2003헌바115 구 수산업법 제81조제1항 제1호 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법재판소법 제39조(일사부재리) 위반 여부: 종전 합헌결정(99헌바81등, 2002헌바17등)과 이 사건의 동일 사건 해당성
• 구 수산업법 제34조 제1항 제5호의 재판의 전제성 존부
• 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 후단에 대한 위헌제청신청 미경유 여부

본안 판단

• 이 사건 보상규정(수산업법 제81조 제1항 제1호)이 재산권(헌법 제23조 제1항·제3항) 및 평등권(헌법 제11조 제1항)을 침해하는지 여부
• 소급입법에 의한 재산권 침해 여부
• 어업 보호·육성·지역경제 육성 관련 헌법 제123조 위배 여부

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2) 사실관계

사건 개요

• 청구인들은 1986. 5.부터 1988. 4.까지 충주호 또는 안동호 내수면에 대하여 10년간의 양식어업면허를 받고 가두리 양어시설을 설치·운영함
• 1989. 6. 29. 환경청장이 한국수자원공사에 상수원 수질오염을 이유로 가두리양식어업에 대한 수면사용동의 자제 요청
• 1990. 8. 1. 내수면법 및 수산업법 개정으로, 면허기간 연장 불허 사유에 "다른 법령에 의하여 어업행위가 제한·금지되는 수면"을 추가하면서 보상대상 사유를 수산업법 제34조 제1항 제1호 내지 제5호로 한정함
• 청구인들은 면허기간 만료 전 연장허가를 신청하였으나 한국수자원공사의 수면사용동의를 받지 못하여 연장허가 불허됨
• 청구인들은 국가 등을 상대로 손실보상 내지 손해배상을 청구하였으나 모두 패소

당해 사건 및 위헌제청신청 경위

• 2003헌바115: 대법원 2002다69457 상고심에서 수산업법 제81조 제1항 제1호, 구 수산업법 제34조 제1항 제5호에 대한 위헌제청신청 기각 후 헌법소원 청구
• 2005헌바27: 대법원 2004다70161 등 상고심에서 위 조항 및 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 후단에 대한 위헌제청신청 기각 후 헌법소원 청구 (단, 구 내수면법 제10조 제2항 제1호에 대하여는 위헌제청신청을 하지 않음)

청구인들의 주장

• 1990. 8. 1. 개정으로 면허기간 연장불허에 보상청구권을 부인한 것은 소급입법에 의한 재산권 침해
• 이 사건 보상규정이 특정 사유로 인한 연장불허에만 보상을 인정하고 그 밖의 경우를 배제하는 것은 평등원칙 위반
• 공익상 필요에 의한 권리 제한에도 보상청구권을 인정하지 않는 것은 헌법 제23조 위배
• 어업 보호·육성 및 어민 권익보호, 지역경제 육성에 관한 헌법 제123조 위배
• 개정법이 보상책임을 지방자치단체로 변경한 것은 헌법 제117조 제1항의 지방자치정신 위배

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
수산업법(1990. 8. 1. 법률 제4252호 개정) 제81조 제1항 제1호	이 사건 보상규정. 수산업법 제34조 제1항 제1호~제5호 및 제35조 제8호 해당 사유로 면허·허가·신고 어업에 처분을 받거나 어업면허 유효기간 연장이 허가되지 않은 경우 손실보상청구 가능
구 수산업법(2000. 1. 28. 법률 제6257호 개정 전) 제34조 제1항 제5호	면허어업 제한·정지 사유: 토지수용법 제3조의 공익사업상 필요한 때
구 내수면어업개발촉진법(2000. 1. 28. 법률 제6255호 전문 개정 전) 제10조 제2항 제1호 후단	면허 유효기간 연장 불허 사유: 다른 법령의 규정에 의하여 어업행위가 제한 또는 금지되고 있는 수면일 때
구 내수면어업개발촉진법 제16조	이 법에 특별한 규정이 없는 사항은 수산업법이 정하는 바에 의함 (수산업법 제81조 제1항 제1호를 내수면어업에 준용)
헌법 제23조 제1항·제3항	재산권 보장; 공공필요에 의한 재산권 수용·사용·제한 시 법률로써 하되 정당한 보상 지급
헌법 제11조 제1항	평등권: 모든 국민은 법 앞에 평등하며 성별·종교·사회적 신분에 의해 차별받지 아니함
헌법재판소법 제39조	일사부재리: 이미 심판을 거친 동일한 사건에 대하여는 다시 심판할 수 없음
헌법재판소법 제68조 제2항	위헌심사형 헌법소원: 위헌제청신청이 기각된 경우 청구 가능

결정요지

(1) 적법요건 판단

일사부재리(헌재법 제39조) 위반 여부

• 헌법재판소는 종전 사건(99헌바81등, 2002헌바17등)에서 이 사건 보상규정이 헌법에 위반되지 아니한다고 결정하였으나, 청구인 정○택(2002헌바17등 사건 청구인과 동일인)을 제외한 나머지 청구인들은 종전 사건의 당사자들과 다르므로 동일사건이라 할 수 없음
• 청구인 정○택의 경우도 종전 사건의 당해 사건(충북 ○○읍 소재 ○○저수지에 관한 사건)과 이 사건의 당해 사건(충주호에 관한 사건)은 내용이 달라 헌재법 제39조의 동일사건으로 볼 수 없음
• 따라서 이 사건 보상규정에 대한 심판청구는 일사부재리원칙에 위배되지 아니함 (관여 재판관 6인 찬성)

구 수산업법 제34조 제1항 제5호의 재판의 전제성 부존재

• 이 사건 당해 사건들은 면허기간 연장불허처분 자체를 다투는 것이 아니라 손실보상금 또는 손해배상금을 청구하는 사건임
• 면허어업 제한에 관한 구 수산업법 제34조 제1항 제5호의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다고 볼 수 없음
• 재판의 전제성이 없으므로 그 조항에 대한 심판청구는 부적법

구 내수면법 제10조 제2항 제1호 후단에 대한 위헌제청신청 미경유

• 헌재법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 법률에 대한 위헌제청신청을 하여 그 신청이 기각 또는 각하된 때에만 청구할 수 있음
• 2005헌바27 사건 청구인들은 구 내수면법 제10조 제2항 제1호에 대하여 위헌제청신청을 하지 아니한 채 심판청구를 하였으므로 부적법

(2) 본안 판단 — 이 사건 보상규정의 위헌 여부

헌법재판소는 종전 99헌바81등 사건 및 2002헌바17등 사건에서의 합헌의견 요지를 다음과 같이 인용·유지함.

재산권 침해 여부

• 청구인들과 같이 어업면허 부여(권리설정) 당시부터 그 권리에 내재되어 있는 제약이 구체화·현실화됨에 따라 면허기간 만료 후 연장이 되지 않는다고 하더라도, 그로 인하여 재산권에 제한 또는 침해가 가하여졌다고 할 수는 없음. 따라서 면허기간 연장을 해주지 않는 경우 보상을 해주어야 할 법리적 요청이 있는 것은 아님
• 개정 수산업법이 일정한 사유로 인한 연장불허의 경우에 보상하도록 한 것은 법리에 따른 당연한 귀결이 아니라 입법자의 정책적 고려가 반영된 결과임
• 수면관리자의 동의가 없어 면허기간을 연장할 수 없거나 타 법령에 의한 규제로 어업을 할 수 없는 수면이라는 이유로 연장을 불허한 경우 이 사건 보상규정에서 보상을 해주지 않는다 하여도 어업권자의 재산권을 침해한다고 할 수 없음
• 면허기간 연장불허는 장래에 향한 것으로서 새로운 입법으로 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 적용되게 하는 것이 아니므로 소급입법에 의한 재산권 침해가 있다고 할 수 없음

평등권 침해 여부

• 어업면허 유효기간의 연장을 해주지 않는 경우 보상 여부나 보상 내용을 정함에 있어 입법자는 넓은 범위의 재량을 가지므로, 평등위반 심사에서 완화된 심사척도가 적용되고 그 결과 현저하게 불합리한 차별이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없음
• 이 사건 보상규정에서 열거하고 있는 사유로 인한 연장불허는 개별적으로 이루어지므로 불이익도 특정적·개별적인 반면, 다른 법령에 의한 규제로 연장이 불허되는 경우는 입법자가 설정한 일반적 기준에 따르는 것이므로 불이익이 보다 '일반적'이며 보상대상도 상대적으로 확대됨
• 공공용 내수면에 관한 중요공익인 생활용수의 수질보전을 위해 일반적으로 수면 사용을 제한함에 따라 면허기간이 더 이상 연장되지 않는 것은 이 사건 보상규정에 규정된 사유들보다 훨씬 '일반적'인 사유이며, 구 내수면법이 면허 부여시 및 연장시 수면관리자의 동의를 요하도록 한 것은 이와 같은 중요공익 보호를 위한 것임
• '공익'을 위한다는 점이 공통이라는 이유만으로 모든 연장불허에 대하여 동등하게 보상하여야 한다는 당위성은 없으며, 입법자는 재량범위 내에서 공익의 구체적 내용과 비중, 보상주체, 재원조달, 관련자들의 이해관계 등을 고려하여 면허기간 연장불허 사유를 한정하여 보상규정을 마련한 것으로 보여지고, 이 사건 청구인들에 대하여 보상하지 않는 것이 현저하게 불합리한 차별이라 할 수 없으므로 평등권을 침해한다고 볼 수 없음

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4) 적용 및 결론

① 일사부재리 위반 여부

• 법리: 헌재법 제39조의 동일사건 해당 여부는 당사자 및 당해 사건의 내용 동일성을 요함
• 포섭: 청구인 정○택 이외의 청구인들은 종전 사건 당사자와 다르고, 청구인 정○택도 당해 사건(충주호 관련 사건)이 종전 사건(○○저수지 관련 사건)과 내용이 달리하므로 동일사건에 해당하지 않음
• 결론: 일사부재리원칙 위반 없어 적법

② 구 수산업법 제34조 제1항 제5호의 재판의 전제성

• 법리: 해당 법률조항 위헌 여부에 따라 재판의 주문 또는 내용·효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 재판의 전제성 인정
• 포섭: 당해 사건들은 손실보상금 또는 손해배상금 청구 사건으로, 면허어업 제한·정지 사유를 정한 제34조 제1항 제5호의 위헌 여부가 재판 주문이나 법률적 의미에 영향을 미치지 않음
• 결론: 재판의 전제성 없어 각하

③ 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 후단에 대한 적법요건

• 법리: 헌재법 제68조 제2항 헌법소원은 위헌제청신청 후 기각결정이 있어야만 청구 가능
• 포섭: 2005헌바27 청구인들은 위 조항에 대하여 위헌제청신청을 하지 않았고 기각결정도 없었으므로 청구요건 미비
• 결론: 부적법하여 각하

④ 이 사건 보상규정의 재산권 침해 여부

• 법리: 권리설정 당시부터 내재된 제약이 구체화·현실화됨에 따른 면허기간 연장 불허는 재산권 침해에 해당하지 않으며, 연장불허에 대한 보상은 입법자의 정책적 고려의 결과임. 면허기간 연장불허는 장래를 향한 것이어서 소급입법에 의한 재산권 침해가 아님
• 포섭: 청구인들의 면허기간 연장불허는 수면관리자의 부동의 또는 타 법령에 의한 어업행위 제한·금지를 사유로 한 것으로, 권리에 내재된 제약의 구체화·현실화에 해당하며, 1990. 8. 1. 개정은 이미 종료된 사실관계에 소급 적용되는 것이 아니어서 소급입법에 의한 재산권 침해에 해당하지 않음
• 결론: 재산권 침해 없음

⑤ 이 사건 보상규정의 평등권 침해 여부

• 법리: 연장불허 시 보상 여부 및 내용에 관하여 입법자는 넓은 재량을 가지므로 완화된 심사척도 적용. 현저하게 불합리한 차별이 아닌 한 헌법 위반이 아님
• 포섭: 보상규정 열거 사유로 인한 연장불허는 특정적·개별적 불이익인 반면, 타 법령에 의한 수면 사용 제한으로 인한 연장불허는 생활용수 수질보전이라는 '일반적' 공익 목적에 따른 것으로 불이익의 성격이 다름. 입법자는 공익의 구체적 내용·비중, 보상주체, 재원조달, 이해관계 등을 고려하여 보상사유를 한정하였으므로 현저히 불합리한 차별이라 할 수 없음
• 결론: 평등권 침해 없음

최종 결론(주문)

• 구 수산업법 제34조 제1항 제5호 및 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 후단에 대한 심판청구 각하
• 이 사건 보상규정(수산업법 제81조 제1항 제1호)은 헌법에 위반되지 아니함

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5) 반대의견

[재판관 조대현의 별개의견 — 일사부재리 관련]

• 법률 위헌 여부를 심판대상으로 삼는 심판에서는 심판대상인 법률조항과 쟁점이 동일하면 동일한 사건에 해당함 (당사자나 당해 사건의 여하와 무관)
• 그러나 헌재법 제39조는 동일한 사건의 재심판을 절대적으로 금지하는 것이 아니라 동일한 내용의 심판을 불필요하게 반복하지 말라는 취지임
• 종전 2개의 합헌결정이 모두 위헌의견 5인·합헌의견 4인으로 위헌정족수 미달이었고, 종전 결정 후 재판관 3인이 변경되어 다시 심판할 필요가 있으므로 헌재법 제39조 위반이라 할 수 없음

[재판관 김경일·송인준의 반대의견 — 일사부재리 관련]

• 청구인 정○택의 심판청구는 2002헌바17등 사건과 당사자·심판대상·심판청구유형이 동일하고 사정변경도 없으므로 일사부재리원칙·기판력에 따라 각하되어야 함

[재판관 권 성의 반대의견 — 일사부재리 관련]

• 당사자와 심판대상 법률이 동일하고 당해 사건의 사실관계가 성질상 기본적으로 동일한 종류에 속하는 경우 동일한 사건으로 보는 것이 위헌 여부 심사의 본질에 합당함
• 청구인 정○택의 심판청구는 2002헌바17등 사건과 동일한 사건에 해당하여 각하되어야 함

[재판관 김경일·송인준·주선회의 반대의견 — 본안]

• 이 사건 보상규정은 행정관청이 실질적으로 공익상 사유가 배경임에도 수면관리자의 부동의만을 처분사유로 삼는 경우 보상청구를 회피하는 수단으로 악용될 수 있고, 이를 방치하면 이 사건 보상규정은 사실상 사문화됨
• 면허기간 연장불허의 실질적 배경은 맑은 물 공급 정책이라는 공익상 사유이며, 이는 보상규정에 열거된 '수산자원의 증식·보호상 필요한 때' 등과 실질에 있어 다름없음
• 가두리 양식어업은 정부가 특별법을 만들어 적극 권장한 정책사업이었으므로 이 사건 보상규정을 단순히 혜택 부여 법률로만 볼 수 없으며 보상적 성격을 간과해서는 안 됨
• 기간연장불허사유가 명백히 공익상의 필요에 의한 것임에도 수면관리자의 부동의 형식으로 분식하는 행정관청의 보상회피수단을 방치하는 한, 이 사건 보상규정은 재산권보장규정에 위반되고, 본질적으로 같은 공익상 필요에 의한 것임에도 '5가지 유형의 공익상 사유'에만 보상을 허용하는 것은 평등의 원칙에 위반됨

[재판관 권 성의 반대의견 — 본안]

• 이 사건 보상규정이 들고 있는 보상사유인 수산업법 제34조 제1항 제5호의 '토지수용법 제3조의 공익사업'은 실로 광범위한 공익사업을 망라하고 있는데, 이를 이유로 한 연장불허에는 보상하면서 정부의 '맑은 물 공급 정책'으로 인한 연장불허에는 보상하지 않는 것은 공익의 관점에서 아무런 차이 없는 사안을 현저히 불합리하게 차별하는 것으로 평등의 원칙에 어긋남
• 어업권이 유효기간 경과로 자동 소멸하는 권리라는 이유로 보상가치를 부정하는 것은, 이미 보상의 길을 광범위하게 열어놓은 보상규정의 취지와 어업면허 연장을 원칙으로 규정한 수산업법·내수면법의 규정에 비추어 합당하지 않음

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참조: 헌법재판소 2006. 5. 25. 선고 2003헌바115 결정