98헌바70 한국방송공사법 제35조 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형)
• 공사는 위헌제청신청 기각결정일(1998. 8. 20.)로부터 14일이 경과한 1998. 9. 8. 청구되었으므로 청구기간 도과라고 주장
• 헌재는 청구기간 기산점은 기각결정 '송달받은 날'(1998. 8. 25.)이므로, 이로부터 14일 이내 청구된 이 사건은 청구기간 준수한 것임을 확인 → 각하 주장 이유 없음

본안 판단

• ① 수신료의 법적 성격(조세 vs. 특별부담금)
• ② 한국방송공사법 제35조의 포괄위임금지원칙(헌법 제75조) 위반 여부
• ③ 한국방송공사법 제36조 제1항의 법률유보원칙(의회유보원칙) 위반 여부
• ④ 헌법불합치결정의 적정성

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2) 사실관계

사건개요

• 한국전력공사가 1998. 2. 2. 청구인에게 1998년 2월분 텔레비전방송수신료 2,500원 부과처분을 함
• 청구인이 1998. 4. 21. 서울행정법원에 위 부과처분 취소청구(98구4473) 및 위헌심판제청신청(98아310)
• 법원이 1998. 8. 20. 부과처분 취소청구·위헌심판제청신청 모두 기각, 1998. 8. 25. 결정 송달
• 청구인이 1998. 9. 8. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판 청구

당사자 주장

• 청구인: 수신료는 명칭과 무관하게 반대급부 없이 강제·의무적으로 징수하므로 실질적 조세임 → 헌법 제59조 조세법률주의에 따라 징수근거·징수권자·납부의무자·납부기간·납부액 등을 법률로 규정해야 함. 이 법 제35조는 대통령령에 포괄 위임하고 막연한 요건만 규정하여 위헌이고, 제36조 제1항은 수신료 금액을 이사회 및 공보처장관 승인으로 결정하도록 하여 조세법률주의에 위반된다고 주장
• 법원(기각이유) 및 문화관광부장관: 수신료는 특정 공익사업 경비 충당 목적, 수상기 소지자(이해관계인)에게만 부과, 정액 부과로 담세력·수익 기준의 조세·수수료와 다름. 인적 공용부담금에 해당하여 조세법률주의가 아닌 헌법 제37조 제2항 법률유보로 족하므로 합헌이라고 주장
• 공사: 청구기간 도과 각하 주장 외에는 법원 기각이유와 동일

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
한국방송공사법(1990. 8. 1. 법률 제4264호) 제35조	텔레비전방송 수신을 위하여 수상기를 소지한 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 공사에 등록하고 수신료를 납부하여야 함. 단, 대통령령이 정하는 수상기에 대하여는 등록 면제 또는 수신료 전부·일부 감면 가능
한국방송공사법 제36조 제1항	수신료 금액은 이사회가 심의·결정하고, 공사가 공보처장관(현 문화관광부장관)의 승인을 얻어 부과·징수함
헌법 제75조	포괄위임금지원칙 — 대통령령에의 위임은 구체적으로 범위를 정하여야 함
헌법 제37조 제2항	국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한 가능
법치주의·의회민주주의 원리	국가의사의 근본적 결정권한은 국민의 대표기관인 의회에 있음. 국민의 기본권 실현에 관련된 본질적·중요한 사항은 입법자가 스스로 결정해야 함(의회유보원칙)
재산권(헌법 제23조)	국민의 재산권 보장 — 특별부담금 부과는 재산권에 대한 제한을 가하는 행정작용
방송의 자유(헌법 제21조)	언론·출판의 자유 — 공사의 방송의 자유 실현을 위한 적정한 재정적 토대 필요

결정요지

(1) 청구기간 준수 여부

• 헌법재판소법 제68조 제2항 헌법소원은 위헌여부심판 제청신청이 기각된 날로부터 14일 이내 청구해야 함(헌재법 제69조 제2항)
• '기각된 날'은 특단의 사정이 없는 한 기각결정을 송달받은 날을 의미함(헌재 1989. 7. 21. 89헌마38; 1992. 1. 28. 90헌바59 참조)
• 기각결정 1998. 8. 20., 송달일 1998. 8. 25., 청구일 1998. 9. 8. → 청구기간 준수

(2) 수신료의 법적 성격

• 수신료는 조세도 아니고 수수료도 아닌 특별부담금에 해당함
  • 조세와의 차이: 일반 재정수입 목적이 아닌 특정 공익사업(공영방송) 경비 충당 목적; 수상기 소지자(시청가능성 있는 이해관계인)에게만 부과; 담세력 기준 아님
  • 수수료와의 차이: 실제 방송시청 여부와 관계없이 부과; 수신 정도와 관계없이 정액 부과 → 서비스 대가나 수익자부담금으로 볼 수 없음
• 특별부담금의 요건: ① 부과 과제에 대하여 특별하고 긴밀한 관계가 있는 특정집단에 국한하여 부과되어야 하고, ② 징수된 부담금은 그 특정과제 수행을 위하여 별도로 관리·지출되어야 하며 국가의 일반적 재정수입에 포함시켜서는 아니 됨(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1 참조)
• 수신료는 '수상기 소지자'라는 특정집단에 부과하고, 수상기 소지자는 공사가 수행하는 공영방송사업의 직·간접적 수혜자로서 특별하고 긴밀한 관계가 성립되며, 징수된 수신료는 독립채산방식으로 별도 관리됨 → 특별부담금으로서의 요건 충족

(3) 이 법 제35조의 포괄위임금지원칙 위반 여부

• 수신료는 조세가 아니므로 조세법률주의 위반 주장은 타당하지 않음
• 이 법 제35조 본문: 수신료 납부의무자의 범위를 '텔레비전방송을 수신하기 위하여 텔레비전수상기를 소지한 자'로 규정 → 누구라도 납부의무자의 범위를 잘 알 수 있는 명확한 규정
• 단서(등록면제·수신료감면 대상을 대통령령에 위임): 국민에게 이익을 부여하는 수익적 규정에 해당 → 요구되는 위임입법의 구체성·명확성의 정도는 상대적으로 완화될 수 있음. 수신료 징수목적(공사의 경비 충당)과 납부의무자 범위에 비추어 대통령령에서 정할 감면 대상(텔레비전방송 수신이 상당한 기간 불가능하거나 곤란한 객관적 사유 있는 자, 사회정책적 감면 필요자 등)을 예측할 수 있음
• 결론: 이 법 제35조는 헌법 제75조 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니함 → 합헌

(4) 이 법 제36조 제1항의 법률유보원칙(의회유보원칙) 위반 여부

[법리 일반론]

• 헌법은 법치주의를 기본원리의 하나로 하고, 법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 핵심 내용의 하나로 함
• 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권실현에 관련된 영역에서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포함(이른바 의회유보원칙)
• 형식상 법률상의 근거를 갖출 것을 요구하는 것만으로는 국가작용과 국민생활의 기본적이고도 중요한 요소마저 행정에 의하여 결정되는 결과를 초래하게 되고, 이는 국가의사의 근본적 결정권한이 국민의 대표기관인 의회에 있다고 하는 의회민주주의 원리에 배치됨
• 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항은 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수밖에 없으나, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 함
• 헌법 제37조 제2항의 "법률로써"는 국민의 자유나 권리를 제한하는 행정작용의 경우 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 국회가 형식적 법률에 근거를 두는 것만으로 충분하지 않고, 국회가 직접 결정함으로써 실질에 있어서도 법률에 의한 규율이 되도록 요구하는 것으로 이해하여야 함

(5) 헌법불합치결정을 하는 이유

• 단순위헌결정으로 즉시 효력을 상실시킬 경우 수신료가 공사 재정에서 차지하는 비중(최근 5년간 연평균 4,432억원, 공사 연평균 전체수입의 약 40%)을 감안할 때 공사의 공영방송사업에 심각한 타격 초래, 방송의 자유와 국민의 알권리도 심각하게 훼손될 우려
• 반면, 수신료 납부의무자 범위 및 부과·징수 자체에 위헌성이 있는 것이 아니므로 위헌 조항의 잠정적 적용으로 인한 기본권침해의 정도는 상대적으로 크지 않음
• 따라서 헌법불합치결정 + 입법촉구. 입법자는 1999. 12. 31.까지 헌법위반 상태를 제거할 입법의무가 있으며, 그 때까지 이 법 제36조 제1항의 효력은 지속됨

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4) 적용 및 결론

가. 청구기간 준수 여부

• 법리: 헌재법 제69조 제2항의 '기각된 날'은 기각결정을 송달받은 날을 의미함
• 포섭: 위헌제청신청 기각결정 1998. 8. 20., 청구인에게 송달된 날 1998. 8. 25., 헌법소원심판 청구일 1998. 9. 8. → 송달일로부터 14일 이내 청구
• 결론: 청구기간 준수. 공사의 각하 주장 이유 없음

나. 이 법 제35조의 위헌 여부

• 법리: 수신료는 특별부담금으로 조세법률주의 적용 대상 아님. 수익적 규정에 대한 위임은 구체성·명확성의 정도가 완화됨
• 포섭: 납부의무자 범위('텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자')는 누구라도 알 수 있는 명확한 규정. 단서의 대통령령 위임은 수익적 규정이고, 수신료 징수목적 및 납부의무자 범위에 비추어 감면 대상을 예측할 수 있어 포괄위임 아님
• 결론: 헌법 제75조 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니함 → 합헌

다. 이 법 제36조 제1항의 위헌 여부

(가) 제한되는 기본권

• 재산권(헌법 제23조): 수신료는 특별부담금으로서 국민에게 금전납부의무를 부과하는 것이므로 수신료 부과·징수는 국민의 재산권에 대한 제한을 가하는 행정작용
• 방송의 자유(헌법 제21조): 공사가 방송프로그램에 관한 자유를 누리고 국가나 정치적 영향력·특정 사회세력으로부터 자유롭기 위해서는 적정한 재정적 토대 확립이 필요하며, 수신료에 관한 사항은 방송의 자유 실현에 있어 본질적이고도 중요한 사항

(나) 의회유보원칙에 의한 심사

• (1) 심사기준: 법률유보원칙, 특히 의회유보원칙 — 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에서 본질적·중요한 사항은 입법자가 스스로 결정해야 함(헌법 제37조 제2항, 법치주의·의회민주주의 원리)

• (2) 구체적 판단

  • 공사는 비록 행정기관이 아니라 할지라도 설립목적·조직·업무에 비추어 독자적 행정주체의 하나에 해당하며, 수신료의 금액은 납부의무자의 범위·징수절차와 함께 수신료 부과·징수에 있어서 본질적인 요소임
  • 대부분의 가구에서 수상기를 보유하는 현실에서 수신료 결정행위는 금액의 다과를 불문하고 수많은 국민들의 이해관계에 직접 관련됨
  • 오늘날 텔레비전방송은 언론자유와 민주주의 실현에 불가결한 요소이고 여론 형성에 결정적 영향력을 행사함. 공사의 원칙적 재원이 수신료인 이상, 수신료 금액 결정은 방송의 자유 실현에 있어 본질적이고도 중요한 사항으로 의회에 규율이 유보된 사항임
  • 수신료는 재산권 보장 및 방송자유의 측면 모두에서 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 속하고, 수신료 금액 결정은 본질적·중요한 사항이므로 입법자인 국회가 스스로 결정하여야 할 것임
  • 국회가 직접 규정하기 어렵다면 상한선만이라도 정하여 공사에 위임하거나, 공사 예산을 국회에서 승인하는 절차규정을 두거나, 독립된 위원회에 1차 결정권을 부여하고 국회가 확정하는 방안 등이 있음
  • 그런데 이 법 제36조 제1항은 국회의 결정 내지 관여를 배제한 채 공사(이사회)로 하여금 수신료 금액을 결정하도록 맡기고 있고, 공보처장관 승인 규정은 오히려 행정기관에 의한 방송통제 내지 영향력 행사를 초래할 위험이 있어 보완책이 되지 못함

• 결론: 이 법 제36조 제1항은 **법률유보원칙(의회유보원칙)**에 어긋나 헌법 제37조 제2항, 법치주의원리, 민주주의원리에 위반됨 → 헌법불합치 (1999. 12. 31.을 시한으로 잠정 효력 지속)

라. 최종 주문

• 이 법 제35조: 헌법에 위반되지 아니함(합헌)
• 이 법 제36조 제1항: 헌법에 합치되지 아니함(헌법불합치). 1999. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 효력 지속

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5) 반대의견

재판관 조승형의 의견

(가) 제35조에 대한 별개의견

• 주문에서 "헌법에 위반되지 아니한다"(합헌 선언)가 아닌 "심판청구는 이를 기각한다"로 표시함이 상당하다는 의견
• 근거: 헌재법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 않는 합헌결정을 굳이 할 필요 없고, 청구인이 위헌이라 주장하여 청구한 사건에서 그 뜻을 받아들일 수 없는 경우 청구한 바도 없는 '합헌'임을 주문에 표시할 실효가 없음

(나) 제36조 제1항에 대한 반대의견 — 헌법불합치결정이 아닌 단순위헌결정을 해야 한다는 주장

근거

① 헌법불합치결정은 헌법 제111조 제1항 제1호·제5호, 헌재법 제45조·제47조 제2항의 명문규정에 반함

② 독일 헌재 판례를 수용하였으나 한국과 독일의 법제가 다름

• 독일 헌재법은 개정 이전 제78조에서 "합치하지 아니한다는 확신에 이른 경우"에만 무효 선언 — 확신에 이르지 못한 경우 다른 결정이 가능하다는 해석 여지 있음
• 반면, 우리 헌재법은 "위헌이냐 합헌이냐만"을 심판한다고 규정하고 있을 뿐, 다른 결정을 할 수 있다고 해석할 근거 규정 없음
• 독일 헌재 결정의 효력은 원칙적으로 소급효를 가져 법규범 공백이 심각 → 헌법불합치 판례 정립 필요성이 있었음. 그러나 우리 헌재법은 형벌조항을 제외한 모든 위헌결정에 장래효만 규정 → 법규범 공백·법적 혼란 발생 가능성 없음(당해사건 소급효 인정하더라도 마찬가지) → 독일 판례를 수용할 필요가 전혀 없음

③ 우리 헌재법 제45조·제47조의 입법취지는 27년간의 권위주의시대 경험을 반영하여 위헌이면 위헌, 합헌이면 합헌의 심판만 가능하게 하고, 혹시 발생할 법규범 공백 충격 완화를 위해 독일과 반대로 장래효만 규정한 것임 → 헌법불합치 변형결정은 결코 허용될 수 없음

결론: 헌법불합치결정은 헌법에 위반되는 결정으로서 11차에 걸친 종전 헌법불합치 판례는 변경되어야 하며, 이 법 제36조 제1항에 대하여도 단순위헌결정을 하여야 함

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참조: 헌법재판소 1999. 5. 27. 선고 98헌바70 결정