99헌바91 금융산업의구조개선에관한법률 제2조 제3호 가목 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 재정경제부장관의 직접성 결여 항변: 이 사건은 헌법재판소법 제68조 제2항의 규범통제형 헌법소원으로서, 직접성 요건은 제68조 제1항의 권리구제형 헌법소원에만 적용됨 → 항변 배척
• 재판의 전제성: 청구인들(주주·이사)의 행정소송 원고적격(행정소송법 제12조 소정의 '법률상 이익')에 관하여 1심·항소심이 각하판결을 선고하였으나, 이를 직접 원용할 확립된 대법원 판례가 없고 원고적격이 인정될 여지가 있음 → 대법원 상고심 계속을 전제로 재판의 전제성 인정

본안 판단

• 이 사건 법률 제2조 제3호 가목 및 제10조 제2항이 입법사항을 금융감독위원회 고시에 위임한 것이 헌법 제40조·제75조·제95조에 위반되는지(포괄위임금지원칙 포함)
• 이 사건 법률 제12조 제2항 내지 제4항이 주주의 재산권(헌법 제23조)을 비례의 원칙에 반하여 침해하는지
• 동 조항이 헌법 제119조 제2항의 경제민주화에 위반되는지

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2) 사실관계

사건개요

• 청구외 ○○생명보험 주식회사는 1946년 설립된 보험회사이고, 청구인들은 동 회사의 주주(17인) 및 이사(5인)
• 금융감독위원회는 1999. 9. 14. ○○생명에 대하여 ① 이 사건 법률 제2조 제3호 가목을 근거로 '부채가 자산을 2조 6,753억 원 초과'한다는 이유로 부실금융기관 결정, ② 제10조·제12조를 근거로 예금보험공사의 1,000만주 신주 인수를 위한 증자명령 및 기존 주식 전부를 소각하는 감자명령을 발령
• 예금보험공사는 같은 날 출자결정, 증자·감자는 출자결정일로부터 9일 이내 효력 발생

당해 소송 및 청구 경위

• 청구인들 및 ○○생명이 서울행정법원에 처분취소 소송 제기(서울행정법원 99구27596), 위헌제청신청(서울행정법원 99아667)
• 서울행정법원은 1999. 9. 30. ○○생명의 청구 기각, 청구인들의 소는 원고적격·소의 이익 흠결로 각하, 위헌제청신청 기각
• 청구인들이 항소 후(서울고등법원 99누13408), 1999. 10. 13. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원 청구
• ○○생명은 1999. 12. 15. 소 취하 및 청구 취하; 청구인들의 항소는 2000. 3. 22. 기각, 대법원 상고심 계속(대법원 2000두2648)

당사자 주장 요지

• 청구인들: ① 제2조 제3호 가목·제10조 제2항이 법규적 사항을 헌법상 열거되지 않은 금융감독위원회 고시에 위임한 것은 헌법 제40조·제75조 위반; ② 포괄위임금지 원칙 위반; ③ 제12조 제2항 내지 제4항이 재산권 본질적 내용 침해, 과잉금지 원칙 위반
• 금융감독위원회: 전문적·기술적 사항으로 고시 위임 불가피; 기본요건·내용은 법률에 구체적으로 규정; 부실금융기관 처리의 신속성 요청; 기존 주주에게 주식매수청구권 부여
• 재정경제부장관: 직접성 결여로 부적법; 본안에 관하여는 금융감독위원회 의견과 동일

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
금융산업의구조개선에관한법률 제2조 제3호 가목 (1998. 9. 14. 법률 제5549호)	부실금융기관 정의 — 부채가 자산 초과하여 정상경영이 어려울 것이 명백한 금융기관으로 금융감독위원회가 결정한 기관; 부채·자산의 평가 및 산정은 금융감독위원회가 미리 정하는 기준에 의함
동법 제10조 제1항 제2호·제2항	적기시정조치 — 재무상태 기준 미달 시 자본증가·감소 등 조치를 권고·요구·명령; 기준·내용은 금융감독위원회가 미리 정하여 고시
동법 제12조 제2항 내지 제4항	정부 등의 출자 시 이사회의 신주발행 결정 허용(상법 배제); 특정주주 소유 주식의 일부·전부 소각 또는 병합 명령 가능; 자본감소 결의를 이사회 결의로 대체 가능(상법 배제)
헌법 제40조	입법권은 국회에 속함
헌법 제75조	대통령은 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있음 — 포괄위임금지원칙 근거
헌법 제95조	국무총리·행정각부의 장은 소관사무에 관하여 총리령·부령을 발할 수 있음
헌법 제23조 제1항·제2항·제3항	재산권 보장; 재산권의 내용과 한계는 법률로 정함; 공용침해는 보상을 요함
헌법 제119조 제2항	국가는 균형있는 국민경제 성장·안정, 경제민주화를 위하여 경제에 관한 규제·조정 가능

결정요지

(1) 위임입법 형식(고시 위임)의 허용성

• 헌법 제40조·제75조·제95조는 국회입법의 원칙을 천명하면서도 행정부에의 위임입법을 허용함. 오늘날 규율대상의 복잡화·전문화로 모든 생활관계를 국회입법에 맡기는 것은 현실적이지 않고 기능적합적이지도 않음
• 헌법이 인정하는 위임입법의 형식(대통령령·총리령·부령 등)은 예시적인 것으로 보아야 함. 법률이 행정규칙에 위임하더라도 그 행정규칙은 위임된 사항만을 규율할 수 있으므로 국회입법의 원칙과 상치되지 않음
• 다만 규율의 밀도와 규율영역의 특성을 개별적으로 고찰하여야 하고, 재산권 등 기본권을 제한하는 법률이 입법위임을 할 때에는 대통령령·총리령·부령 등 법규명령에 위임함이 바람직함; 고시 등 행정규칙 형식으로 위임할 때에는 행정규제기본법 제4조 제2항 단서가 정한 바와 같이 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 한정됨; 나아가 포괄위임금지원칙상 구체적·개별적으로 한정된 사항에 대하여만 가능함
• 법령보충적 행정규칙(고시 등)은 그 자체로 대외적 구속력을 갖는 것이 아니라 상위법령과 결합하여 일체가 되는 한도 내에서 대외적 구속력이 발생함

(2) 포괄위임금지원칙 위반 여부

• 예측가능성의 유무는 당해 특정조항만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하고, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 함
• 제2조 제3호 가목: '부채'·'자산'은 회계학상 용어로서 강학상 의미와 크게 다툼의 여지가 없고, 법률에서 이미 '부채가 자본을 초과할 것'이라는 기본기준을 제시하고 있으며, 세부적 사항인 자산·부채의 개념정립 및 평가·산정기준만을 고시에 위임하고 있어 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있음; 전문적·기술적 사항으로 업무의 성질상 고시 위임이 불가피함
• 제10조 제2항: 법률에서 적기시정조치의 발동요건, 조치의 형태(권고·요구·명령), 내용(제1호 내지 제9호)을 구체적으로 열거하여 기본적 요건과 내용을 규정하고 있고, 구체적 기준과 절차만을 고시에 위임하고 있어 예측가능함; 규율대상 금융기관의 다양성(은행·보험·종합금융회사 등), 각 금융기관별 영업형태·재무회계기준·위험도의 상이함, 급변하는 금융·자본시장 상황에 대한 신속한 대응 필요성 등에서 고시 위임이 불가피한 전문적·기술적 사항임
• 따라서 제2조 제3호 가목 및 제10조 제2항은 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙에 위반되지 않음

(3) 제12조 제2항 내지 제4항의 재산권 침해 여부

• 이 사건 법률 제12조는 1997. 12. IMF 금융지원 합의를 계기로 부실금융기관 구조조정을 위해 1998. 1. 8. 개정된 것으로, 정부 등의 출자를 통한 부실금융기관 경영정상화를 목적으로 함; 상법상 절차 대신 간소화된 절차(이사회 결의)를 허용하면서 반대 주주에게 주식매수청구권을 별도로 도입함
• 증자·감자명령은 헌법 제23조 제3항의 공용침해가 아니라 제23조 제1항·제2항에 의한 재산권의 내용과 한계를 형성·확정하는 규정임
  • 감자: 부실금융기관 주식의 가치는 감자명령 유무와 관계없이 이미 0에 가깝게 감소된 것이고, 감자명령은 그 실질가치를 확인하는 행위에 불과하여 재산권을 박탈하는 조치가 아님
  • 증자: 주식가치가 이미 0으로 수렴된 경우 재산적 가치가 없으므로 증자로 인한 재산권 제한 문제가 실질적으로 없고, 다소의 가치가 남은 경우에도 공적자금 투입으로 부실기관이 정상화되면 기존 주주 주식가치가 상승하여 오히려 이익이 됨
• 재산권도 공익상의 이유로 제한될 수 있고, 재산권의 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 광범위한 제한이 정당화됨; 대형금융기관 주식은 사회적 연관성·기능이 뚜렷하여 재산권이 개인의 인격발현에 미치는 의미가 미미함
• 부실금융기관을 방치하면 예금주·기업·여타 금융기관 등 다수의 이해관계자에게 재산적 손실이 발생하고 국민경제 전체에 부정적 효과가 크므로 국가 개입의 필요성이 있음; 기존 주주가 공적자금 투입의 이익만 향유하는 불합리를 방지하기 위하여 출자 전 감자가 불가결함; 주주총회 특별결의 방식을 요구하면 자본감소 결의 자체가 사실상 불가능하므로 이사회 결의 방식이 필요함
• 위 각 규정은 국민경제의 안정을 실현하기 위한 적절하고 필요한 수단이며, 달성하고자 하는 공익의 비중과 개인이 입는 기본권 제한 효과 사이에 적절한 균형관계가 인정되므로 비례의 원칙에 부합하는 합헌적 제한임

(4) 헌법 제119조 제2항 경제민주화 위반 여부

• 헌법 제119조 제2항의 '경제민주화'는 경제영역에서 정의로운 사회질서를 형성하기 위하여 추구할 수 있는 국가목표로서 개인의 기본권을 제한하는 국가행위를 정당화하는 헌법규범이지, 경제영역에서 국가행위의 한계를 설정하거나 청구인의 기본권을 보호하는 헌법규범이 아님
• 이 사건 법률 조항이 증자·감자를 명할 수 있도록 한 것은 금융거래의 보호와 예금자보호라는 공익 실현을 위한 것으로 '경제민주화'와 연관이 없음; 따라서 헌법 제119조 제2항은 이 사건 법률조항의 위헌성을 판단하는 근거로 고려될 수 없음

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4) 적용 및 결론

가. 위임입법 형식(고시 위임) 허용성 및 포괄위임금지원칙 위반 여부

법리

• 헌법 제75조는 포괄위임을 금지하며, 누구라도 당해 법률로부터 하위규범에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함; 재산권 제한 법률의 고시 위임은 전문적·기술적 사항으로서 업무의 성질상 불가피한 사항에 한정됨; 예측가능성은 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단

포섭

• 제2조 제3호 가목: '부채·자산'은 회계학상 의미가 확립되어 있고, 법률에서 '부채가 자본 초과'라는 기본기준을 명시함; 평가·산정의 구체적 기준만 고시에 위임; 금융분야 특성상 전문적·기술적 사항으로 고시 위임이 불가피함 → 위임된 내용의 대강 예측 가능
• 제10조 제1항 제2호·제2항: 발동요건, 조치형태(권고·요구·명령), 내용(제1호~제9호 열거)을 법률에서 구체적으로 규정; 구체적 기준과 절차만 고시에 위임; 다양한 금융기관의 영업형태 및 급변하는 금융시장 상황에 대한 신속 대응 필요성에서 전문적·기술적 사항으로 고시 위임 불가피

결론

• 이 사건 법률 제2조 제3호 가목 및 제10조 제1항 제2호·제2항은 헌법 제40조·제75조의 포괄위임금지원칙에 위반되지 않음

나. 제12조 제2항 내지 제4항의 재산권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 주주의 재산권(헌법 제23조): 주식을 자유롭게 이용·수익·처분하는 권리

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 금융거래의 안전과 예금자보호, 국민경제의 안정을 위하여 부실금융기관을 공적자금 투입으로 회생시키는 것이 목적; 금융기관 부실은 국민경제에 미치는 부정적 효과가 일반 사기업과 비교할 수 없이 크므로 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 자본감소로 부실규모를 실질에 맞게 조절한 후 공적자금을 투입함으로써 정상화를 도모하는 방식은 경영정상화를 위한 적절한 수단; 이사회 결의 방식은 주주총회 결의의 현실적 불가능성을 감안한 불가피한 선택

(3) 침해의 최소성

• 감자 대상 주식의 실질가치가 이미 0에 가까운 상태여서 주주가 입는 실질적 재산 손실이 최소화됨; 반대 주주에게 주식매수청구권(제12조 제7항)을 별도 부여하여 권리 보호
• 상법상 주주총회 결의 방식을 고수할 경우 공적자금 투입 전제가 되는 자본감소 결의가 사실상 불가능하여 부실금융기관 정상화 자체가 불가능해짐 → 이사회 결의 방식이 최소 침해 수단

(4) 법익의 균형성

• 다수의 예금자·거래기업·여타 금융기관 등 이해관계자의 재산 보호 및 국민경제 전체의 안정이라는 공익이 매우 큼; 기존 주주가 입는 재산권 제한의 실질은 이미 0에 가까운 가치가 감소된 주식에 대한 형식적 처분에 해당; 공적자금 투입으로 금융기관이 정상화되면 기존 주주의 잔여 주식가치도 상승 → 공익과 사익 사이에 균형 인정

결론

• 제12조 제2항 내지 제4항은 주주의 재산권을 비례의 원칙에 부합하게 합헌적으로 제한하는 규정으로 헌법 제23조에 위반되지 않음

다. 헌법 제119조 제2항 경제민주화 위반 여부

법리

• 헌법 제119조 제2항의 경제민주화는 개인의 기본권 제한을 정당화하는 국가목표 규범이지, 국가행위의 한계를 설정하고 기본권을 보호하는 규범이 아님

포섭

• 이 사건 법률 조항은 금융거래 보호·예금자보호라는 공익 실현 목적으로 경제민주화와 연관이 없고, 경제민주화는 오히려 이 사건 조항을 정당화하는 근거 규범으로서 청구인에 대한 보호규범이 아님

결론

• 헌법 제119조 제2항 위반 주장 이유 없음

최종 결론(주문)

• 이 사건 법률 제2조 제3호 가목, 제10조 제1항 제2호·제2항, 제12조 제2항 내지 제4항은 헌법에 위반되지 아니함

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5) 반대의견

재판관 권성, 주선회, 이상경의 반대의견 — 위헌

가. 제2조 제3호 가목·제10조 제1항 제2호·제2항에 관하여

• 우리 헌법은 제40조에서 국회입법의 원칙을 선언하면서 위임입법의 형식으로 대통령령·총리령·부령·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙을 헌법에서 직접 한정적으로 열거하고 있음; 경성헌법인 우리 헌법에서 원칙에 대한 예외는 헌법 자신이 인정하는 형식에 의해서만 가능하며, 법률로써 새로운 위임입법 형식을 창조할 수 없음
• 고시·훈령 등 행정규칙은 아무런 상위법의 수권도 없이, 최소한의 심사절차도 거치지 않고, 공포절차도 없이 손쉽게 제정될 수 있어 '통제없는 행정규칙에의 도피'의 유혹이 발생함; 이는 국민의 권리·자유를 부당히 침해하고, 행정권의 비대화를 촉진하며, 입헌주의·법치주의를 훼손함
• 법률이 위임입법의 형식을 창조하는 것은 허용되지 않으며, 법률에서 위임한 행정규칙은 집행명령으로 규정할 수 있는 사항 또는 법률의 의미를 구체화하는 내용만 규정할 수 있음; 새로운 입법사항이나 국민의 새로운 권리·의무를 고시에 규정하는 것은 허용되지 않음
• 제2조 제3호 가목의 '부채와 자산의 평가 및 산정'과 제10조 제2항의 '적기시정조치의 기준과 내용'을 금융감독위원회 고시에 위임한 것은 법규적 사항을 헌법상 열거된 형식 이외의 방식으로 위임한 것으로서 헌법에 위반됨
• 위와 같이 고시에 법규사항을 위임한 법령이 많다는 현실은 단순위헌선언 대신 헌법불합치선언을 통해 법적 공백 우려를 해소할 수 있으므로, 그러한 우려만으로 위헌선언에 주저할 수 없음

나. 제12조 제2항 내지 제4항에 관하여

• 우리 헌법은 제119조 제1항에서 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 하는 경제질서를 규정하고, 제23조에서 사유재산을 보장하며, 제9장의 경제에 관한 조항들이 시장경제를 전제로 하고 있음; 결국 헌법상 경제질서는 '개인에 의한 분권적 계획'과 '사유재산'을 보장하는 시장경제임
• 시장경제원칙은 시장경제체제에 반하는 국가간섭을 원칙적으로 배제하고, 국가는 경제의 자동조절기능을 가장 활성화시킬 수 있는 합시장적 조치를 택해야 한다는 원칙적 합시장성을 요청함
• 사기업이 부실화하는 경우 회사정리절차·파산 절차를 밟아야 하며, 국가가 공적자금을 투입하여 경쟁을 통한 시장의 자동조절기능을 약화시켜서는 안 됨; 부실기업이 금융기관이라는 점만으로 전 국민의 부담 하에서 이루어지는 국가지원이 정당화되지 않음; 국가지원에 불가피하게 수반되는 강제명령은 사인의 자유·책임과 공권력의 강제 사이의 경계를 허물고 도덕적 해이를 초래할 우려가 있음
• 따라서 제12조 제2항 내지 제4항은 헌법이 규정하는 시장경제질서에 부합할 수 없어 헌법에 위반됨

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참조: 헌법재판소 2004. 10. 28. 선고 99헌바91 결정