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적법요건 판단
본안 판단
사건개요
침해의 원인이 되는 공권력 행사
구 공수처법 제2조 및 공수처법 제3조 제1항(고위공직자 및 수사처 설치·직무범위 규정), 공수처법 제8조 제4항(수사처검사의 영장청구권 규정)
당사자 주장 요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|---|
| 헌법 제11조 제1항 | 평등권; 성별·종교·사회적 신분에 의한 차별 금지 |
| 헌법 제12조 제3항 | 체포·구속·압수·수색 시 검사의 신청에 의한 법관 발부 영장 제시(영장주의) |
| 헌법 제16조 | 주거 압수·수색 시 검사의 신청에 의한 법관 발부 영장 제시 |
| 헌법 제66조 제4항 | 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속함 |
| 헌법 제86조 제2항 | 국무총리는 대통령의 명을 받아 행정각부 통할 |
| 구 공수처법 제2조 | 고위공직자·가족·고위공직자범죄·관련범죄·고위공직자범죄등 정의 |
| 공수처법 제3조 제1항 | 고위공직자범죄수사처 설치 및 직무범위(수사, 일부 공소제기·유지) |
| 공수처법 제8조 제4항 | 수사처검사는 검찰청법 제4조 및 군사법원법 제37조에 따른 검사·군검사의 직무 수행 가능 |
| 평등권 | 합리적 이유 없는 차별 금지; 헌법 제11조 제1항 |
| 신체의 자유 | 체포·구속 등 강제수사로부터의 자유; 헌법 제12조 |
| 영장주의 | 법관이 발부한 영장에 의한 강제처분 원칙; 헌법 제12조 제3항, 제16조 |
결정요지
(1) 적법요건
(2) 본안 — 제한되는 기본권
수사처 설치로 고위공직자가 수사처의 수사 등 대상이 됨으로써 비고위공직자와 차별이 발생하여 청구인들의 평등권 침해 여부 문제. 수사처의 체포·구속·압수·수색 등 강제수사 대상이 되므로 신체의 자유, 주거의 자유, 재산권, 사생활의 비밀과 자유 등 침해 여부 문제. 단, 일반 헌법규정이나 헌법원칙 위반 주장만으로는 헌법소원의 적법요건 불충족이므로, 헌법원칙 위반 여부는 기본권침해와 관련된 범위에서 판단함.
(3) 본안 — 구 공수처법 제2조, 공수처법 제3조 제1항의 권력분립원칙 위반 여부
[권력분립원칙의 의의]
권력분립원칙은 국가기능을 입법·행정·사법으로 분할하여 각각 독립된 국가기관에 귀속시키고, 국가기관 상호간의 견제와 균형을 통하여 국가권력을 통제함으로써 국민의 자유와 권리를 보호하고자 하는 원리임. 단순히 국가권력을 분할하는 것만으로 충분하지 않고 분할된 권력 상호간의 견제와 균형을 통한 권력간 통제가 이루어져야 함. 권력분립원칙의 구체적 내용은 헌법으로부터 나오므로, 어떠한 국가행위가 권력분립원칙에 위배되는지 여부는 구체적인 헌법규범을 토대로 판단되어야 함.
우리 헌법은 기관간의 관계를 '협력적 통제관계'로 형성하고 있음. 권력분립원칙이란 국가권력의 기계적 분립과 엄격한 절연을 의미하는 것이 아니라 권력 상호간의 견제와 균형을 통한 국가권력의 통제를 의미함.
헌법 제66조 제4항의 '정부'란 입법부와 사법부에 대응하는 넓은 개념으로서의 집행부를 일컬으며, 정부의 구성단위로서 그 권한에 속하는 사항을 집행하는 중앙행정기관을 반드시 국무총리의 통할을 받는 '행정각부'의 형태로 설치하거나 '행정각부'에 속하는 기관으로 두어야 하는 것이 헌법상 강제되는 것은 아님. 법률로써 '행정각부'에 속하지 않는 독립된 형태의 행정기관을 설치하는 것이 헌법상 금지된다고 할 수 없음.
헌법이 감사원·국가안전보장회의 등의 설치근거를 두고 있는 것은 그 기관의 성격과 업무의 중요성을 감안하여 헌법에 명시한 것에 불과할 뿐 설치근거를 법률에 두는 법률기관의 설치를 금지하는 취지는 아님.
(4) 수사처의 법적 지위
수사와 공소제기 및 그 유지는 형사절차의 핵심으로 우리나라도 중앙행정기관인 법무부 소관으로 검찰청을 운용하여 왔음. 공수처법은 검찰권 중 일부를 수사처에 분산한 것으로, 수사처는 헌법상 본질적으로 행정에 속하는 사무를 수행함.
대통령은 수사처장·차장·수사처검사의 임명권과 해임권 모두를 보유하고 있음. 추천위원회·인사위원회를 거친다는 이유만으로 대통령이 형식적 인사권만 가진다고 볼 수 없고, 수사처 구성원에 대한 대통령의 실질적 인사권이 인정됨. 수사처가 직제상 대통령 또는 국무총리 직속기관에 속하지 않더라도 대통령을 수반으로 하는 행정부에 소속된 행정기관으로 보는 것이 타당함.
공수처법이 대통령·대통령비서실 공무원의 직무수행 관여를 금지하는 것은 행정부 고위공직자를 수사 대상으로 하는 수사처 직무의 독립성과 정치적 중립성을 보장하기 위한 것으로, 수사처가 행정부 소속이 아니라고 볼 수 없음. 비록 정부조직법에 수사처 설치 규정이 없더라도 수사처는 국가의 행정사무 중 고위공직자범죄등에 대한 수사와 공소제기에 관한 사무를 담당하고 관할권 범위가 전국에 미치는 중앙행정기관으로 보아야 함.
(5) 권력분립원칙 위반 여부
수사처가 기존 행정조직에서 독립된 형태로 설치된 것은 행정부 통제로부터 독립적·중립적으로 과제를 완수하도록 하기 위한 것으로, 기존 행정조직에 소속되지 않는다는 사정만으로 권력분립원칙 위반이라고 보기 어려움.
다음과 같은 사정을 종합할 때 수사처의 권한 행사에 대해서는 여러 기관으로부터 충실한 통제가 가능하므로, 단순히 독립된 형태로 설치되었다는 이유만으로 권력분립원칙에 반한다고 볼 수 없음:
① 입법부에 의한 통제: 국회는 법률 개폐를 통해 시원적 통제권 보유. 수사처 구성에 여러 기관이 권한을 나누어 가져 기관 간 견제·균형 도모. 국회의 인사청문회 참여, 탄핵소추권, 국회 출석 요구권, 예산안 심의·확정권 행사 가능. ② 사법부에 의한 통제: 법원의 위헌·위법심사권(헌법 제107조 제2항), 헌법재판소의 헌법소원심판권 행사 가능. 불기소처분에 대한 재정신청 가능(서울고등법원). ③ 행정부 내부 통제: 수사처장의 국무회의 출석·발언권, 감사원 감찰 대상 포함. 수사처검사·수사처수사관은 검찰청법·형사소송법에 따라 직무 수행. 수사처검사 범죄 시 대검찰청 통보 의무(공수처법 제25조 제1항). ④ 대통령의 인사권: 수사처장·차장·수사처검사 임명·해임권 보유. 대외적으로 임명한 대통령이 정치적 책임 부담.
수사처가 판사에 대해 수사권·공소권을 행사하는 것은 판사의 직무 수행에 관여가 아니라 형사법적 절차에 따라 판사가 범한 고위공직자범죄등을 처리하는 것으로, 법관의 독립이나 신분보장 침해라고 볼 수 없음. 따라서 구 공수처법 제2조 및 공수처법 제3조 제1항은 권력분립원칙에 반하지 않음.
(6) 평등권 침해 여부
헌법 제11조 제1항 후문의 규정은 불합리한 차별 금지에 초점이 있고, 사회적 신분이 있는 경우에도 절대적 차별 금지를 요구하거나 입법형성권을 제한하는 것은 아님. 수사 등의 주체만 달리하는 것으로서 일반 형사소송절차와 절차·내용·방법 등이 다르지 않은 이상, 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 영역이거나 관련 기본권에 중대한 제한을 초래하는 경우에 해당하지 않으므로, 차별에 합리적 이유가 있는지 여부를 심사함.
고위공직자는 권력형 부정 사건을 범할 가능성이 비고위공직자에 비해 높고 그 범죄로 인한 부정적 파급효과가 크므로, 고위공직자를 수사처의 수사·기소 대상으로 하고 범죄를 한정한 것에는 충분히 합리적 이유 있음. 가족의 경우 고위공직자와 생활공동체를 형성하는 밀접한 관계에 있으므로, 직무 관련 범죄에 한해 수사처 수사 대상으로 한 것도 불합리한 차별 아님. 수사 등의 주체가 달라진다 하여 대상자에게 실질적 불이익 발생하거나 법적 지위가 불안정해진다고 볼 수 없음. 퇴직한 고위공직자 포함은 직 사직을 통한 수사 회피 방지 및 재직 당시 범죄 책임을 물을 수 있게 하려는 것으로 합리적 이유 있음. 따라서 구 공수처법 제2조, 공수처법 제3조 제1항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않음.
(7) 공수처법 제8조 제4항 — 영장주의원칙 위반 여부
영장주의는 적법절차원칙에서 도출되는 원리로서 체포·구속·압수·수색의 강제처분 시 사법권 독립에 의하여 신분이 보장되는 법관이 발부한 영장에 의하지 않으면 안 된다는 것임.
우리 헌법이 영장신청권자를 검사로 한정한 취지는 다른 수사기관에 대한 수사지휘권 확립 및 법률전문가인 검사를 거치도록 함으로써 무분별한 영장신청으로 인한 기본권침해 가능성을 줄이는 데 있음. 이러한 취지를 고려할 때, 영장신청권자로서의 '검사'는 '검찰권을 행사하는 국가기관'인 검사로서 공익의 대표자이자 인권옹호기관으로서의 지위에서 직무를 수행하는 자를 의미하는 것이지, 검찰청법상 검사만을 지칭하는 것으로 보기 어렵다. 군검사와 특별검사도 검찰청법상 검사에 해당하지 않으나 영장신청권을 행사하는 것이 이를 뒷받침함.
수사처검사는 공익의 대표자로서 수사처수사관을 지휘·감독하고, 피고인의 이익도 함께 고려하여 공정한 재판을 구하는 등 수사대상자의 기본권을 보호하는 인권옹호기관으로서의 역할을 함. 변호사 자격을 일정 기간 보유한 사람 중에서 임명되므로 법률전문가 자격도 충분히 갖춤. 따라서 수사처검사의 영장신청권 행사가 영장주의원칙에 위반된다고 할 수 없음. 또한 헌법상 공소권 있는 검사에게만 반드시 영장신청권이 인정되어야 하는 것은 아니고, 공소권의 존부와 영장신청권 행사 가부를 결부시킬 수 없음. 따라서 공수처법 제8조 제4항은 영장주의원칙에 위반되지 않음.
① 적법요건 판단
② 권력분립원칙 위반 여부
③ 평등권 침해 여부
④ 영장주의원칙 위반 여부
최종 결론(주문)
[재판관 이선애 — 구 공수처법 제2조, 공수처법 제3조 제1항, 제8조 제4항에 대한 심판청구 적법요건 반대의견]
[재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진 — 권력분립원칙 위반 반대의견]
수사처를 독립행정기관으로 보더라도 다음 이유로 권력분립원칙에 위반된다고 봄.
(가) 헌법 제66조 제4항 위반 수사처는 행정각부에 속하지 않은 채 검사의 수사권·공소권이라는 전통적이고 핵심적인 행정업무의 일부를 부여받고 있음. 검사의 수사권과 공소권은 형사사법절차의 핵심영역이자 일원적으로 행사되어야 하는 시원적 행정행위임에도, 구 공수처법 제2조 및 공수처법 제3조 제1항은 이를 행정각부에 속하지 않은 수사처에 부여하고 있어 헌법 제66조 제4항에 위반됨.
(나) 다른 행정기관과의 상호 협력적 견제관계 훼손 공수처법 제24조 제1항은 이첩 요청 사유로 '수사의 진행 정도 및 공정성 논란'이라는 추상적 기준만을 규정하면서 다른 수사기관에 이첩의무를 편면적으로 부과하고, 수사처장의 이첩요청을 통제할 장치 전무. 이로써 수사처는 행정부 내 다른 수사기관보다 일방적 우위를 차지하고 상호 협력적 견제관계를 훼손함. 특히 검사의 핵심 업무영역인 공소권까지 침해함.
(다) 정치적 중립성 및 직무상 독립성 취약 수사처장 임명에 국회 교섭단체 추천 위원 4명 포함, 수사처검사 임용에도 교섭단체 추천 위원 포함으로 정치적 영향 불가피. 수사처검사 임기를 단기(3년)로 정하고 연임도 3회로 제한하여 신분보장이 취약하고 정치적 중립성에 부정적 영향.
(라) 권한에 상응하는 책임성 부족 대통령의 수사처 사전·사후 통제 없음, 국무회의 발언권만 인정. 고소·고발 외 사건 은폐·축소 수사에 대한 사후적 통제수단 전무. 국회 해임건의 대상도 아님.
[재판관 이종석, 재판관 이영진 — 사법권 독립 침해 및 평등권 침해 추가 반대의견]
(가) 사법권 독립 침해 수사처는 판사 및 그 가족에 대한 수사권·공소권을 보유하며, 수사의 내사 단계부터 광범위하고 자의적으로 이루어질 수 있음. 수사처 업무의 특성상 실적주의, 수사처의 정치적 중립성 취약, 재판 패소 당사자의 고소·고발 남발 가능성 등을 고려하면, 수사처가 수사·공소제기한 사건의 재판을 담당하는 법관이 자신과 가족이 수사처의 수사 대상이 될 수 있다는 심리적 위축을 받아 독립적·공정한 재판이 어렵게 될 수 있다는 피고인의 의심은 합리적임. 법관의 독립에 대한 피고인의 신뢰가 훼손되므로 재판의 독립·공정성이 침해되고, 결국 청구인들의 재판청구권을 침해함.
(나) 평등권 침해 고위공직자라는 사회적 신분에 따른 차별취급이며, 처분적 법률의 성격을 가짐. 수사처의 우선적 수사권 및 판사·검사 등에 대한 공소권 행사는 기소독점주의에 대한 중대한 예외. 입법과정에서 고위공직자 부패범죄가 비고위공직자보다 현저히 높다거나 검사의 수사·공소권 행사가 공정하지 못하였다는 객관적·실증적 자료 없음. 외국의 입법례에서도 인적 기준으로 수사대상을 한정하는 특별수사기관 찾기 어려움. 판사 등을 검사·경무관 이상 경찰공무원과 동일하게 취급하는 것도 불합리. 퇴직한 고위공직자에 대한 경과규정 불비로 차별취급 범위 과도하게 확대. 재판관할 특례(서울중앙지방법원 원칙)도 피고인의 토지관할 이익을 고려하지 않아 불합리. → 차별취급에 합리적 이유 없어 청구인들의 평등권 침해.
참조: 헌법재판소 선고 2020헌마264 결정
