석·출석의원 과반수 찬성으로 의결되어야 한다는 의미임. 소수파에게 출석 기회를 주지 않고 토론 없이 다수파만으로 단독 처리하는 것은 다수결원리에 의한 의사결정이 아님. 국회법 제72조·제76조는 이 헌법 제49조를 구체화한 규정이고, 피청구인이 이를 위반하여 야당의원 출석가능성을 배제한 채 가결선포한 행위는 헌법 제49조를 명백히 위반한 것임.

4) 적용 및 결론

적법요건 판단

법리 — 헌법 제111조 제1항 제4호 소정 '국가기관'은 헌법에 의해 설치되고 독자적 권한을 부여받은 기관으로서, 권한 분쟁 해결의 적당한 기관이나 방법이 없는 경우에 해당하여야 하며, 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 예시적 조항으로 해석함이 헌법에 합치됨.

포섭

국회의원: 헌법 제41조 제1항에 의해 선출된 헌법상 국가기관, 법률안 심의·표결권 등 독자적 권한 보유
국회의장: 헌법 제48조에 의해 선출된 헌법상 국가기관, 의사정리·질서유지·의안 가결선포 등 독자적 권한 보유
양자 간 권한 분쟁은 행정소송법상 기관소송으로 해결 불가, 달리 적당한 기관이나 방법 없음
이 사건 심판대상은 국회의장이 국회의원의 헌법상 권한을 침해하였다는 이유의 심판이므로 국회 내부 자율사항이 아님

결론 — 이 사건 심판청구는 적법함 (재판관 6인 다수의견)

권한침해확인 청구

법리 — 국회의원의 법률안 심의·표결권은 의회민주주의 원리, 헌법 제40조, 제41조 제1항에서 도출되는 헌법상 권한으로 소수파의원을 포함한 국회의원 개개인 모두에게 보장됨. 국회법 제76조 제3항에 의하면 긴급시에도 회의 일시만은 의원에게 통지하고 개의하여야 함.

포섭

피청구인은 교섭단체 대표의원과 협의 없이 개의시를 변경하였고, 야당 소속 국회의원인 청구인들에게 적법한 개의일시 통지를 하지 않음
개의 30분 전 전화통지 시도는 야당의원의 본회의 출석을 도저히 기대할 수 없는 것으로서 국회법 제76조 제3항에 따른 적법한 통지가 아님
결과적으로 청구인들은 이 사건 본회의에 출석할 기회를 잃었고 법률안 심의·표결과정에 참여하지 못하게 됨
야당의원들의 위력행사로 본회의 개의가 저지되었다는 사정만으로 피청구인의 위법행위가 정당화되지 아니함

결론 — 피청구인의 행위로 청구인들의 법률안 심의·표결권이 침해되었음 확인 (재판관 전원 의견 일치)

가결선포행위 위헌(무효)확인 청구

포섭 및 결론

인용의견(재판관 3인)이 재판관 과반수에 이르지 못하여 기각
기각의견(재판관 3인): 이 사건 법률안은 재적의원 과반수인 155인 출석, 출석의원 전원 찬성으로 의결되었고, 방청·취재 금지 조치 없었으므로 헌법 제49조·제50조를 명백히 위반한 흠 없음. 개의일시 통지 문제는 국회법 위반에 불과하여 가결선포행위를 무효로 볼 수 없음
인용의견(재판관 3인): 헌법 제49조의 다수결원리는 통지가 가능한 모든 의원에게 출석 기회를 부여한 바탕 위의 의결을 요구하는바, 피청구인의 국회법 제76조 위반으로 야당의원의 출석가능성을 배제한 채 가결선포한 행위는 헌법 제49조에 명백히 위반됨

최종 결론(주문)

주문 제1항: 피청구인의 이 사건 본회의 개의 및 법률안 가결선포 행위는 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해한 것임을 확인
주문 제2항: 청구인들의 나머지 청구(가결선포행위 위헌확인) 기각

5) 반대의견

재판관 황도연, 재판관 정경식, 재판관 신창언 — 심판청구 각하의견

요지 및 근거

헌법 제111조 제1항 제4호의 권한쟁의심판제도는 상호 견제와 균형을 유지하도록 권한이 분배된 대등한 권력행사기관 사이의 권한에 관한 다툼을 해결하기 위한 제도임
헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 국가기관 상호간 권한쟁의심판의 당사자를 국회, 정부, 법원, 중앙선거관리위원회로 열거한 한정적·열거적 규정임
이에 열거되지 않은 기관이나 열거된 기관 내의 각급기관은 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없으며, 열거된 국가기관 내부의 권한 다툼은 권한쟁의심판의 대상이 되지 아니함
국회의원 및 교섭단체는 국회의 구성원 또는 국회 내 일부기관에 불과하여 국회의장을 상대로 권한쟁의심판을 청구할 수 없음
종전 90헌라1 결정(재판관 전원 일치)을 그대로 유지하여야 하며, 그간 특별한 사정변경도 없음
다만 이 경우 권한침해에 대한 법적 구제방법이 없게 되는 문제가 발생하므로, 이는 명백한 입법의 불비로서 조속한 입법이 있어야 할 것임. 그러나 입법의 불비를 해결하기 위해 기관소송에 관한 헌재-법원 간 권한분배 및 헌법재판소법 제62조의 명문규정에 반하여 권한쟁의심판 당사자 범위를 확장하는 것은 문제해결의 본말을 그르친 것임

결론 — 이 사건 심판청구는 부적법하여 각하하여야 함

참조: 헌법재판소 1997. 7. 16. 선고 96헌라2 결정

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