[표준] 244. 법관의 지위와 신분보장(2): 대법원 2009헌바34 판결

2009헌바34 법관징계법 제2조 제2호 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

심판대상: 구 법관징계법(1999. 1. 21. 법률 제5642호로 개정되고, 2011. 4. 12. 법률 제10578호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호 및 제27조
재판의 전제성: 당해사건(대법원 2007추127 징계처분무효확인및취소)에서 위 조항들의 위헌 여부가 재판 결과에 영향을 미침
위헌제청신청 기각: 대법원이 위헌법률심판제청신청(2008아20) 기각 → 기각결정 통지 후 30일 이내 헌법소원심판 청구

본안 판단

구 법관징계법 제2조 제2호의 명확성원칙 위배 여부
구 법관징계법 제2조 제2호의 과잉금지원칙 위배 여부(법관의 표현의 자유 침해)
구 법관징계법 제27조의 재판청구권 침해 여부
구 법관징계법 제27조의 평등권 침해 여부

2) 사실관계

사건개요

청구인은 서울○○지방법원 부장판사로 근무하던 중, 소속 법원장의 거듭된 자제 지시를 무시한 채 2007. 2. 20.부터 6개월간 20여 차례에 걸쳐 법원 내부 및 외부 언론기관에 법관으로서의 정당한 의견표명 한계를 벗어난 주장을 집요하게 반복·극단적으로 표현함
대법원 법관징계위원회는 2007. 10. 5. 위 행위가 구 법관징계법 제2조 제2호의 '품위 손상·위신 실추'에 해당한다는 이유로 정직 2월의 징계결정을 하였고, 대법원장은 같은 달 12. 같은 달 18.자로 정직 2월의 징계처분(이하 '이 사건 징계처분')을 함
청구인은 대법원 2007추127호로 징계처분무효확인및취소소송을 제기하고, 소송 계속 중 구 법관징계법 제2조 제2호 및 제27조에 대하여 위헌법률심판제청신청(2008아20)을 하였으나 대법원이 2009. 1. 30. 기각 → 청구인이 2009. 2. 26. 이 사건 헌법소원심판 청구

당해소송 및 위헌제청신청 경위

당해사건: 대법원 2007추127 징계처분무효확인및취소
위헌제청신청 기각 후 헌법소원 청구 (헌법재판소법 제68조 제2항)

청구인 주장

구 법관징계법 제2조 제2호: '품위 손상', '위신 실추'라는 불명확한 개념을 구성요건으로 하여 법관의 표현행위에 적용될 경우 지나치게 광범위·포괄적으로 표현의 자유를 제한하므로 명확성원칙 및 과잉금지원칙에 위배됨
구 법관징계법 제27조: 징계처분 취소청구소송을 법률심인 대법원이 단심으로 재판하도록 하여, 다른 전문직 종사자(검사·변호사·법학교수·의사·공인회계사·세무사·건축사 등)와 달리 법관을 합리적 근거 없이 차별취급하고, 법관에 의한 사실확정 및 법률적용 기회를 박탈하여 평등권 및 재판청구권을 침해함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 법관징계법 제2조 제2호	징계사유 — 법관이 그 품위를 손상하거나 법원의 위신을 실추시킨 경우
구 법관징계법 제27조	불복절차 — 피청구인은 징계처분 안 날로부터 14일 이내 전심절차 없이 대법원에 취소청구; 대법원은 단심으로 재판
구 법관징계법 제4조, 제5조	법관징계위원회 — 대법원에 설치, 위원장(대법관) 1인 + 위원(법관 3, 변호사·법학교수·학식경험자 각 1) 6인 + 예비위원(법관) 3인; 전원 대법원장 임명
구 법관징계법 제7조	징계청구권자 — 대법원장, 대법관, 사법행정감독권자(법원행정처장 등)
헌법 제27조 제1항	재판청구권 — 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가짐
헌법 제106조 제1항	법관 신분보장 — 탄핵 또는 금고 이상의 형 선고에 의하지 않고는 파면되지 않으며, 징계처분에 의하지 않고는 정직·감봉 기타 불리한 처분을 받지 않음
표현의 자유	법관도 기본권 주체로서 표현의 자유 보유; 헌법 제21조
평등권	합리적 근거 없는 차별 금지; 헌법 제11조

결정요지

(1) 구 법관징계법 제2조 제2호 — 명확성원칙 위배 여부

명확성원칙이란 법령을 명확한 용어로 규정함으로써 수범자에게 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시에 법 집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석 및 집행을 예방하기 위한 원칙으로서, 민주주의와 법치주의의 원리에 기초하여 모든 기본권제한 입법에 요구되는 원칙임. 법규범이 명확한지 여부는 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주는지 여부와 법 집행기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 즉 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 판단함. 법규범의 의미내용은 문언뿐 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화되므로, 명확성원칙 위반 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있음. 일정한 신분·직업·지역에 거주하는 사람들에게만 적용되는 법령의 경우 그 사람들 중의 평균인을 기준으로 판단함.

구 법관징계법 제2조 제2호의 입법취지는, 법관이 기본적 인권 보장과 사법적 정의 실현의 주체로서 직무의 내외를 불문하고 공정성·중립성에 반하는 행위를 하지 않고, 사법권의 독립과 법원의 권위 및 법관의 명예를 지킴으로써 국민으로부터 신뢰와 존경을 받도록 하는 법적·윤리적 의무를 감안하여, 법관으로 하여금 법원과 법관에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 언행에서 신중을 기하도록 함으로써 법원과 법관에 대한 신뢰를 확보하기 위한 것임. 사전적으로 '품위'는 사람이 갖추어야 할 위엄이나 기품, '위신'은 위엄과 신망을 의미함. 대법원은 국가공무원법 제63조의 '품위'를 '주권자인 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품', 사립학교법 제61조 제1항 제3호의 '교원으로서의 품위'를 '국민에 대한 교육자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품'으로 해석한 바 있음.

이상을 종합하면, '법관이 그 품위를 손상하거나 법원의 위신을 실추시킨 경우'란 '법관이 주권자인 국민으로부터 수임받은 사법권을 행사함에 손색이 없는 인품에 어울리지 않는 행위를 하거나 법원의 위엄을 훼손하는 행위를 함으로써 법원 및 법관에 대한 국민의 신뢰를 떨어뜨릴 우려가 있는 경우'로 해석할 수 있음. 수범자인 법관은 국가 인증 사법시험을 통과하고 고도의 전문적 교육을 받은 전문직업인으로서 법률 전문지식 및 높은 수준의 도덕적·윤리적 소양을 보유하고 있으므로, 평균적인 법관은 구체적으로 어떠한 행위가 이에 해당하는지를 충분히 예측할 수 있음. 따라서 명확성원칙에 위배되지 않음.

(2) 구 법관징계법 제2조 제2호 — 과잉금지원칙 위배 여부(표현의 자유)

법관도 기본권 주체로서 표현의 자유를 보장받아야 하나, 법관의 표현의 자유는 법원과 법관의 사법권 행사의 공정성·중립성 유지 및 국민의 신뢰 확보를 위하여 제한될 수 있음. 구 법관징계법 제2조 제2호는 이러한 목적을 달성하기 위하여 법관으로서의 품위를 손상하거나 법원의 위신을 실추시킨 행위만을 제한하는 것임.

'품위 손상', '위신 실추'라는 추상적 용어를 사용하고 있으나, 앞서 본 바와 같이 수범자인 법관이 구체적으로 어떠한 행위가 이에 해당하는지를 충분히 예측할 수 없을 정도로 그 적용범위가 모호하거나 불분명하다고 할 수 없음. 법관의 사법부 내부 혁신 등을 위한 표현행위를 하였다는 것 자체가 징계사유가 되는 것이 아니라, 표현행위가 이루어진 시기와 장소, 표현의 내용 및 방법, 행위의 상대방 등 제반사정을 종합하여 볼 때 법관으로서의 품위를 손상하거나 법원의 위신을 실추시킨 행위에 해당하는 경우에 한하여 징계사유가 되는 것임. 따라서 적용범위가 지나치게 광범위하거나 포괄적이어서 법관의 표현의 자유를 과도하게 제한한다고 볼 수 없으므로 과잉금지원칙에 위배되지 않음.

(3) 구 법관징계법 제27조 — 재판청구권 침해 여부

헌법 제27조 제1항의 재판이란 구체적 사건에 관하여 사실의 확정과 그에 대한 법률의 해석·적용을 본질적 내용으로 하는 일련의 과정으로, 법관에 의한 재판을 받을 권리를 보장한다는 것은 법관이 사실을 확정하고 법률을 해석·적용하는 재판을 받을 권리를 보장한다는 뜻임. 재판청구권 보장을 위해서는 입법자에 의한 재판청구권의 구체적 형성이 불가피하므로 입법자의 광범위한 입법재량이 인정됨. 심급제도도 한정된 사법자원의 합리적 분배의 문제이자 재판의 적정과 신속이라는 서로 상반되는 요청을 조화시키는 문제로서 원칙적으로 입법자의 형성의 자유에 속하는 사항임.

법관에 대한 징계절차는 일반 국민에게 미치는 영향이 크므로 신속히 종결할 필요가 있고, 대법원장의 징계처분은 다른 행정처분과 달리 처분의 전단계로서 준사법절차인 법관징계위원회의 심의·결정을 거침. 법관의 연임거부처분·임명신청 거부처분 등과 달리 징계처분은 받더라도 법관 신분이 계속 유지되므로 이의절차를 조속히 해소하여야 할 필요성이 더 강하고, 현실적으로 대법원장의 처분에 대하여 하급법원인 1심부터 재판하기 어렵다는 점도 고려된 것임. 이는 법관이라는 지위의 특수성과 법관에 대한 징계절차의 특수성을 감안하여 재판의 신속을 도모한 것으로 합리성을 인정할 수 있음. 또한 대법원이 단심으로 재판하는 경우 법률심인 상고심으로서 사실확정에 관여하지 않는 다른 재판과 달리 심리의 범위에 관하여 아무런 제한이 없어 사실확정도 대법원의 권한에 속하므로, 법관에 의한 사실확정의 기회가 박탈되었다고 볼 수 없음. 따라서 입법자의 적법한 재량범위 내의 입법행위로서 헌법 제27조 제1항에 위반되지 않음.

(4) 구 법관징계법 제27조 — 평등권 침해 여부

검사·변호사·법학교수·의사·공인회계사·세무사·건축사 등 다른 전문직 종사자에 대한 징계처분 취소청구소송은 3심제에 의하도록 하고 있음에 반하여, 구 법관징계법 제27조는 법관에 대하여 대법원의 단심재판에 의하도록 하여 법관을 차별취급하고 있음. 그러나 ① 법관징계의 심의·결정이 준사법절차(의견진술·증거제출·감정·증인신문·사실조회 등)를 거쳐 이루어지는 점, ② 법관에 대한 징계의 경우 파면·해임·면직 등 신분관계 자체를 변경시키는 중한 징계처분이 존재하지 않는 점, ③ 법관은 독립적으로 사법권을 행사하는 자로서 그 지위를 조속히 안정시킬 필요가 있는 점, ④ 법관에 대한 징계처분 취소청구소송은 피징계자와 동일한 지위를 가진 법관에 의하여 이루어질 수밖에 없는 점을 고려하면, 이러한 차별취급에는 합리적인 근거가 있음. 따라서 평등권을 침해하지 않음.

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 구 법관징계법 제2조 제2호 — 명확성원칙 위배 여부

법리: 명확성원칙 위반 여부는 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 판단하되, 특정 신분·직업에 한정된 법령은 그 평균인을 기준으로 판단함
포섭:
- '품위 손상'·'위신 실추'는 입법취지, 사전적 의미, 유사 사례에서의 법원 해석 등을 통해 '법관이 국민으로부터 수임받은 사법권을 행사함에 손색이 없는 인품에 어울리지 않는 행위를 하거나 법원의 위엄을 훼손하는 행위를 함으로써 법원 및 법관에 대한 국민의 신뢰를 떨어뜨릴 우려가 있는 경우'로 해석 가능함
- 수범자인 평균적인 법관은 사법시험 통과 및 고도의 전문적 교육을 받은 전문직업인으로서 법률 전문지식 및 높은 수준의 도덕적·윤리적 소양을 보유하고 있으므로, 어떠한 행위가 이에 해당하는지 충분히 예측할 수 있음
- 수범자에게 행동지침을 제공하고 법 집행자에게 자의적 해석·집행을 허용하지 않음
결론: 명확성원칙에 위배되지 않음

쟁점 2: 구 법관징계법 제2조 제2호 — 과잉금지원칙 위배 여부(표현의 자유)

(가) 제한되는 기본권

표현의 자유: 법관도 기본권 주체로서 보장받는 기본권(헌법 제21조); 다만 법원과 법관의 사법권 행사의 공정성·중립성 유지 및 국민의 신뢰 확보를 위하여 제한 가능

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

본 결정은 법관의 표현의 자유에 대한 과잉금지원칙 위배 주장을 다루었으나, 결정 이유는 위 법률조항의 적용범위가 지나치게 광범위하거나 포괄적이지 않다는 점에서 과잉금지원칙 위배가 아니라고 판단하였음. 헌재는 목적의 정당성·수단의 적합성·침해의 최소성·법익의 균형성 각 항목을 별도로 설시하지 않고 아래와 같이 통합 판단함.

포섭:
- '품위 손상'·'위신 실추'라는 추상적 용어를 사용하나, 수범자인 법관이 어떠한 행위가 이에 해당하는지를 충분히 예측할 수 없을 정도로 적용범위가 모호하거나 불분명하다고 할 수 없음
- 법관의 사법부 내부 혁신 등을 위한 표현행위를 하였다는 것 자체가 징계사유가 되는 것이 아니라, 표현행위가 이루어진 시기와 장소, 표현의 내용 및 방법, 행위의 상대방 등 제반사정을 종합하여 볼 때 품위를 손상하거나 위신을 실추시킨 행위에 해당하는 경우에 한하여 징계사유가 됨
- 위 법률조항이 법원과 법관의 공정성·중립성 유지 및 국민의 신뢰 확보라는 목적을 달성하기 위하여 품위 손상·위신 실추 행위만을 제한하는 것으로, 적용범위가 지나치게 광범위하거나 포괄적이라고 볼 수 없음
결론: 법관의 표현의 자유를 과도하게 제한한다고 볼 수 없으므로 과잉금지원칙에 위배되지 않음

쟁점 3: 구 법관징계법 제27조 — 재판청구권 침해 여부

법리: 재판청구권은 법관이 사실을 확정하고 법률을 해석·적용하는 재판을 받을 권리를 보장하는 것이며, 심급제도는 원칙적으로 입법자의 형성의 자유에 속하는 사항
포섭:
- 법관 징계절차는 신속 종결의 필요성, 전단계로서 준사법절차(법관징계위원회 심의·결정) 경유, 법관 신분 유지로 인한 조속한 이의절차 해소 필요성, 하급법원에서 대법원장의 처분을 재판하기 어려운 현실적 어려움 등을 고려한 것으로 합리성 인정
- 대법원이 단심으로 재판하는 경우 심리의 범위에 아무런 제한이 없어 사실확정도 대법원의 권한에 속하므로, 법관에 의한 사실확정의 기회가 박탈된 것이 아님
- 따라서 입법자의 적법한 재량범위 내의 입법행위로서 입법재량을 현저히 불합리하게 또는 자의적으로 행사한 것이 아님
결론: 헌법 제27조 제1항의 재판청구권을 침해하지 않음

쟁점 4: 구 법관징계법 제27조 — 평등권 침해 여부

법리: 차별취급에 합리적 근거가 있으면 평등권 침해가 아님
포섭:
- 법관은 다른 전문직 종사자와 달리 대법원의 단심재판에 의하므로 차별취급 존재
- 그러나 ① 징계 심의·결정이 준사법절차를 거쳐 이루어지는 점, ② 파면·해임·면직 등 신분관계 변경의 중한 징계처분이 존재하지 않는 점, ③ 독립적으로 사법권을 행사하는 법관의 지위를 조속히 안정시킬 필요가 있는 점, ④ 징계처분 취소청구소송이 피징계자와 동일한 지위를 가진 법관에 의하여 이루어질 수밖에 없는 점 등에서 합리적 근거가 있음
결론: 평등권을 침해하지 않음

최종 결론(주문)

구 법관징계법 제2조 제2호 및 제27조 모두 헌법에 위반되지 아니함

5) 반대의견

(재판관 이동흡, 재판관 목영준의 보충의견 — 구 법관징계법 제27조 부분)

다수의견의 결론(합헌)에는 동의하나, 위 법률조항은 헌법 제27조 제1항의 재판청구권을 실질적으로 보장하는 데 미흡하여 입법개선이 타당함.

요지 및 근거

헌법 제103조는 법관의 직무상 독립을 헌법상 원칙으로 선언하고 있으며, 법관의 직무상 독립에는 외부뿐 아니라 법원 내부의 압력이나 영향력으로부터 독립하여 자율적으로 재판하는 것도 포함됨. 따라서 재판청구권 보장을 위한 입법은 '법원 내부의 압력이나 영향력으로부터 독립한 법관'에 의한 재판을 받을 권리를 보장할 수 있도록 하여야 함
법관징계위원회 구성원 7명 전원이 대법원장에 의하여 임명되고, 그 중 법관(위원장인 대법관 포함)이 4명으로 다수를 차지하며, 대법원장은 사법행정사무에 관하여 법관을 지휘·감독하는 지위(법원조직법 제9조 제1항)에 있으므로, 징계 여부 결정에서 대법원장이 위원들의 의사결정에 큰 영향을 미칠 가능성이 있음
대법원의 재판에 대법원장과 법관징계위원회 위원장인 대법관이 참여하게 되므로, 징계처분 취소청구소송을 대법원이 단심으로 재판하는 경우 사실상 징계처분에 대한 사법심사가 내부의 영향력으로부터 독립하여 이루어지지 않을 우려가 있음
위 조항이 위헌이라고 선언할 정도에는 이르지 않으나, 피징계자인 법관의 재판청구권을 실질적으로 보장하기에 미흡함

다수의견에 대한 비판

일반 국민에게 큰 영향을 미치는 것은 징계사유에 해당하는 법관의 행위이지 징계절차 자체가 아니므로, 국민에 대한 영향력을 이유로 징계절차를 신속히 종결할 필요가 있다고 볼 수 없음
헌법이 법관의 신분을 보장하고 있는 취지에 비추어 법관에 대한 징계는 신속한 처리보다 신중한 처리가 더 중요하고, 대법원은 주로 법률심으로서 사실확정보다 법률적용에 적합한 구조를 가지고 있으므로, 사실의 존부에 대한 철저한 심리를 위해서는 사실확정에 더 적합한 하급법원에서 취소청구소송을 담당할 필요가 있음
대법원장이 취소청구소송의 피고(행정처분의 주체)라 하더라도, 재판으로 사법권을 행사하는 법관과 직무상 무관하고, 대법원장의 영향력은 하급법원보다 대법원장이 재판에 직접 참여하는 대법원이 더 크므로, 하급법원에서 소송에 대한 재판을 하도록 하는 것이 피징계자의 재판청구권 보장에 더 바람직함

입법개선 방안

법관징계위원회 구성에서 법관인 위원이 과반수를 넘지 않도록 하고, 법관 위원은 각급 판사들이 대표를 선출하며, 비법관 위원은 외부 기관이 지명함으로써 대법원장의 위원 임명권한 제한을 고려할 것
법관에 대한 징계처분 취소청구소송을 대법원의 단심제가 아닌 2심제에 의하도록 하여, 최소한 대법원장과 법관징계위원회 구성원이 아닌 법관에 의한 재판을 받을 기회를 한번은 부여하는 것을 고려할 것

참조: 헌법재판소 2012. 2. 23.자 2009헌바34 결정

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