[표준] 247. 행정심판전치주의와 사법권(1): 헌법재판소 2000. 2. 24. 선고 99헌바17 결정

99헌바17 국가배상법 제9조 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형)으로, 당해 사건(대전고등법원 손해배상 항소심) 계속 중 위헌제청신청 기각 후 청구된 것으로 심판대상 및 재판의 전제성 요건 충족 여부 — 본문에 명시된 바 없음(묵시적으로 충족된 것으로 보임)

본안 판단

국가배상법 제9조의 배상결정전치주의가 ① 재판청구권(헌법 제27조 제1항·제3항) 침해 여부
② 사법국가주의(헌법 제101조 제1항) 위배 여부
③ 평등권(헌법 제11조 제1항) 침해 여부

2) 사실관계

사건개요

태안군이 1990. 3. 15. 공유수면매립면허를 받아 충남 태안군 원북면·이원면 지선 1,352 ha에 대해 공유수면매립공사를 시행함
청구인들은 해당 공유수면에서 관행에 따라 굴양식업·정치어업에 종사하던 관행어업자들로, 사전 보상절차 없이 불법 시행된 공사로 손해를 입었다고 주장하며 태안군을 상대로 손해배상 소송 제기
당해 사건(대전고등법원 항소심) 계속 중 국가배상법 제9조의 배상결정전치주의가 헌법에 위배된다고 주장하며 위헌제청신청을 하였으나 기각됨
청구인들이 1999. 2. 8. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 위헌확인 헌법소원심판 청구함 (99헌바17, 99헌바18, 99헌바19 병합)

당사자 주장

청구인: 배상심의회는 법무부장관 지휘를 받는 비독립적 국가행정기관으로 독립성·사법절차적 성격이 희박하며, 배상결정은 화해권고 정도의 효력만 있음. 지방자치단체를 피고로 하는 경우 배상결정이 구속력도 없으므로 이 절차를 강요할 필요성이 없음. 동 조항은 헌법 제27조(재판청구권), 제101조 제1항(사법권), 제37조(기본권제한 한계), 제11조(평등권)에 위배됨
법무부장관: 배상결정전치주의는 간이·신속·저렴한 배상절차 제공, 분쟁의 화해적 해결, 국고손실 경감을 목적으로 함. 배상신청 후 3월 경과 시 재판 청구 가능하고 변론종결시까지 요건 보완 가능하여 재판청구권 제한 정도가 경미하며, 국가배상사건의 특수성에 비추어 평등원칙에 반하지 않음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
국가배상법 제9조 (1997. 12. 13. 법률 제5433호)	배상결정전치주의 — 국가배상법에 의한 손해배상소송은 배상심의회의 배상결정을 거친 후에만 제기 가능. 단, 배상신청 후 3월 경과 시 예외
헌법 제27조 제1항·제3항	재판청구권 — 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리 및 신속한 재판을 받을 권리
헌법 제101조 제1항	사법권은 법관으로 구성된 법원에 속함 (사법국가주의)
헌법 제107조 제3항 제1문	재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있음
헌법 제11조 제1항	평등권
헌법 제37조	기본권제한의 한계

결정요지

(1) 재판청구권 침해 여부

법관에 의한 재판을 받을 권리를 보장한다 함은 법관이 사실을 확정하고 법률을 해석·적용하는 재판을 받을 권리를 보장한다는 뜻이고, 그와 같은 법관에 의한 사실확정과 법률의 해석적용의 기회에 접근하기 어렵도록 제약이나 장벽을 쌓아서는 아니 되며, 만일 그러한 보장이 제대로 이루어지지 아니한다면 재판을 받을 권리의 본질적 내용을 침해하는 것으로서 헌법상 허용되지 아니함 (헌재 1995. 9. 28. 92헌가11등 인용).

이 사건 법률조항은 법관에 의한 사실확정과 법률의 해석적용의 기회에 접근하는 것을 배제하는 것은 아니고 전치절차로 규정하고 있으므로, ① 법관에 의한 재판을 받을 기회에 접근하는 것을 어느 정도 어렵게 하는 것인가, ② 신속한 재판을 받는 데 어느 정도의 장애가 되는지가 재판청구권 침해 여부를 판가름하는 요소가 됨.

배상결정의 전치요건은 소제기 이전에 반드시 갖추어야 하는 것은 아니며 사실심 변론종결시 또는 판결시까지 갖추면 된다는 것이 법원의 확립된 판례이므로, 배상신청인은 배상신청과 동시에 혹은 그 전에도 소송을 제기할 수 있고 소제기 후에도 용이하게 요건을 보완할 수 있음. 신청절차가 복잡하고 어려운 것이 아닐뿐더러, 지구심의회는 4주일 이내에 배상결정을 하여야 하며(국가배상법 제13조 제1항), 법원에서 사건이 처리되는 기간은 통상 소제기시로부터 3월을 초과하고 있는 것이 현실임.

이 사건 법률조항의 입법목적은 국가가 스스로 배상금을 지급하여 국민과의 법률상 분쟁을 미리 원만히 해결하도록 하고, 시간·노력·비용을 절감하여 배상사무의 원활을 기하며, 피해자로서도 신속하고 간편한 절차에 의하여 배상금을 지급받도록 하며 국고손실을 절감하기 위한 것임. 이러한 공익과 배상절차의 합리성·적정성의 정도, 그리고 배상신청인이 치러야 하는 수고나 시간의 소모를 비교할 때, 헌법 제37조의 기본권제한의 한계를 위배하여 재판청구권을 침해하는 정도에는 이르지 않음.

(2) 사법국가주의 위배 여부

헌법 제101조 제1항은 사법작용은 헌법 자체에 의한 유보가 없는 한 오로지 대법원을 최고법원으로 하는 법원만이 담당할 수 있고, 행정심판은 어디까지나 법원에 의한 재판의 전심절차로서만 기능하여야 함을 의미함 (헌재 1995. 9. 28. 92헌가11등 인용).

배상위원회의 배상결정은 배상신청인의 동의 없이는 효력을 발생하지 않는 것으로서 배상신청인을 구속하지도 않고 지방자치단체를 구속하지도 않음(국가배상법 제15조). 배상심의 및 배상결정의 성격은 사법작용이라고 할 수 없고 행정심판과도 다름. 배상심의회가 법무부장관의 지휘를 받는 등 결정주체의 제3자성·독립성이 부족한 점에서 일반적인 민사분쟁조정제도와는 차이가 있으나 결정의 효력에 있어서 이와 유사하므로 배상결정제도는 민사분쟁조정제도에 가까운 일종의 소송외 분쟁해결제도임. 또한 배상결정이 법에 의한 배상사건에 대한 법원의 재판을 배제하는 것이 아님.

(3) 평등권 침해 여부

국가라 할지라도 국고작용으로 인한 민사관계에 있어서는 일반인과 같이 원칙적으로 대등하게 다루어져야 하며 국가라고 하여 우대하여야 할 헌법상의 근거가 없음 (헌재 1991. 5. 13. 89헌가97; 헌재 1989. 1. 25. 88헌가7 인용).

그러나 국가배상법의 성격에 관해 공법설·사법설의 대립이 있고, 국가배상책임의 성격에 관해서도 견해가 나뉘며, 국가 등의 사경제적 작용에 대해서는 국가배상법이 적용되지 않는다는 것이 학설과 판례의 일치된 입장임. 연혁적으로도 세계 각국에서 국가배상책임이 인정된 것은 일반 민사상 손해배상책임이 인정된 것과 그 배경 및 시기를 달리함. 이와 같이 국가배상사건은 그 성격에 있어서 일반 민간인·민간단체를 상대로 하는 손해배상청구사건과는 다른 것임.

4) 적용 및 결론

가. 재판청구권 침해 및 사법국가주의 위배 여부

법리

법관에 의한 사실확정과 법률의 해석·적용 기회에 접근하기 어렵도록 제약·장벽을 쌓는 것은 재판청구권의 본질적 내용 침해로 허용되지 않음
사법작용은 원칙적으로 법원만 담당할 수 있고, 행정심판은 전심절차로서만 기능하여야 함

포섭

배상결정의 전치요건은 사실심 변론종결시까지 갖추면 되므로 소제기 이전에 반드시 요건을 갖출 필요 없고, 소제기와 동시에 배상신청 가능하여 법관에 의한 재판을 받을 기회에 접근하는 데 실질적 장벽이 된다고 볼 수 없음
지구심의회의 4주 이내 결정의무, 법원 사건처리기간이 통상 3월 초과하는 현실 등에 비추어 신속한 재판을 받을 권리에 대한 장애도 미미함
간이·신속한 분쟁해결, 국고손실 절감 등의 공익과 비교할 때 청구인이 치러야 하는 수고·시간의 소모 사이에 균형을 갖추고 있어 기본권제한의 한계(헌법 제37조) 위배에 이르지 않음
배상결정은 배상신청인의 동의 없이는 효력이 발생하지 않아 신청인을 구속하지 않으므로 사법작용으로 볼 수 없고, 소송외 분쟁해결제도에 가까워 사법국가주의를 표명한 헌법 제101조 제1항에 위배되지 않음

결론

헌법 제27조 제1항·제3항의 재판청구권 침해 아님, 헌법 제101조 제1항에도 위배되지 않음

나. 평등권 침해 여부

법리

국가가 국고작용으로 인한 민사관계에서 우대받을 헌법상 근거 없음. 단, 본질적으로 다른 것을 다르게 취급하는 것은 평등권 침해가 아님

포섭

국가배상사건은 공법설·사법설 대립이 있고, 국가 등의 사경제적 작용에는 국가배상법이 적용되지 않는다는 학설·판례의 일치된 입장이 있으며, 연혁적으로도 일반 민사상 손해배상책임과 배경·시기를 달리함
국가배상사건은 그 성격에 있어서 일반 민간인·민간단체를 상대로 하는 손해배상청구사건과 본질적으로 다른 것이므로, 배상결정전치주의를 두는 것이 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급하는 것이라고 할 수 없음

결론

헌법 제11조 제1항의 평등권 침해 아님

최종 결론 (주문)

국가배상법 제9조(1997. 12. 13. 법률 제5433호로 개정된 것)는 헌법에 위반되지 아니함 (재판관 전원 의견일치)

참조: 헌법재판소 2000. 2. 24. 선고 99헌바17 결정

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