[표준] 218. 의사공개원칙: 헌법재판소 2022. 1. 27. 선고 2018헌마1162 결정

2018헌마1162 국회법 제54조의2 제1항 본문 위헌확인 등

1) 쟁점

적법요건 판단

2018헌마1162 방청불허행위에 대한 권리보호이익: 이 사건 회의가 이미 종료되어 주관적 권리보호이익 소멸 → 반복 위험 및 헌법적 해명 긴요성 기준으로 예외적 인정 여부 검토 → 방청불허행위의 반복 가능성은 결국 심판대상조항의 현존에 기인하고, 청구인 오○○ 등이 종국적으로 다투는 것도 심판대상조항의 위헌성이므로, 심판대상조항에 대해 적법성 인정하여 본안 판단에 나아가는 이상 방청불허행위에 대해 별도로 심판청구 이익 인정하지 않음 → 방청불허행위 부분 부적법
2020헌바428 재판의 전제성: 당해사건(서울행정법원 2019구합74799) 계속 중 위헌제청신청 기각 → 기각결정 통지일로부터 30일 이내 청구(적법)
심판대상 한정: 청구인 김□□은 제1항 전체 위헌확인을 구하나, 당해사건에 적용되는 부분은 본문에 한정되므로 심판대상을 본문으로 제한

본안 판단

심판대상조항이 헌법 제50조 제1항 의사공개원칙에 위배되는지 여부
과잉금지원칙에 위배되어 알 권리를 침해하는지 여부
국민주권주의 위반, 평등권 침해 주장은 결국 일률적 비공개의 위헌성을 다투는 것으로 의사공개원칙 및 과잉금지원칙 판단과 사실상 다르지 아니하므로 별도 판단 생략

2) 사실관계

사건개요

[2018헌마1162] 청구인 오○○ 등 5인이 2018. 11. 22. 피청구인(국회 정보위원회 위원장)에게 이 사건 회의(국회 정보위원회 제1차 법안심사소위원회 회의)에 대한 방청을 신청함. 정보위원회 사무처 담당직원이 유선으로 '국회법 규정에 따라 방청 허가 여부 자체가 논의될 수 없다'는 취지를 전달하였고, 피청구인은 달리 어떠한 조치도 취하지 않음(이 사건 방청불허행위). 청구인 오○○ 등이 2018. 12. 4. 방청불허행위 및 심판대상조항의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판 청구.
[2020헌바428] 청구인 김□□이 2019. 4. 8. 국회사무총장에게 제367회 국회(임시회) 제3차 정보위원회 전체회의 회의록 중 특정 부분의 공개를 청구하였으나, 국회사무총장이 2019. 5. 3. 심판대상조항 및 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제1호에 따른 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 거부함. 청구인 김□□이 거부처분 취소소송 제기(서울행정법원 2019구합74799) 및 위헌제청신청(서울행정법원 2020아11343). 2020. 7. 24. 본안청구 및 제청신청 모두 기각, 2020. 8. 24. 이 사건 헌법소원 청구.

당사자 주장

청구인 오○○ 등: 방청불허행위와 심판대상조항이 헌법 제50조 제1항 의사공개원칙에 위반되고, 일체의 예외 없이 모든 정보위원회 회의를 비공개하는 것으로 알 권리를 침해함
청구인 김□□: 심판대상조항이 국민주권주의에 위반되고, 헌법 제50조 제1항 의사공개원칙은 같은 항 단서의 헌법유보 조항에 의해서만 제한될 수 있으므로 위반됨. 국가안보와 직접 관련된 정보만을 비공개 대상으로 할 수 있음에도 모든 의사를 비공개하고 국민의 통제 절차도 없으므로 알 권리 및 평등권을 침해함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제50조 제1항	국회의 회의는 공개한다. 단, 출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있음
국회법 제54조의2 제1항 본문(심판대상조항)	정보위원회의 회의는 공개하지 아니한다. 단, 공청회 또는 인사청문회는 위원회 의결로 공개 가능
국회법 제37조 제16호	정보위원회 소관: 국가정보원 소관 사항, 정보 및 보안 업무의 기획·조정 대상 부처 소관 정보 예산안과 결산 심사
국회법 제55조 제1항	의원이 아닌 자가 위원회를 방청하려면 위원장의 허가를 받아야 함
국회법 제57조 제5항	소위원회의 회의는 공개한다. 단, 소위원회 의결로 비공개 가능
국회법 제75조 제1항	본회의는 공개한다. 단, 본회의 의결이 있거나 의장이 국가안전보장상 필요하다고 인정할 때 비공개 가능
국회법 제118조 제4항	공개하지 아니한 회의의 내용은 공표 금지. 단, 본회의 의결 또는 의장의 결정으로 비밀유지·국가안전보장 사유가 소멸되면 공표 가능
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제1호	다른 법률 또는 위임명령에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보는 비공개 가능
알 권리	국정에 대한 참여 보장, 인격의 자유로운 발전, 인간다운 생활 확보를 위한 정보수집의 자유와 권리 / 헌법 제21조(표현의 자유), 제10조(인간의 존엄과 가치)

결정요지

(1) 의사공개원칙의 의의

의사공개원칙은 의사진행의 내용과 의원의 활동을 국민에게 공개함으로써 민의에 따른 국회운영을 실천한다는 민주주의적 요청에서 유래함. 국회에서의 토론 및 정책결정 과정이 공개되어야 주권자인 국민의 의정활동에 대한 감시와 비판이 가능하고, 의사결정의 공정성을 확보할 수 있을 뿐 아니라, 국민에게 의제를 이해하고 의견을 발표할 수 있도록 정보가 제공되어 국가의사결정 과정에 참여할 수 있는 실질적 기회가 부여되어 국민의 정치적 의사형성에 기여함. 따라서 의사공개원칙은 대의민주주의 정치에 있어서 공공정보의 공개를 통해 국정에 대한 국민의 참여도를 높이고 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 필요불가결한 요소임.

의사공개원칙은 방청 및 보도의 자유와 회의록의 공표를 그 내용으로 함. 단순한 행정적 회의를 제외하고 국회의 헌법적 기능과 관련된 모든 회의는 원칙적으로 공개되어야 하며(헌법 제50조 제1항 본문), 이는 본회의뿐만 아니라 위원회의 회의에도 적용됨. 따라서 원하는 모든 국민은 원칙적으로 그 회의를 방청할 수 있음.

다만 의사공개원칙은 절대적인 것은 아니고, 출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있음(헌법 제50조 제1항 단서).

(2) 헌법 제50조 제1항의 해석

헌법 제50조 제1항은 본문에서 공개 원칙을 규정하면서 단서에서 예외를 두고 있음. 이 구조에 비추어 볼 때, 헌법상 의사공개원칙은 모든 국회의 회의를 항상 공개하여야 하는 것은 아니나, 비공개를 하려면 헌법에서 정하고 있는 일정한 요건을 갖추어야 함을 의미함. 헌법 제50조 제1항 단서가 정하고 있는 비공개를 위한 절차나 사유는 그 문언이 매우 구체적이므로, 예외적인 비공개 사유는 문언에 따라 엄격하게 해석되어야 함.

회의의 내용이 국가안전보장에 영향을 미치지 아니하는 경우나 출석의원 과반수가 공개에 찬성하는 경우에도 공개할 수 없도록 정하여 공개를 원천적으로 차단하는 것은 헌법 제50조 제1항의 문언에 정면으로 반함. 따라서 특정한 내용의 국회의 회의나 특정 위원회의 회의를 일률적으로 비공개한다고 정하면서 공개의 여지를 차단하는 것은 헌법 제50조 제1항에 부합하지 아니함.

헌법 제50조 제1항 단서의 '출석의원 과반수의 찬성' 또는 '위원장의 국가안전보장을 위해 필요하다는 결정'은 각 회의마다 충족되어야 하는 요건임. 심판대상조항이 의결정족수를 충족하여 국회법으로 성립되었다는 이유만으로 헌법 제50조 제1항 단서의 요건이 충족되었다고 해석하면, 본회의를 포함한 모든 국회의 회의를 비공개하는 입법이 이루어져도 요건을 충족한 것이 되어 헌법재판소로서는 이러한 입법이 헌법 제50조 제1항에 위반된다는 판단을 할 수 없게 됨. 이는 국민주권주의, 민주주의 원리에 정면으로 배치되고 의사공개원칙을 선언한 헌법 제50조 제1항은 껍데기만 남게 됨.

(3) 알 권리

알 권리는 민주주의 국가에서 국정에 대한 참여를 보장하고, 인격의 자유로운 발전을 도모하며, 인간다운 생활을 확보하기 위하여 필요한 정보수집의 자유와 권리를 의미함. 국민이 정치적 의사를 형성하기 위해서는 필요한 정보에의 접근 및 수집이 보장되어야 하고, 이러한 정보를 바탕으로 국민이 그들이 선출한 대표자의 의정활동을 파악하고 비판하는 것은 국민주권주의와 민주주의에 내재된 헌법적 요청임. 헌법 제50조 제1항에 따라 국회의 회의는 원칙적으로 공개되어야 하고, 국민은 국회의 회의의 공개를 요구할 수 있음.

4) 적용 및 결론

[쟁점 1] 방청불허행위에 대한 심판청구의 적법 여부

법리: 헌법소원은 주관적 권리구제뿐만 아니라 헌법질서 보장의 기능도 겸하므로, 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험이 있고 헌법질서 수호·유지를 위하여 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대하여는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정함
포섭: 이 사건 회의는 이미 종료되어 주관적 권리보호이익 소멸. 방청불허행위의 반복 가능성은 심판대상조항이 현존하고 있기 때문이고, 청구인 오○○ 등이 종국적으로 다투는 것도 심판대상조항의 위헌성임. 심판대상조항에 대한 심판청구 적법성을 인정하여 본안 판단에 나아가는 이상, 방청불허행위에 대해서는 별도로 심판청구의 이익을 인정하지 않음
결론: 청구인 오○○ 등의 방청불허행위에 대한 심판청구 부적법, 각하

[쟁점 2] 심판대상조항의 헌법 제50조 제1항 의사공개원칙 위배 여부

법리: 헌법 제50조 제1항은 공개 원칙을 선언하면서 비공개를 위한 절차·사유를 구체적으로 규정. 비공개 사유는 문언에 따라 엄격하게 해석되어야 하며, 특정 위원회의 회의를 일률적으로 비공개하면서 공개의 여지를 차단하는 것은 헌법 제50조 제1항에 부합하지 아니함. 단서의 요건은 각 회의마다 충족되어야 함
포섭: 정보위원회는 국민이 선출한 대표로 하여금 국가정보원의 재량의 남용 및 밀행성을 통제할 수 있도록 하는 민주적 통제의 방법이므로, 국가안전보장에 위험이 발생할 여지가 없는 한 회의를 공개하여 국민의 비판 또는 견제가 가능하도록 운영되어야 함. 그러나 심판대상조항은 정보위원회의 회의 일체를 비공개하도록 정하고, 공청회·인사청문회를 제외하고는 출석한 정보위원 과반수의 찬성이 있거나 위원장이 국가안전보장과 무관하다고 인정한 경우에도 회의를 공개할 수 없도록 함. 이로 인해 정보위원회 활동에 대한 국민의 감시와 견제는 사실상 불가능하게 됨. 또한 심판대상조항이 의결정족수를 충족하여 성립되었다는 이유만으로 각 회의마다의 출석의원 과반수 찬성 요건이 충족되었다고 해석하면 의사공개원칙을 선언한 헌법 제50조 제1항은 껍데기만 남게 되어 국민주권주의·민주주의 원리에 정면으로 배치됨
결론: 심판대상조항은 헌법 제50조 제1항에 위배되어 청구인들의 알 권리를 침해함. 과잉금지원칙 위배 여부에 대해서는 더 나아가 판단할 필요 없음

최종 결론(주문)

국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것) 제54조의2 제1항 본문 헌법에 위반됨
청구인 오○○ 등의 나머지 심판청구(방청불허행위 부분) 각하

5) 반대의견

재판관 이은애, 재판관 이영진 — 심판대상조항 합헌 의견

가. 의사공개원칙 위배 여부

헌법은 국가의 최고규범으로서 헌법규범의 핵심적인 사항을 훼손하지 아니하는 범위 내에서 시대의 변화나 현실상황을 고려하여 전체 헌법 체계 내에서 정합적인 해석을 통해 구체적 의미를 도출하는 것이 허용됨.

헌법 제50조 제1항은 의사공개원칙을 규정하면서 동시에 출석의원 과반수의 찬성 또는 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때를 예외로 규정함. 국회는 의사와 내부 사항을 자율적으로 정할 수 있는 자율권을 가지며, 헌법 제50조 제1항 단서는 국회 회의의 공개 여부에 관하여 회의 구성원들의 자율적 판단을 허용하고 있음. 헌법 제50조 제1항 단서는 모든 회의마다 반드시 출석의원 과반수의 찬성이나 의장의 결정이라는 절차를 거칠 것을 요구하는 조항이라기보다는, 국가안전보장을 위해 회의 내용의 비공개가 필요하다는 점에 대해 구성원들의 포괄적인 합의가 이루어져 개별 회의에서 절차나 요건을 생략할 수 있도록 정하였다면 이는 국회의 자율권의 한계 내에 있는 것으로 헌법 제50조 제1항에 위배되지 아니함.

정보위원회의 모든 회의는 실질적으로 국가기밀에 관한 사항과 직·간접적으로 관련되어 있으므로 국가안전보장을 위하여 회의의 비공개가 필요하다는 점이 인정됨. 심판대상조항은 일률적 비공개를 정하고 있으나, 이는 개별 회의마다 일정 수 이상의 구성원의 동의나 위원장의 비공개 결정과 같은 절차를 따를 필요 없이 헌법에서 정한 비공개 요건을 갖춘 것으로 본다는 입법자의 의사가 법률의 형식으로 반영된 것으로 볼 수 있음. 헌법 제50조 제1항 단서의 출석의원 과반수의 찬성보다 더 엄격한 본회의 의결을 통해 민주적 정당성을 갖춘 법률의 형식으로 위원회 회의의 비공개를 결정할 수 있다고 봄이 상당함. → 헌법 제50조 제1항에 위배되지 아니함

나. 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 제한되는 기본권: 알 권리 — 국정에 대한 참여 보장, 인격의 자유로운 발전, 인간다운 생활 확보를 위한 정보수집의 자유와 권리

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성: 정보위원회 회의를 비공개하는 것은 국외 정보 수집 및 국가기밀에 속하는 사항의 보안 업무를 담당하는 국가정보원 직무의 성격을 고려하여 국가의 기밀을 보호하고 국가안전보장에 기여하기 위한 것임. 국가의 안전보장은 독립적 주권국가로서의 존립과 영토의 보전, 국민의 생명·안전의 수호를 위한 불가결한 전제조건이자 모든 국민이 자유를 행사하기 위한 기본적인 전제조건이므로, 입법목적의 정당성 인정. 공청회와 인사청문회를 제외한 정보위원회 회의를 비공개하는 것은 이러한 목적 달성을 위한 적합한 수단임.

(2) 침해의 최소성: 정보위원회 소관 사항은 국가정보원 소관 사항 일체로 법률에서 비공개로 규정한 조직·소재지·정원·예산 등이 포함되며, 성질상 국가기밀과 관련되지 않은 내용을 별도로 분리하기 어려움. 안건의 내용을 기준으로 공개 여부를 결정할 경우 국가정보원장이나 관계자들이 정보제공이나 의견제시를 꺼릴 수 있고, 개별 회의마다 의결이나 의장의 결정을 거쳐 공개·비공개를 일일이 결정할 경우 국가정보업무에 대한 국회의 효율적인 통제라는 정보위원회 목적 달성이 어려움. 또한 방청 및 보도 허용 여부를 사전적으로 판단해야 하는데 안건의 주제만으로 공개 여부를 결정하기 어렵고 신청 시기에 따라 판단 시점이 촉박하여 과도한 부담이 될 수 있음. 독일·미국 등 비교법적으로도 정보기관 통제 위원회 회의를 비밀로 하거나 일정 사유 시 비공개하는 입법례가 존재함. 현재 북한과 휴전 중이라는 특수한 상황, 국가정보원의 직무내용 비밀 유지 필요성 등을 종합적으로 고려한 것으로 과도한 제한으로 보기 어려움. 또한 국회법 제118조 제4항에 따라 정보위원회 회의록의 공표까지 모두 제한되는 것은 아니고, 관례적으로 회의 후 보안에 지장이 없는 범위 내에서 경과 및 결과를 언론에 공표하고 있어 전면적 비공개의 폐단은 어느 정도 방지됨. → 침해의 최소성 인정

(3) 법익의 균형성: 정보위원회 회의 비공개로 인한 알 권리에 대한 제약에 비하여 국가의 기밀을 보호하고 국가안전보장에 기여하고자 하는 공익은 매우 중대함. → 법익의 균형성 인정

(4) 소결: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하므로 청구인들의 알 권리를 침해하지 아니함.

참조: 헌법재판소 2022. 1. 27. 선고 2018헌마1162 결정

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