[표준] 222. 수정동의의 범위: 헌법재판소 2020. 5. 27. 선고 2019헌라6 결정

2019헌라6 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의 등

1) 쟁점

적법요건 판단

청구인 자유한국당 승계인 미래통합당의 당사자능력(국가기관 해당 여부): 정당으로서의 지위 및 교섭단체로서의 지위 각각 검토
청구인 국회의원들의 피청구인 국회에 대한 이 사건 공직선거법 개정행위 청구: 권한 침해 가능성 존재 여부
청구기간, 처분의 존재 등 기타 적법요건은 본문에서 별도 판단 없이 본안 진행

본안 판단

이 사건 회기 수정안 가결선포행위가 국회법 제106조의2 위배 여부 → 청구인 국회의원들의 심의·표결권 침해 여부
이 사건 수정안 가결선포행위가 국회법 제57조의2, 제77조, 제93조, 제85조의2, 제95조 제5항 위배 여부 → 법률안 심의·표결권 침해 여부
각 가결선포행위의 무효 여부

2) 사실관계

사건 개요

더불어민주당 등 4당 원내대표가 연동형 비례대표제 도입을 위한 공직선거법 개정안(이 사건 원안, 의안번호 2019985)의 신속처리대상안건 지정에 합의함
정치개혁특별위원회 위원장이 2019. 4. 30. 이 사건 원안을 신속처리대상안건으로 지정 가결 선포, 피청구인 국회의장이 이를 신속처리대상안건으로 지정함
자유한국당 소속 위원들이 안건조정위원회 구성을 요구, 2019. 8. 28. 안건조정위원회가 이 사건 원안을 조정안으로 의결함
이 사건 원안은 법제사법위원회를 거쳐 2019. 11. 27. 본회의에 부의됨
피청구인 국회의장이 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 회기를 15일간으로 하는 수정안(이 사건 회기 수정안)을 상정함. 청구인 국회의원들이 회기결정의 건에 대하여 무제한토론 요구서를 제출하였으나 피청구인 국회의장은 이를 거부하고 찬반토론만 허용한 후 이 사건 회기 수정안을 가결 선포함
같은 날 의사일정 변경동의 가결 후 이 사건 원안을 본회의에 상정, 김관영 의원 외 155인 제출 수정안(이 사건 수정안)에 대하여 무제한토론이 실시됨
피청구인 국회의장이 2019. 12. 27. 이 사건 수정안을 가결 선포함
개정 공직선거법(법률 제16864호)은 준연동형 비례대표제를 도입하되 지역구 253명·비례대표 47명의 현행 정수를 유지하고, 석패율제·권역별 비례대표제를 삭제하는 내용임

당사자 주장

청구인: 회기결정의 건에 대한 무제한토론 요구 거부는 국회법 제106조의2 위반; 이 사건 수정안은 원안의 취지 및 내용과 직접 관련성이 없어 국회법 제95조 제5항 위반; 각 가결선포행위 무효
피청구인: 회기결정의 건은 무제한토론 대상 아님; 이 사건 수정안은 원안의 기본 취지를 유지한 적법한 수정동의; 국회의장의 의사진행 재량 존중되어야 함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제8조 제1항·제3항	정당 설립의 자유·복수정당제 보장·국가 보호
헌법 제47조 제2항	정기회 회기 100일, 임시회 회기 30일 초과 불가
헌법 제64조	국회의 의사·내부규율 자율권
헌법재판소법 제61조 제2항	피청구인의 처분·부작위가 청구인 권한 침해하거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 청구 가능
헌법재판소법 제62조 제1항 제1호	국가기관 상호간 권한쟁의: 국회·정부·법원·중앙선거관리위원회 상호간
헌법재판소법 제66조 제2항	권한침해 확인 시 처분 취소 또는 무효 확인은 헌법재판소의 재량
국회법 제7조	회기는 의결로 정하며, 집회 후 즉시 정하여야 함
국회법 제77조	의원 20명 이상 연서 동의로 본회의 의결이 있거나, 의장이 교섭단체 대표의원과 협의 인정 시 의사일정 변경 가능
국회법 제85조의2	안건 신속처리 제도(신속처리대상안건 지정 및 처리 절차)
국회법 제93조	본회의 안건 심의 절차(제안 취지 설명 방식 제한 없음)
국회법 제95조 제5항	수정동의는 원안 또는 위원회 심사보고안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 함; 의장이 교섭단체 대표의원과 합의 시 예외
국회법 제106조의2	무제한토론제도: 재적의원 3분의 1 이상 요구 시 의장은 해당 안건에 대하여 무제한토론을 실시하여야 함

결정요지

(가) 정당·교섭단체의 당사자능력 (각하 사유)

헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 국가기관 상호간 권한쟁의 당사자를 규정하나, 문언에 얽매이지 않고 헌법 제111조 제1항 제4호의 '국가기관'에 해당하는지를 헌법해석으로 확정하여야 함. '국가기관'에 해당하는지는 ① 헌법에 의하여 설치되고 헌법·법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받았는지, ② 권한쟁의를 해결할 적당한 기관이나 방법이 없는지를 종합 고려하여야 함.

정당은 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 공적 기능을 수행하나, 법적 성격은 사적·정치적 결사 내지 법인격 없는 사단이고, 헌법이 정당설립의 자유를 보장하는 것은 정당이 공권력의 행사 주체로서 국가기관의 지위를 갖는다는 의미가 아님. 따라서 정당은 원칙적으로 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없음.

교섭단체는 국회의 원활한 운영을 위한 조직으로 국회법상 대표의원에게 각종 권한을 부여하나, 헌법은 교섭단체를 권한쟁의심판의 당사자로 규정하고 있지 않고, 교섭단체 권한 침해는 국회의원 개개인의 권한 침해로 이어지는바, 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의심판으로 해결 가능하여 분쟁을 해결할 적당한 방법이 없다고 할 수 없음. 따라서 교섭단체도 권한쟁의심판 당사자능력이 없음.

(나) 피청구인 국회의 공직선거법 개정행위에 대한 청구 (각하 사유)

국회의 입법행위는 헌법재판소법 제61조 제2항의 처분에 해당하여 권한쟁의심판 대상이 될 수 있으나, 이 사건 공직선거법 개정행위는 선거권자 연령 조정 및 비례대표제 관련 내용만을 담고 있어 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권과 아무런 관련이 없으므로 권한 침해 가능성이 없음.

(다) 회기 수정안 가결선포행위의 심의·표결권 침해 여부

국회의장의 의사진행 권한: 국회법 제10조 및 제6장의 규정들은 의사진행 전반에 관하여 국회의장에게 폭넓은 권한을 부여함. 국회의장의 의사절차 진행 행위는 헌법이나 법률에 명백히 위배되는 것이 아닌 한 존중되어야 함.

무제한토론제도의 취지: 의결정족수를 충족할 수 있는 의원들이 다른 의원들에게 의견을 개진할 기회조차 주지 아니한 채 의안을 일방적으로 통과시키는 것을 방지하기 위하여 도입된 것으로, 소수 의견이 개진될 수 있는 기회를 보장하면서도 효율적인 안건 심의를 도모하려는 데 그 입법취지가 있음.

회기결정의 건이 무제한토론 대상인지 여부: ① 무제한토론제도는 국회법 제7조에 따라 회기가 정해진 상태에서 도입된 것으로, '회기결정의 건'에 대하여 무제한토론을 실시할 경우 회기를 정하지 못하여 이 사건 원안이 폐기되는 결과가 발생하는바, 이는 무제한토론제도의 취지에 반하고 국회법 제7조에 정면으로 위배됨. ② '회기결정의 건'이 무제한토론의 대상이 된다고 보면, 매 회기마다 무제한토론이 반복되어 의정활동이 사실상 마비될 가능성이 있음. ③ 국회법 제106조의2 제8항 후문은 무제한토론 대상 안건이 다음 회기에서 표결될 수 있는 안건임을 전제하는데, '회기결정의 건'은 성질상 다음 회기에서 표결될 수 없어 위 조항의 취지에 반함. ④ '회기결정의 건'에 대한 무제한토론은 하나의 안건에 대하여 실질적으로 2회의 무제한토론을 실시하는 결과를 초래하여 국회법 제106조의2 제3항 후문·제9항의 취지에 반함. ⑤ 국회 선례상 특정 안건에 무제한토론을 허용하지 않은 사례도 있음. 따라서 '회기결정의 건'은 그 본질상 무제한토론의 대상이 되지 않는다고 봄이 타당하고, 이를 근거로 한 가결선포행위는 국회의장의 의사진행 재량을 벗어나 명백히 국회법 제106조의2에 위배된다고 볼 수 없으므로 심의·표결권을 침해하지 않음.

(라) 수정안 가결선포행위의 심의·표결권 침해 여부

국회법 제57조의2, 제85조의2 위배 여부: 안건조정위원회 활동기한 만료 전이라도 조정 심사를 마친 경우 조정안을 의결할 수 있고, 단 이틀 만에 의결하였다는 사정만으로 조정 과정이 없었다고 단정하기 어려움. 신속처리대상안건에 대하여 본회의에서 수정안을 제출하는 것은 국회법에 명시적 금지 규정이 없고, 다시 법률안 제출 단계부터 시작하게 하는 것은 오히려 신속처리대상안건 지정제도의 취지에 반함.

국회법 제77조 위배 여부: 의원 20명 이상의 연서에 의한 동의로 본회의 의결이 있는 경우 교섭단체 대표의원과의 협의 없이도 의사일정 변경이 가능함. 이 사건의 경우 윤후덕 의원 외 155인의 연서 동의로 본회의 의결이 있었으므로 국회법 제77조 위배 없음.

국회법 제93조 위배 여부: 취지설명의 방식에 제한이 없으므로 컴퓨터 단말기로 대체할 수 있음.

국회법 제95조 제5항 위배 여부 (수정동의의 직접 관련성):

수정동의의 범위를 정하는 것은 국회의 의사에 관한 자율권에 포함되므로, 입법취지는 문언에 명백히 반하지 않는 한 존중되어야 함. 동시에 수정동의 범위를 지나치게 좁게 해석하면 본회의에서 대화와 타협을 통한 조정 과정이 어려워져 국회의 자율권을 제약하게 됨.
위원회의 심사를 거쳐 본회의에 부의된 법률안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부는 '원안에서 개정하고자 하는 조문에 관한 추가·삭제 또는 변경으로서, 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 수정안의 내용까지 심사할 수 있었는지 여부' 를 기준으로 판단함.
이 사건 수정안의 개정취지는 이 사건 원안과 동일(사표 감소, 정당득표율-의석점유율 불일치 해소, 지역주의 극복)하고, 원안이 제시한 여러 수단 중 일부만 채택한 것에 불과함. 조문별 검토에서도 ① 제21조 제1항(의원 정수 구성)은 원안에서 개정하고자 한 조문을 수정한 것으로 위원회 심사에서 충분히 심사될 수 있었음, ② 석패율제·권역별 비례대표제 삭제는 원안 일부에 대한 반대의 의사 표시로 허용되어야 함, ③ 부칙 제3조 수정 및 ④ 부칙 제4조 신설 모두 원안 관련 사항에 대하여 위원회 심사절차에서 심사 가능하였음.
따라서 이 사건 수정안은 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련성이 인정되고, 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되지 않아 심의·표결권을 침해하지 않음.

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 정당·교섭단체의 당사자능력

법리: 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 '국가기관'은 헌법에 의하여 설치되고 독자적 권한을 부여받으며, 그 분쟁을 해결할 적당한 기관이나 방법이 없는 경우에 해당하는 기관이어야 함.
포섭: 정당은 사적·정치적 결사로 공권력 행사 주체인 국가기관의 지위를 갖지 않음. 교섭단체는 헌법상 그 지위가 예정되어 있지 아니하고, 교섭단체 권한 침해는 국회의원-국회의장 간 권한쟁의로 해결 가능하여 대안적 해결 방법이 존재함.
결론: 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 심판청구 전부 각하.

쟁점 2: 피청구인 국회에 대한 공직선거법 개정행위 청구

법리: 권한쟁의심판이 적법하기 위해서는 피청구인의 처분이 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있어야 함(헌법재판소법 제61조 제2항).
포섭: 이 사건 공직선거법 개정 내용은 선거 관련 내용만을 담고 있어, 청구인 국회의원들이 침해되었다고 주장하는 법률안 심의·표결권과 아무런 관련이 없음.
결론: 청구인 국회의원들의 피청구인 국회에 대한 심판청구 각하.

쟁점 3: 회기 수정안 가결선포행위의 심의·표결권 침해 여부

법리: 국회의장의 의사절차 진행 행위는 헌법이나 법률에 명백히 위배되지 않는 한 존중되어야 함. '회기결정의 건'은 그 본질상 무제한토론의 대상이 되지 않음.
포섭: 피청구인 국회의장이 '회기결정의 건'에 대하여 무제한토론이 허용되지 않는다고 판단하고 이 사건 회기 수정안을 가결 선포한 행위는 의사진행 재량권을 벗어나 명백히 국회법 제106조의2에 위배된다고 볼 수 없음.
결론: 심의·표결권 침해 없으므로 무효 판단 불필요. 해당 부분 청구 기각.

쟁점 4: 수정안 가결선포행위의 심의·표결권 침해 여부

법리: 수정동의가 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지는 '원안에서 개정하고자 하는 조문에 관한 추가·삭제·변경으로서, 원안에 대한 위원회 심사절차에서 수정안의 내용까지 심사할 수 있었는지 여부'를 기준으로 판단함.
포섭: 이 사건 수정안의 개정취지는 이 사건 원안과 동일하고, 원안이 제시한 여러 입법수단 중 일부만 채택한 것으로 원안 개정취지에 변화를 초래하지 않음. 각 조문별로도 원안에 대한 위원회 심사절차에서 심사될 수 있었으므로 직접 관련성이 인정됨. 의사일정 변경은 의원 20명 이상 연서 동의·본회의 의결을 거쳐 적법하게 이루어졌고, 취지설명 단말기 대체 역시 국회법 제93조에 위배되지 않음.
결론: 심의·표결권 침해 없으므로 무효 판단 불필요. 해당 부분 청구 기각.

최종 주문

청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 심판청구 및 나머지 청구인들의 피청구인 국회에 대한 심판청구 → 각하
나머지 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 심판청구 → 기각

5) 반대의견

재판관 이선애, 이은애, 이종석, 이영진의 반대의견 (권한침해확인 청구 부분)

(가) 회기 수정안 가결선포행위에 대한 반대의견

무제한토론제도는 국회 소수파에게 합법적 의사진행방해 수단을 보장하기 위해 도입된 것으로, 국회 소수파 보호의 정신에 비추어 소수파의 무제한토론권을 최대한 보장하는 방향으로 해석하여야 함.

무제한토론 배제를 위해서는 명문의 규정, 국회의 관행, 또는 합리적 이유가 있어야 함. '회기결정의 건'에 대하여 무제한토론을 배제하는 명문 규정이나 관행이 없음. 국회법 제106조의2 제8항 제2문이 적용되지 않는다는 이유만으로 무제한토론 대상에서 제외할 수 없고, '회기결정의 건'은 의결시한이 정해진 안건과 다름. 설령 '회기결정의 건'에 무제한토론이 실시되더라도 국회의장이 다음 회기에서 의사일정 작성 시 후순위 배치 또는 배제함으로써 반복을 방지할 수 있으며, 무제한토론이 한 번의 회기 지연 효과에 그침. 무제한토론권을 무력화하기 위해 회기를 단기로 정하려는 시도가 있는 경우 '회기결정의 건'은 쟁점 의안에 대한 무제한토론 실시와 직결되는 쟁점 의안이 됨.

따라서 피청구인 국회의장이 이 사건 회기결정의 건에 대한 무제한토론 요구를 거부한 것은 국회법 제106조의2 제1항을 위반하였고, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해함.

(나) 수정안 가결선포행위에 대한 반대의견

국회법 제95조 제5항 소정의 수정안은 ① 원안의 취지와 수정안의 취지 사이의 직접 관련성(근본 목적의 동일성), ② 원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성(수정안 개정조항이 원안 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계), ③ 원안의 내용과 수정안의 내용 사이의 직접 관련성(주제의 동일성)을 모두 갖추어야 함.

이 사건 원안의 근본 목적은 '국회의원 정수를 유지하면서도 비례대표비율을 높여 비례대표국회의원 의석수를 증가시킴으로써 사표를 줄이고 선거제도의 국민대표성을 제고하며, 석패율제를 도입하고 권역별 비례대표제와 연결하여 지역주의 정당체제를 완화하는 것'임. 이 사건 수정안은 비례대표 의석수를 종전과 같이 47석으로 되돌려 비례대표 확대를 통한 국민대표성 제고라는 근본 목적과 반대 방향으로 작성되었고, 석패율제·권역별 비례대표제를 전부 삭제하여 그 근본 목적의 수단을 전부 소멸시켰음. 따라서 이 사건 수정안은 '원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성'을 갖추지 못하여 국회법 제95조 제5항 소정의 적법한 수정안이 될 수 없음.

이처럼 부적법한 수정안을 본회의에 상정한 위법성은 가결선포행위에까지 영향을 미치므로, 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하여 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해함.

재판관 이은애, 이종석, 이영진의 별개의견 (무효확인 청구 부분)

권한침해는 인정되나 무효 확인은 하지 않아야 함. 헌법재판소법 제66조 제2항에 따라 처분 취소·무효 확인은 헌법재판소의 재량사항으로, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 권한의 의미, 헌법적 권한질서 회복의 이익을 종합 고려하여야 함.

이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 국회법 제106조의2를 위반하였으나 헌법상 다수결원칙 등을 위반한 것은 아니어서 헌법적으로 중대한 사유라 볼 수 없고, 침해된 권한은 법률안 내용을 심사하거나 표결하는 권한이 아니며, 제372회 국회 회기가 이미 경과하여 권한 회복 가능성이 없고, 무효 확인 시 제373회·제374회 국회에서 가결된 의안들의 효력에도 영향을 미쳐 법적 안정성을 크게 해함. 이 사건 수정안 가결선포행위도 위원회 중심주의는 헌법상 원칙이 아니고, 직접 관련성 판단에 원안·수정안의 내용·효과 비교가 필요하여 명백한 위반이라 보기 어렵고, 이미 개정 공직선거법에 따라 제21대 국회의원선거가 실시되어 무효 확인 시 의회기능 마비 우려가 있음. 권한침해 확인 결정만으로도 국가기관으로 하여금 장래 동일한 행위를 하지 않도록 하는 기속력이 인정되므로, 무효확인은 불필요함.

재판관 이선애의 별개의견 (무효확인 청구 부분)

국회의 입법관련 행위에 대한 권한쟁의심판에서 헌법재판소는 위헌·위법 여부 및 권한 침해 여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고, 취소·무효 확인과 같은 형성적 결정은 자제하여야 함. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지기 때문임. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 법률안 심의·표결을 위한 전제인 회기 결정이라는 의미에서 입법관련 행위에 해당하고, 이 사건 수정안 가결선포행위는 입법행위 자체에 해당하므로, 양 행위에 대한 무효확인청구는 기각되어야 함.

참조: 헌법재판소 2020. 5. 27. 선고 2019헌라6 결정

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