2012헌라1 교육과학기술부장관과 서울특별시교육감 간의 권한쟁의
1) 쟁점
적법요건 판단
- 청구인(교육과학기술부장관)이 권한쟁의심판 청구권자인 국가기관에 해당하는지
- 피청구인(서울특별시교육감)의 처분 또는 부작위 존재 여부
- 청구인의 권한 침해 또는 현저한 침해 위험 가능성
- 청구기간 준수 여부
본안 판단
- ① 피청구인이 이 사건 조례안 재의요구를 철회한 행위가 청구인의 재의요구 요청 권한을 침해하였는지 여부
- ② 청구인의 재의요구 요청을 받고도 피청구인이 재의요구를 하지 아니한 부작위 및 조례를 공포한 행위가 청구인의 재의요구 요청 권한을 침해하였는지 여부
2) 사실관계
사건 개요
- 서울특별시의회가 2011. 12. 19. 서울특별시 학생인권 조례안(이하 '이 사건 조례안')을 의결하고 다음날 서울특별시교육감 권한대행에게 이송함
- 청구인은 재의요구 요청을 하지 않았으나, 서울특별시교육감 권한대행이 2012. 1. 9. 독자적 권한에 근거하여 이 사건 조례안에 대한 재의요구를 함
- 서울특별시교육감이 업무 복귀 후 2012. 1. 20. 16:45 재의요구를 철회함
- 청구인은 2012. 1. 20. 17:08 피청구인에게 재의요구 요청을 하였으나, 피청구인은 이를 따르지 않고 2012. 1. 26. '서울특별시 학생인권 조례'(서울특별시조례 제5247호)를 공포함
- 청구인은 2012. 3. 9. 피청구인을 상대로 권한쟁의심판을 청구함
당사자 주장
청구인 주장:
- 지방교육자치에 관한 법률(이하 '지방교육자치법') 제28조 제1항 제2문에 따라 청구인에게 재의요구 요청 권한이 있고, 교육감은 요청을 받으면 반드시 재의요구를 하여야 함
- 교육감에게 재의요구를 철회할 권한은 부여되지 않았으므로, 재의요구 철회 및 조례 공포 행위는 청구인의 권한을 침해함
- 재의요구 기간은 교육감이 재의요구를 철회한 날인 2012. 1. 20.부터 기산하여야 하고, 재의결로 확정되기 이전에는 언제든지 재의요구 요청을 할 수 있음
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 지방교육자치에 관한 법률 제28조 제1항 | 교육감은 교육·학예에 관한 시·도의회 의결이 법령 위반 또는 공익 현저히 저해 시 이송받은 날부터 20일 이내에 재의요구 가능; 교육과학기술부장관으로부터 재의요구 요청을 받은 경우 교육감은 시·도의회에 반드시 재의요구를 하여야 함 |
| 구 지방교육자치에 관한 법률 제28조 제2항 ~ 제7항 | 재의요구 시 시·도의회 재의결 절차; 재의결사항 법령 위반 시 대법원 제소권; 교육과학기술부장관의 제소 지시 및 직접 제소 권한; 집행정지결정 신청 권한 |
| 지방자치법 제107조 제1항 | 지방자치단체의 장은 지방의회 의결이 월권·법령 위반·공익 현저히 해침 시 이송받은 날부터 20일 이내에 재의요구 가능 |
| 지방자치법 제172조 제1항 | 지방의회 의결이 법령 위반 또는 공익 현저히 해침 시 주무부장관이 재의요구 지시 가능; 재의요구 받은 지방자치단체의 장은 이송받은 날부터 20일 이내 지방의회에 재의요구 하여야 함 |
결정요지
(가) 재의요구 철회 행위에 관한 판단
- 지방교육자치법 제28조 제1항 제1문은 교육감에게 재의요구 권한을, 제2문은 청구인에게 재의요구 요청 권한을 각각 규정함
- 교육감의 재의요구 권한은 교육·학예에 관한 지방자치단체의 장인 교육감과 지방의회 사이의 상호 견제와 균형을 위한 것임
- 청구인의 재의요구 요청 권한은 국가와 지방자치단체 사이의 권한 통제 또는 국가의 지도·감독을 위한 것임
- 따라서 교육감의 재의요구 권한과 청구인의 재의요구 요청 권한은 중복하여 행사될 수 있는 별개의 독립된 권한임
- 지방교육자치법 제28조 제1항은 교육감에게 재의요구를 철회할 권한을 명시적으로 부여하지 않으나, 조례안에 대한 교육감의 재의요구 권한은 조례안의 완성에 대한 조건부의 정지적인 권한에 지나지 않으므로, 시·도의회의 재의결 전에는 언제든지 재의요구를 철회할 수 있음
- 이 사건에서 서울특별시교육감 권한대행은 청구인의 요청에 따라 재의요구를 한 것이 아니라 자신의 독자적인 권한으로 재의요구를 한 것이므로 이를 철회할 권한이 있음
- 대통령도 귀속재산처리특별회계법(1956. 11. 1.)과 탄핵심판법(1964. 12. 31.)에 대한 재의요구를 철회한 전례가 있음
- 결론: 피청구인이 2012. 1. 20. 재의요구를 철회한 행위가 청구인의 재의요구 요청 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있다고 볼 수 없음
(나) 재의요구 요청 불이행 및 조례 공포 행위에 관한 판단
- 지방교육자치법 제28조 제1항 제1문은 교육감의 재의요구 대상·사유·행사기간(이송받은 날부터 20일 이내)을 규정하고, 제2문은 청구인의 재의요구 요청 권한 행사만 규정하면서 별도 요건을 두고 있지 않음
- 국가와 지방자치단체 사이의 권한 통제라는 중요한 사항에 관하여, 대상·사유에 관한 요건도 규정되지 않은 불명확한 재의요구 요청 권한을 청구인이 행사하도록 입법자가 의도하였다고 볼 수 없음
- 지방교육자치법 제28조 제1항은 교육감의 재의요구와 청구인의 재의요구 요청의 대상·사유·행사기간 등 요건을 동일하게 규정하고 있는 것으로 해석하는 것이 합리적임
- 이에 대응하는 지방자치법 제172조 제1항도 주무부장관의 재의요구 요청 기간을 이송받은 날부터 20일 이내로 규정하고 있음
- 조례안의 효력을 장기간 미확정 상태에 두는 것은 지방자치단체의 자치입법권을 침해할 우려가 있음. 조례 제정권자인 지방의회는 선거를 통해 지역적 민주적 정당성을 지닌 주민의 대표기관이고, 헌법이 지방자치단체의 포괄적인 자치권을 보장하는 취지에 비추어 지방자치단체의 조례제정권에 대한 지나친 제약은 바람직하지 않음(헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등; 헌재 2004. 9. 23. 2002헌바76; 헌재 2008. 12. 26. 2007헌마1387; 헌재 2011. 4. 28. 2009헌바167 등 참조)
- 지방교육자치법 제28조 제1항과 헌법이 지방자치를 보장하는 취지 등을 유기적·체계적으로 종합하면, 청구인의 재의요구 요청과 관계없이 교육감이 재의요구를 할 수 있는 기간은 시·도의회의 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내임
- 교육감이 재의요구를 할 수 없는 상태라면 청구인의 재의요구 요청도 무의미하므로, 청구인도 교육감이 재의요구를 할 수 있는 기간 내에만 재의요구 요청을 할 수 있음
- 재의요구가 철회된 이상 처음부터 재의요구가 없었던 것과 같게 되므로, 서울특별시교육감은 이 사건 조례안을 공포할 권한이 있음(지방교육자치법 제14조 제3항, 제4항)
4) 적용 및 결론
쟁점 ① — 재의요구 철회 행위
- 법리: 교육감의 재의요구 권한과 청구인의 재의요구 요청 권한은 별개의 독립된 권한이며, 조례안에 대한 재의요구는 조례안 완성에 대한 조건부의 정지적인 권한에 불과하므로 시·도의회 재의결 전에는 언제든지 철회 가능함
- 포섭: 이 사건 재의요구는 청구인의 요청이 아닌 교육감 권한대행의 독자적 권한에 근거한 것임. 청구인은 이 사건 조례안 의결 당시 재의요구 요청 권한을 행사하지 않은 상태였음. 교육감 권한대행이 재의요구를 철회한 행위는 자신의 독자적 권한 범위 내의 행위임
- 결론: 재의요구 철회 행위가 청구인의 재의요구 요청 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있다고 볼 수 없음
쟁점 ② — 재의요구 요청 불이행 부작위 및 조례 공포 행위
- 법리: 청구인의 재의요구 요청 권한의 행사기간은 교육감의 재의요구 기간과 동일하게 시·도의회의 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내이며, 그 기간이 경과한 후의 재의요구 요청은 이미 소멸한 권한의 행사로 부적법함
- 포섭: 서울특별시의회가 이 사건 조례안을 2011. 12. 20. 이송하였으므로, 청구인의 재의요구 요청 기간은 그로부터 20일 이내인 2012. 1. 9.까지임. 청구인은 이 기간 동안 재의요구를 검토한 바 없다는 보도자료를 언론기관에 배포하기까지 하였음. 교육감 권한대행의 재의요구 및 철회는 청구인의 별개의 독립된 권한 행사 기간의 진행을 중단시키지 않음. 청구인이 재의요구 요청을 한 2012. 1. 20.은 이미 권한행사기간이 지난 후이므로 부적법한 권한 행사임. 재의요구가 철회된 이상 처음부터 재의요구가 없었던 것과 같으므로 교육감에게 조례 공포 권한이 있음
- 결론: 피청구인의 재의요구 부작위 및 조례 공포 행위가 청구인의 재의요구 요청 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있다고 볼 수 없음
최종 결론(주문)
- 청구인의 이 사건 심판청구는 모두 이유 없어 관여 재판관 전원 일치 의견으로 기각함
참조: 헌법재판소 2013. 9. 26. 선고 2012헌라1 결정
