2015헌라1 국회의원과 국회의장 등 간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 당사자능력·당사자적격 — 국회의원과 국회의장, 기재위 위원장 간 권한쟁의 성립 여부
• 피청구인적격 — 국회법 개정행위에 대하여 국회의장·기재위 위원장이 피청구인적격을 갖는지 여부
• 청구기간 — 가결선포행위(2012. 5. 2.)에 대한 청구취지 변경(2016. 1. 11.)이 헌재법 제63조 제1항의 180일 기간을 준수하였는지 여부
• 권한의 침해 또는 현저한 침해위험성 — 이 사건 표결실시 거부행위·심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험이 있는지 여부

본안 판단

• 법정의견: 모두 각하로 종결하여 본안 판단 없음
• 별개의견(재판관 이진성·김창종): 제2 심사기간 지정 거부행위에 대한 본안 — 국회법 제85조 제1항이 다수결의 원리·의회민주주의에 위반되는지, 이 거부행위가 청구인들의 심의·표결권을 침해하는지
• 기각·인용의견(재판관 서기석·조용호): 제1 심사기간 지정 거부행위에 대한 본안 기각, 제2 심사기간 지정 거부행위에 대한 본안 인용, 국회법 제85조 제1항 헌법불합치 선고 요구

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2) 사실관계

사건개요

• 제18대 국회는 2012. 5. 2. 국회선진화법(법률 제11453호)을 가결·공포하여 제19대 국회 임기 개시일인 2012. 5. 30.부터 시행함. 동법은 국회의장의 심사기간 지정사유를 ① 천재지변, ② 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태, ③ 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우로 엄격히 제한하고(국회법 제85조 제1항), 신속처리대상안건지정 요건으로 재적의원 5분의 3 이상 찬성을 요구하는 국회법 제85조의2 제1항을 도입함
• 청구인들은 국회 교섭단체 ○○당 소속 제19대 국회의원 19명

심판대상이 되는 행위

• ① 이 사건 국회법 개정행위 — 2012. 5. 25. 국회법 제85조 제1항 및 제85조의2 제1항 개정
• ② 이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위 — 2014. 12. 9. 국회의원 146명이 11건의 법률안에 대한 직권상정을 요청하였으나 피청구인 국회의장이 2014. 12. 17. 요건 불충족을 이유로 거부
• ③ 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위 — 2015. 12. 16. 국회의원 157명이 10건의 법률안에 대한 직권상정을 요청하였으나 피청구인 국회의장이 2016. 1. 6. 거부
• ④ 이 사건 표결실시 거부행위 — 2015. 1. 15. 청구인 나○린 등 기재위 소속 11명이 서비스산업발전 기본법안의 신속처리안건지정동의를 제출하였으나 피청구인 기재위 위원장이 2015. 1. 29. 재적위원 과반수 서명 요건 불충족을 이유로 거부
• ⑤ 이 사건 가결선포행위 — 2012. 5. 2. 제307회 국회에서 국회법 제85조의2를 포함한 수정안 가결선포(2016. 1. 11. 청구취지 추가)

침해 주장 공권력 행사·불행사: 피청구인 국회의장의 심사기간 지정 거부행위 및 가결선포행위, 피청구인 기재위 위원장의 표결실시 거부행위, 국회법 개정행위 전부

당사자 주장 요지

• 청구인: 국회법 제85조 제1항·제85조의2 제1항이 헌법 제49조의 다수결 원리·의회민주주의 원리에 위반되고, 이에 근거한 각 거부행위가 법률안 심의·표결권을 침해함. 국회법 제85조의2 제1항은 그 가결 당시 스스로 요구하는 가중다수결 요건을 충족하지 못하여 가결선포행위가 무효임
• 피청구인 국회의장: 거부행위는 국회법 제85조 제1항에 따른 적법한 행위. 국회법 제85조 제1항에 대한 입법교착·부작용 비판이 있으므로 신속한 결론 희망
• 피청구인 기재위 위원장: 재적위원 과반수 서명이라는 요건 불충족에 따른 당연한 결정
• 보조참가인: 각 거부행위는 국회법을 준수한 것이고, 신속처리안건 지정제도를 통한 심의·표결이 가능하므로 권한 침해 없음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제49조	국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결 — 다수결 원리 선언
헌법 제64조 제1항	국회는 법률에 저촉되지 않는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙 제정 가능 — 국회 자율권 근거
국회법 제85조 제1항 (2012. 5. 25. 개정)	심사기간 지정사유를 천재지변·국가비상사태·교섭단체대표의원 합의의 경우로 제한
국회법 제85조의2 제1항 (2012. 5. 25. 개정)	신속처리안건지정동의: 소관 위원회 재적위원 과반수 서명 제출 후 재적위원 5분의 3 이상 찬성으로 의결
헌법재판소법 제61조 제1항·제2항	권한쟁의심판 청구 요건: 피청구인의 처분 또는 부작위가 청구인의 권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 청구 가능
헌법재판소법 제63조 제1항	청구기간: 사유 안 날로부터 60일, 사유 있은 날로부터 180일 (불변기간)
법률안 심의·표결권	국회의원이 본회의에서 법률안을 심의하고 표결할 헌법상 권한 — 헌법 제40조, 제41조 제1항, 제49조에서 도출

결정요지

(나) 국회법 개정행위에 대한 심판청구

• 법률의 제·개정행위를 다투는 권한쟁의심판에서는 국회가 피청구인적격을 가짐(헌재 2005. 12. 22. 2004헌라3 등 참조). 국회의장 및 기재위 위원장에 대하여 제기한 국회법 개정행위에 대한 심판청구는 피청구인적격이 없는 자를 상대로 한 것으로서 부적법함

(다) 가결선포행위에 대한 심판청구

• 청구취지 변경이 이루어진 경우 청구기간 준수 여부는 변경된 청구서가 제출된 시점을 기준으로 판단함(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라6등 참조). 가결선포행위(2012. 5. 2.)로부터 180일이 경과한 후인 2016. 1. 11. 청구취지 변경이 이루어져 청구기간 도과로 부적법함

(라) 표결실시 거부행위에 대한 심판청구

• 피청구인의 처분 또는 부작위가 청구인의 권한을 침해할 가능성이 없는 경우 권한쟁의심판청구는 부적법함(헌재 2010. 12. 28. 2009헌라2 참조)
• 국회법 제85조의2 제1항은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건지정동의가 제출되어야 위원장에게 표결 실시 의무가, 위원들에게 표결할 권한이 비로소 발생하도록 규정함. 청구인 나○린은 기재위 재적위원 26명 중 11명(과반수 미달)의 서명만 갖춘 동의를 제출하였으므로 표결할 권한 자체가 발생하지 아니하였음. 가사 재적위원 5분의 3 이상의 찬성 부분이 위헌으로 선언되더라도 요건 불충족 동의에 대한 표결 의무는 발생하지 않으므로 거부행위 효력에 영향이 없음. 따라서 표결실시 거부행위로 인한 청구인 나○린의 표결권 침해 가능성은 없어 부적법함

(마) 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구

• (1) 직접 침해 가능성 — 국회법 제85조 제1항의 심사기간 지정사유는 국회의장의 직권상정권한을 제한하는 것이지 국회의원의 심의·표결권을 제한하는 내용이 아님. 청구인들의 심의·표결권은 안건이 일련의 과정을 거쳐 본회의에 상정되어야 비로소 현실화됨. 국회의장은 심사기간 지정사유가 있더라도 직권상정권한을 행사하지 않을 수 있고, 통상적인 입법절차(상임위원회 심사·의결, 본회의 부의)를 통해 심의·표결권을 행사할 수 있음. 심사기간 지정 거부행위로 심의·표결권이 직접 침해될 가능성 없음
• 심사기간 지정요건 강화로 심의·표결권 행사 빈도가 줄었다 하더라도 이는 사실적·부수적·간접적 불이익에 불과하여 현저한 침해위험 인정 불가
• (2) 국회법 제85조 제1항 제3호 위헌 여부와의 관계 — 가사 제3호가 위헌이 되더라도 심사기간 지정 여부는 여전히 국회의장의 권한이어서 의무가 곧바로 발생하지 않으므로 위헌 여부가 거부행위 효력에 아무 영향 없음
• (3) 이 사건 입법부작위의 성격 — 국회 재적의원 과반수 요청 시 국회의장이 의무적으로 직권상정하도록 하는 규정을 국회법 제85조 제1항에 반드시 두어야 하는 것은 아님. 직권상정제도는 비교법적으로도 이례적인 비상입법절차이고, 입법교착 해소 방안은 다양함. 국회선진화법의 도입배경·취지에 비추어 입법의 결함도 없음. 따라서 이는 진정입법부작위에 해당하여 국회법 제85조 제1항과 무관하고, 그 위헌 여부가 거부행위 효력에 영향 없음
• (4) 의사자율권 — 국회는 입법형성의 자유와 의사자율권을 가짐(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 참조). 심사기간 지정요건을 엄격히 제한하고 합의제를 강화한 것은 국회의 의사자율권의 내용에 속함. 상임위원회에서의 입법교착은 위원회 구성 관행·정치력 부재 등에서 비롯된 것으로 국회법 자체로부터 발생하는 규범 문제가 아니며, 국회 내부에서 민주적·자율적으로 해결할 사항임
• (5) 다수결의 원리 — 헌법 제49조는 다수결의 원리를 선언하나 '헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한'이라는 단서를 두어 법률로 특별정족수를 정할 수 있음을 밝힘. 일반정족수는 다수결의 원리를 실현하는 의결방식 중 하나로서 헌법상 절대적 원칙이 아님. 헌법상 또는 헌법해석상 재적의원 과반수 요청 시 국회의장이 심사기간을 의무적으로 지정·부의하여야 할 의무는 도출되지 않음. 재적의원 과반수가 요구하면 상임위원회 논의를 모두 생략하고 본회의 통과가 가능해야 한다는 것은 다수파의 독재를 허용하는 것으로 오히려 다수결 원리의 정당성 근거를 부인하는 것임
• 결론 — 심사기간 지정 거부행위는 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없어 심판청구 부적법함

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4) 적용 및 결론

① 이 사건 국회법 개정행위에 대한 심판청구

• 법리 — 법률의 제·개정행위를 다투는 권한쟁의심판에서는 국회가 피청구인적격을 가짐
• 포섭 — 청구인들은 국회의장 및 기재위 위원장을 피청구인으로 하여 국회법 개정행위를 다툼. 국회의장·기재위 위원장은 법률 제·개정행위에 대해 법적 책임을 지는 기관이 아님
• 결론 — 피청구인적격 없는 자를 상대로 한 청구 → 각하

② 이 사건 가결선포행위에 대한 심판청구

• 법리 — 청구취지 변경 시 청구기간 준수 여부는 변경된 청구서 제출 시점 기준
• 포섭 — 가결선포행위의 사유 있은 날은 2012. 5. 2., 청구취지 변경 제출일은 2016. 1. 11.로 사유 있은 날로부터 180일이 명백히 경과함
• 결론 — 청구기간 도과 → 각하

③ 이 사건 표결실시 거부행위에 대한 심판청구

• 법리 — 청구인의 권한이 침해될 가능성이 없으면 부적법
• 포섭 — 신속처리안건지정동의에 대한 표결 권한은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 동의서가 제출되어야 비로소 발생함. 청구인 나○린은 기재위 재적위원 26명 중 11명 서명(과반수 미달)의 동의를 제출하여 표결 권한 자체가 발생하지 아니하였음. 재적위원 5분의 3 부분이 위헌이 되더라도 제출 요건이 미충족된 상태에서 위원장의 표결 실시 의무 발생 불가 — 거부행위 효력에 무영향
• 결론 — 권한 침해 가능성 없음 → 각하

④ 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구

• 법리 — 피청구인의 처분이 청구인의 권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험이 있을 것을 요함. 국회의장의 심사기간 지정사유 규정은 의장의 직권상정권한에 관한 것이지 국회의원의 심의·표결권을 직접 제한하는 규정이 아님
• 포섭(직접 침해 가능성) — 청구인들의 심의·표결권은 심사기간 지정 → 위원회 기간 내 미심사 → 중간보고 → 본회의 부의·상정 등 일련의 과정을 거쳐야 비로소 현실화됨. 국회의장은 심사기간 지정사유가 있어도 직권상정을 행사하지 않을 수 있으며, 통상 입법절차를 통해 심의·표결권 행사 가능. 심사기간 지정 거부행위만으로 직접 침해 가능성 없음. 심의·표결권 행사 빈도 감소는 간접적 불이익에 불과
• 포섭(진정입법부작위와의 관계) — 재적의원 과반수 요청 시 의무적 직권상정 규정을 국회법 제85조 제1항에 반드시 두어야 할 헌법적 근거 없음. 이는 진정입법부작위로서 국회법 제85조 제1항과 무관하므로 거부행위 효력에 영향 없음
• 포섭(다수결의 원리 위반 주장) — 헌법 제49조는 법률로 특별정족수를 정할 수 있음을 명시. 재적의원 과반수 요청만으로 위원회 심사를 배제하고 본회의 통과를 가능하게 해야 한다는 논리는 다수파의 독재를 허용하는 것으로 다수결 원리의 정당성 근거를 부인. 헌법 또는 헌법해석상 국회에게 그러한 비상입법절차 마련 의무는 도출되지 않음
• 결론 — 권한 침해 또는 침해 위험성 없음 → 각하

최종 주문: 이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

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5) 반대의견

[별개의견 및 기각의견 — 재판관 이진성, 재판관 김창종]

적법요건 판단

• 제1 심사기간 지정 거부행위(국회의원 146명 요청): 재적의원 과반수에 미치지 못하는 인원의 요청에 대한 것이어서, 청구인들의 주장에 따르더라도 심의·표결권 침해 개연성 없음 → 각하
• 제2 심사기간 지정 거부행위(국회의원 157명 요청): 재적의원 과반수 요청임. 피청구인 국회의장이 이를 거부한 것은 헌법 제49조에 따를 때 찬성의결이 가능한 재적의원 과반수의 심의·표결권 행사 기회를 근원적으로 박탈한 것으로 침해 개연성이 명백히 인정됨. 본안 판단 필요 → 적법

본안 판단(제2 심사기간 지정 거부행위)

• 쟁점: 국회법 제85조 제1항이 헌법상 다수결 원리에 위반되는지 여부
• 국회의 의사나 내부규율에 관한 사항은 국회 고유의 자치적 입법영역으로 광범위한 자율권이 보장되어야 함. 국회법 제85조 제1항은 국회선진화법의 핵심적 개정사항으로 국회의 자율권이 최대한 보장되어야 하는 영역. 헌법 제49조는 법률로 특별정족수를 정할 수 있음을 명시. 일반정족수 대신 합의요건을 채택한 것은 국회의 자율영역. 직권상정은 예외적·비상적 절차이므로 재적의원 과반수 요구에 따른 의무적 직권상정 규정을 반드시 두어야 하는 것은 아님. 국회법 제85조 제1항 제3호가 합의제를 요건으로 한 것은 승자독식 정치문화 타파·폭력적 갈등 해소라는 목적에서 정당성·합리성 인정. 입법교착은 사실영역의 문제이며 실제 쟁점법안들도 통상 입법절차로 의결된 경우 다수 존재. 헌법을 명백히 위반하는 흠(입법재량권의 현저한 일탈·남용) 없음
• 결론: 제2 심사기간 지정 거부행위는 국회법 제85조 제1항을 준수한 것으로서 위법·위헌이 아니고, 청구인들의 심의·표결권을 침해하지 않음 → 기각

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[기각·인용의견 — 재판관 서기석, 재판관 조용호]

적법요건 판단

• 이 사건 심사기간 지정 거부행위 모두: 국회의장의 심사기간 지정행위는 위원회 단계 교착 안건을 본회의에 부의하도록 하는 전제. 피청구인 국회의장이 국회법 제85조 제1항을 이유로 거부함으로써 청구인들의 본회의 심의·표결권 행사에 중대한 지장이 초래될 가능성 인정 → 적법
• 법정의견에 대한 반박: 심사기간이 지정되면 국회의장은 역대 관행상 심사기간 지정 후 바로 본회의 부의·상정을 하여왔고, 국회법 제76조 제1항은 안건 부의 후 상정을 의무화하므로 본회의 상정 단계에 이르러야 침해위험이 발생한다는 법정의견은 타당하지 않음

본안 판단

• (1) 대의민주주의와 다수결의 원리 — 국회의원의 법률안 심의·표결권은 헌법 제40조, 제41조 제1항, 제49조에서 도출되는 헌법상 권한(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8등 참조). 헌법 제49조의 다수결 원리는 소수파에게 토론·반대의견 개진 기회를 보장한 후 다수의 의사로 결정하는 데 정당성이 있음(헌재 2012. 2. 23. 2010헌라5등 참조). 소수파에게 보장된 것은 의사형성과정 참여권이지 무조건적 거부권이 아님. 다수파가 임기 중 다수결로 국가정책을 주도하고 선거로 책임지는 것이 책임정치임

• (2) 본회의 결정주의 — 우리 헌법은 국회의 의사를 결정하는 주체는 본회의이며 최종적 권한 행사도 본회의를 통해 이루어진다는 '본회의 결정주의'를 채택함. 위원회는 예비적 심사기관에 불과하고, 위원회에서 폐기된 의안도 의원 30인 이상의 요구로 본회의에 부의 가능(국회법 제87조 제1항)한 점 등이 이를 뒷받침함. 본회의 결정주의를 저해하는 의사절차는 국회의 입법재량·자율권의 한계를 일탈한 것으로 위헌

• (3) 안건 비상처리절차의 필요성 — 협의주의에 따른 위원회 운영으로 쟁점안건 교착은 세계 각국 공통 현상. 미국·일본·독일 모두 재적의원 과반수 또는 그에 준하는 요건의 비상처리절차를 마련하여 쟁점안건의 위원회 교착 해소. 안건신속처리제도(국회법 제85조의2)는 재적의원 5분의 3 이상 찬성을 요구하여 사실상 여야 합의를 요구하므로 비상처리절차가 아닌 신속처리절차에 불과함

• (4) 국회법 제85조 제1항의 위헌성 — 동 조항이 천재지변·국가비상사태(제1호·제2호)만을 비상처리요건으로 규정하고, 재적의원 과반수가 요구하는 경우 의무적 심사기간 지정 규정을 두지 아니함으로써 쟁점안건에 대한 재적의원 과반수의 본회의 심의·표결를 원천 봉쇄함. 이는 헌법 제49조의 다수결 원리, 본회의 결정주의, 국민주권주의·대의민주주의·의회민주주의 원리에 위반됨. 적어도 재적의원 과반수가 본회의 부의·상정을 요구하면 의무적으로 부의·상정하여 전체 국회의원이 심의·표결할 수 있도록 하는 비상처리절차가 마련되어야 함

• (5) 침해 여부 결론 — 제1 심사기간 지정 거부행위(146명 요청: 재적의원 과반수 미달) → 심의·표결권 침해 없음 → 기각. 제2 심사기간 지정 거부행위(157명 요청: 재적의원 과반수) → 위헌인 국회법 제85조 제1항에 기한 거부로 청구인들의 심의·표결권 침해 → 인용

• (6) 국회법 제85조 제1항에 대한 헌법불합치 — 단순위헌결정 시 천재지변·국가비상사태 경우 또는 교섭단체대표의원 합의 경우에도 심사기간 지정 불가능한 법적 공백 발생. 위헌성은 재적의원 과반수 요구 시 의무적 심사기간 지정 규정 흠결에 있으므로 입법자의 개선입법이 필요함. 심사기간 지정제도의 구체적 내용은 국회의 광범위한 입법재량 사항 → 잠정적용을 명하는 헌법불합치 결정 선고 요구

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참조: 헌법재판소 2016. 5. 26. 선고 2015헌라1 결정