99헌바81 수산업법 제81조 제1항 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상 조항 중 수산업법 제34조 제1항 및 구 내수면어업개발촉진법(이하 '구 내수면법') 제10조 제2항 제1호의 재판의 전제성 인정 여부
• 99헌바81·82·83·101·102·103·2000헌바18 사건 청구인들이 위헌제청신청 대상에 포함하지 않은 구 내수면법 제10조 제2항 제1호에 대해 헌법소원심판청구를 한 부분의 적법성
• 2000헌바1 사건 청구인의 구 내수면법 제10조 제2항 제1호에 대한 심판청구의 적법성

본안 판단

• 구 내수면법 제16조에 의하여 내수면어업에 준용되는 수산업법 제81조 제1항(이하 '이 사건 보상규정')이 헌법에 위반되는지 여부
  • 소급입법에 의한 재산권 침해 및 신뢰보호원칙 위반 여부(헌법 제13조 제2항, 제23조)
  • 평등권 침해 여부(헌법 제11조 제1항)
  • 헌법 제117조 제1항(지방자치), 제123조(농어업 보호) 위반 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 전라북도·경기도 관내 내수면(옥정호·청평호·장남저수지 등)에서 가두리양식어업면허(유효기간 10년)를 취득하여 내수면 양식어업을 경영함
• 면허 유효기간 만료에 앞서 각 청구인들이 면허기간 연장신청을 하였으나, 담당 군수·도 출장소장 등이 이를 불허함; 불허의 실질적 배경은 정부의 '맑은 물 공급대책'으로 수면관리자(한국수자원공사 등)가 수면사용 동의를 거부한 것임
• 청구인들은 국가를 상대로 손실보상금청구소송(당해사건)을 제기하는 한편, 수산업법 제81조 제1항·제34조 제1항·구 내수면법 제10조 제2항 제1호에 대한 위헌제청신청을 함
• 법원에서 위헌제청신청을 기각(일부 각하)하자, 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구를 함

당해 소송사건 및 위헌제청신청 경위

• 99헌바81: 광주고등법원 98나5295; 위헌제청신청 광주고등법원 99카기37 → 기각
• 99헌바82: 광주고등법원 98나6793; 광주고등법원 99카기38 → 기각
• 99헌바83: 광주고등법원 98나7437; 광주고등법원 99카기42 → 기각
• 99헌바101: 전주지방법원 98가단13398; 전주지방법원 99카기6344 → 기각
• 99헌바102: 전주지방법원 98가단13381; 전주지방법원 99카기6343 → 기각
• 99헌바103: 전주지방법원 98가단20617; 전주지방법원 99카기6342 → 기각
• 2000헌바1: 서울고등법원 99나23620; 서울고등법원 99카기697 → 수산업법 제81조 제1항 기각, 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 각하
• 2000헌바18: 전주지방법원 97가단34923; 전주지방법원 99카기6345 → 기각

당사자 주장

• 청구인들: ① 법 개정으로 면허연장 제외사유를 추가하면서 보상청구권을 박탈한 것은 소급입법에 의한 재산권 침해, ② 이 사건 보상규정이 일부 공익상 사유에 한하여만 손실보상청구권을 인정하고 청구인들과 같은 사유는 제외하는 것은 평등의 원칙(헌법 제11조 제1항) 위반, ③ 공익상 필요에 의한 권리 제한에도 보상청구권을 인정하지 않는 것은 헌법 제23조 제1항·제3항 위반, ④ 어업 보호·육성 및 지역경제 육성에 관한 헌법 제123조 위반, ⑤ 보상책임을 지방자치단체에 귀속시킨 것은 헌법 제117조 제1항 위반
• 보조참가인들(이○형 외 17인): 하천 수질보전은 공공적 사업으로 토지수용법 공익사업과 다를 바 없고, 면허기간 연장불허로 인한 손해는 특별희생에 해당하여 보상해야 함

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 내수면어업개발촉진법 제16조 (2000. 1. 28. 개정 전)	이 법에 특별한 규정이 없는 사항은 수산업법이 정하는 바에 의한다 (준용규정)
수산업법 제81조 제1항 (1990. 8. 1. 법률 제4252호로 개정된 것)	제34조 제1항 제1호~제5호 및 제35조 제8호 해당 사유로 인한 처분 또는 어업면허 유효기간 연장 불허가를 받은 자는 처분 행정관청에 보상 청구 가능; 기타 사유로 인한 연장 불허는 보상대상에 포함되지 않음
수산업법 제34조 제1항 (1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정된 것)	수산자원 증식·보호, 군사상 필요, 선박 항행, 토지수용법 제3조 공익사업상 필요 등 사유 시 면허어업 제한·정지 또는 어선 계류 가능
구 내수면어업개발촉진법 제10조 제2항 제1호 (1990. 8. 1. 법률 제4252호로 개정된 것)	어업 유효기간 연장 불허 제외사유: 수산업법 제34조 제1항 각호 해당 사유 또는 다른 법령의 규정에 의하여 어업행위가 제한·금지되고 있는 수면인 경우
헌법 제23조 제1항·제3항	재산권 보장; 공공필요에 의한 재산권 수용·사용·제한과 보상
헌법 제11조 제1항	평등권
헌법 제13조 제2항	소급입법에 의한 재산권 박탈 금지
헌법 제117조 제1항	지방자치단체의 자치권 보장
헌법 제123조	농·어업 보호·육성, 농·어민 이익 보호

결정요지

(1) 적법요건

• 당해사건들은 모두 보상금청구사건으로서, 이 사건 보상규정에 열거된 사유(수산업법 제34조 제1항 제1호~제5호)에 해당하지 않는 사유로 연장이 불허된 경우 이 사건 보상규정에 따른 보상을 받을 수 있는지 여부가 쟁점임. 따라서 이 사건 보상규정은 재판의 전제성이 있음
• 수산업법 제34조 제1항, 구 내수면법 제10조 제2항 제1호는 그 위헌 여부에 따라 당해사건 담당법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에 해당하지 않으므로 재판의 전제성이 없음 → 각하
• 99헌바81·82·83·101·102·103·2000헌바18 사건 청구인들이 위헌제청신청 대상에 포함하지 않은 구 내수면법 제10조 제2항 제1호에 대한 헌법소원심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 요건(위헌제청신청 후 기각결정)을 갖추지 못하여 부적법 → 각하
• 2000헌바1 사건 청구인의 구 내수면법 제10조 제2항 제1호에 대한 청구 역시 동일 이유로 부적법 → 각하
• 재판관 전원 일치로 위 각하 부분 인정

(2) 합헌의견(재판관 4인: 윤영철·하경철·김영일·김효종)

• 연장불허시 보상되는 사유의 제한: 어업면허는 유효기간이 만료됨으로써 당연히 소멸되는 특허임. 개정 전 수산업법 제75조 제1항은 면허 유효기간 연장불허를 보상대상으로 규정하지 않았고, 개정 후 수산업법 제81조 제1항 제1호는 제34조 제1항 제1호~제5호 사유에 한하여 보상사유에 포함하였음. 당해 수면이 다른 법령에 의하여 어업행위가 제한·금지된다는 이유로 면허기간 연장이 불허된 경우 이 사건 보상규정의 보상대상에 포함되지 않을 뿐 아니라 준용·유추적용에 의한 손실보상청구권도 인정할 수 없음
• 재산권 침해 여부: 공공용 내수면은 어업 외에도 상수원·농업용 등 다양한 용도로 기능하여 특정인에게 독점적·배타적으로 사용하게 하는 데 제한을 둘 수밖에 없음. 어업면허 부여 즉 권리설정 당시부터 그 권리에 내재되어 있는 제약이 구체화·현실화됨에 따라 면허기간 만료 후 연장이 되지 않는다 하더라도 그로 인하여 재산권에 제한 또는 침해가 가하여졌다고 할 수 없음. 따라서 면허기간 연장을 해주지 않는 경우 보상을 해주어야 할 법리적 요청이 있는 것은 아니며, 보상 여부 및 내용에 대해서는 입법자의 정책적 고려가 반영될 여지가 많음. 개정 후 수산업법이 일정 사유에 의한 연장불허에도 보상을 허용하는 것은 '연장이 기대되는 기간'을 기존 면허기간에 준하여 면허 취소와 같이 취급하는 입법자의 정책적 고려의 결과임
• 소급입법 및 신뢰보호원칙 위반 여부: 면허기간 연장불허는 장래에 향한 것으로서 이미 종료된 사실관계·법률관계에 소급하여 적용되는 것이 아니므로 소급입법에 의한 재산권 침해는 아님. 신뢰보호원칙 위배 여부는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 새 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 함. 헌법적 신뢰보호는 개개의 국민이 어떠한 경우에도 실망하지 않도록 하는 데까지 미칠 수 없고, 입법자는 구법질서가 더 이상 그 법률관계에 적절하지 않음에도 수혜자들을 위하여 이를 계속 유지할 의무는 없음(헌재 1995. 6. 29. 94헌바39; 1999. 7. 22. 97헌바76등). 어업면허에 내재된 공익적 제약의 비중, 공익적 제약의 시대에 따른 가변성을 고려할 때, 면허기간 만료 시 연장거부의 근거가 되는 공익상 필요의 구체적 사유가 최초 예측 가능하였던 사유와 동일한 것으로 한정되어야 할 정도로 신뢰가 보호되기 어려우며, 수질보전과 같은 공익상 필요는 종전부터 있었으나 인식 미흡으로 수면사용 제한이 적절히 이루어지지 않다가 근래에 시정되고 있는 면이 있음. 청구인들과 같은 사유로 인한 연장불허로 침해받은 신뢰이익이 연장불허로 달성하고자 하는 공익목적에 반드시 우선하여 보호되어야 할 정도로 중대하다고 할 수 없으므로, 신뢰보호원칙에 위배되지 않음
• 평등권 침해 여부: 평등위반 여부 심사에서 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 된다면 입법형성권이 축소되어 엄격한 심사척도가 적용되나, 국민에게 혜택을 부여하는 법률은 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로 완화된 심사척도가 적용됨(헌재 1993. 12. 23. 89헌마189; 1999. 7. 22. 98헌바14). 보상 여부 및 내용에 대해 입법자는 넓은 범위의 재량을 가지므로 완화된 심사척도 적용. 이 사건 보상규정에서 열거한 사유들은 특정 지점·지역에 대한 구체적·개별적인 공익목적 수행을 위해 연장을 불허하는 경우로서, 사유의 발생과 보상대상이 특정적·개별적이어서 보상재원 조달이 상대적으로 용이함. 반면 다른 법령에 의한 규제 등으로 연장이 불허되는 경우는 일반적 기준에 따라 수면 사용을 규제함에 따르는 것이어서 불이익이 보다 일반적이고 보상대상도 상대적으로 확대되며 재원 규모도 커짐. 가두리양식장이 수질보전에 장애가 되어 면허연장이 불허되는 경우는 순전히 외부적 요인에 의한 것이 아니라 그 요인 또는 책임을 어업권자에게 돌릴 수 있는 측면이 있어, 보상되지 않는 사유인 수산업법 제34조 제1항 제6·7호(법령위반)와 일맥상통하는 면도 있음. 청구인들과 같은 경우 보상대상으로 정한 다른 연장불허사유와 달리 보상하지 않는 것이 현저하게 불합리한 차별이라고 할 수 없음. 따라서 이 사건 보상규정이 평등권을 침해한다고 볼 수 없음
• 헌법 제117조 제1항, 제123조 위반 여부: 이 사건 보상규정의 '처분을 행한 행정관청'은 내수면 어업면허에 있어서 국가기관으로서의 도지사 등을 의미하므로 지방자치단체에 과도한 부담을 준다는 주장은 더 나아가 살펴보지 않음. 수질보전과 같은 공익의 비중, 면허기간 연장불허 가능성이 어업면허에 항상 내재되어 있는 점, 법리적 보상 당위성이 없는 점, 양식어업면허 취득자들이 최장 10년간 내수면을 배타적·독점적으로 사용한 점, 개정법상 기존 면허기간 동안의 권리행사가 보장되는 점 등을 고려하면 헌법 제123조에 위배되지 않음

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4) 적용 및 결론

적법요건 — 각하 부분

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에서 재판의 전제성은 해당 법률조항의 위헌 여부가 당해사건 재판의 주문에 영향을 미치는 경우에 인정됨; 동 조항에 의한 청구는 법원에 위헌제청신청을 하여 기각결정을 받은 법률조항이어야 함
• 포섭: 수산업법 제34조 제1항과 구 내수면법 제10조 제2항 제1호는 연장불허의 근거규정·제외사유규정이고, 당해사건의 쟁점은 이 사건 보상규정에 따른 보상대상 해당 여부이므로 위 두 조항의 위헌 여부에 따라 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에 해당하지 않아 재판의 전제성이 없음; 또한 99헌바81 등 7개 사건 청구인들이 위헌제청신청에 포함하지 않은 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 부분, 2000헌바1 청구인의 같은 조항 부분은 위헌제청신청 후 기각결정을 받지 않은 조항이므로 헌법재판소법 제68조 제2항 요건 불충족
• 결론: 위 부분 심판청구 각하 (재판관 전원 일치)

본안 — 이 사건 보상규정의 위헌 여부

(가) 제한되는 기본권

• 어업권자의 재산권(헌법 제23조); 평등권(헌법 제11조 제1항)

(나) 평등원칙에 의한 심사

• (1) 심사기준: 국민에게 혜택을 부여하는 법률은 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 완화된 심사척도 적용; 현저하게 불합리한 차별이 아닌 한 헌법에 위반되지 않음
• (2) 구체적 판단: 이 사건 보상규정에서 열거한 사유들은 특정 지점·지역에 대한 구체적·개별적 공익목적 수행을 위한 연장불허로서 사유의 발생과 보상대상이 특정적·개별적이고 재원조달도 상대적으로 용이함. 반면 청구인들의 경우처럼 다른 법령에 의한 규제 또는 수면관리자 부동의로 인한 연장불허는 보다 일반적인 사유에 따른 것으로 보상대상이 상대적으로 확대되어 재원 규모도 큼. 또한 가두리양식장의 수질오염 기여 측면에서 책임의 일부를 어업권자에게 돌릴 수 있는 면이 있어 법령위반 사유(수산업법 제34조 제1항 제6·7호)와 일맥상통함. 현저하게 불합리한 차별이라고 할 수 없으므로 평등권 침해 없음

최종 결론(주문)

• 수산업법 제34조 제1항, 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 부분 심판청구: 각하
• 이 사건 보상규정(구 내수면법 제16조에 의하여 준용되는 수산업법 제81조 제1항): 합헌 (위헌의견 5인으로 다수이나 위헌결정 정족수 미달로 합헌 선고)

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5) 반대의견

재판관 이영모·한대현·권성의 위헌의견

• 요지: 이 사건 보상규정은 평등권을 침해하여 위헌임
• 근거: 수산업법 제34조 제1항 제5호에서 보상사유로 규정한 '토지수용법 제3조의 공익사업상 필요'는 국방·사회교육·학예 등 거의 모든 공익사업을 망라할 만큼 광범위함. 그럼에도 정부의 '맑은 물 공급 정책'을 이유로 한 면허연장 불허에는 보상을 하지 않는 것은, 맑은 물 정책사업 또한 공익사업임을 인정하는 이상 현저히 불합리한 차별로서 평등의 원칙에 어긋남
• 다수의견이 '개별적·구체적 공익사업'과 '일반적 공익사업'을 구별하는 것은 합당하지 않음; 토지수용법 제3조에 열거된 공익사업 중에도 국방·군사·사회교육·학예 등 일반적인 것이 다수 포함되어 있고, 공익사업이 관계되는 수면의 공간적 범위는 우연적·비본질적 사항임; 공익의 관점에서 볼 때 토지수용법 제3조의 공익사업과 맑은 물 공급 사업 사이에 아무런 차이가 없음
• 수익적 급부행정을 소위 입법형성의 자유 범주에 포섭시켜 허용범위를 현저히 불합리하게 재단하는 것은 시정되어야 하며, 이 사건 보상규정은 위헌임

재판관 김경일·송인준의 위헌의견(한정위헌)

• 요지: 이 사건 보상규정이 보상 원인사유를 '5가지 유형의 공익상 사유'로만 한정하고 "기타 실질적으로 공익상의 필요에 의하여 어업면허 유효기간의 연장이 허가되지 아니한 경우"를 포함하지 않는다면 헌법에 위반됨
• 근거: 내수면어업 면허에서는 면허연장 허가 시에도 수면관리자의 동의가 필요한바, 실질적으로는 '5가지 유형의 공익상 사유'에 해당하여 보상받을 수 있는 사안임에도, 행정관청이 불허처분 사유를 수면관리자의 부동의('다른 법령의 규정')로 삼으면 이 사건 보상규정이 적용되지 않아 보상을 받지 못하게 됨; 이는 행정관청의 선택에 따라 보상 여부가 결정되는 구조로, 행정관청이 보상 부담을 피하기 위해 수면관리자의 부동의를 처분 사유로 내세울 것임은 명약관화함
• 기록에 의하면, 환경부장관의 요청에 따라 해양수산부장관이 관계 기관에 수면관리자 부동의를 지시하고 도지사가 각 시장·군수에게 면허기간 연장허가 금지 방침을 하달하는 등 수면관리자의 부동의는 실질적으로 맑은 물 공급대책이라는 정부시책에 따른 것으로 행정관청이 완전히 주도한 것임; 수면관리자의 부동의가 형식적 허울에 불과하고 행정관청 지시에 의해 이루어진 것임을 확인할 수 있음
• 가두리양식어업은 정부가 내수면어업개발촉진법이라는 특별법을 만들어 적극 권장한 정책사업으로서 막대한 자금이 투자되고 이익 회수 싸이클이 긴 실험적 사업이었음; 이 사건 보상규정을 단순히 수익적 급부 법률로만 볼 수 없고, 원칙적으로 연장허가가 기대되었던 기간연장이 되지 못하게 된 것에 대한 보상적 성격의 규정임을 간과해서는 안 됨; 보상대상의 다과, 재원조달의 용이 여부, 보상 부담 전가 가능 여부를 위헌 판단의 잣대로 삼아서는 안 됨
• 결국 이 사건 보상규정이 유효히 존속하는 한 공익상의 필요에 의한 연장불허임에도 수면관리자의 부동의 형식으로 분식하는 행정관청의 보상회피수단을 방치하면 이 사건 보상규정은 사실상 사문화됨; 헌법상 재산권 보장규정 위반이자, 본질적으로 같은 공익상의 필요에 의한 것임에도 별다른 합리적 이유 없이 '5가지 유형의 공익상 사유'에 한하여 보상을 허용하는 것은 평등의 원칙에도 위반됨; 모든 공익상의 필요를 아우르고 수면관리자의 부동의 여부에 관계없이 실질적인 공익상의 필요에 의해 연장허가가 불허되는 경우 모두 보상을 허용하도록 하여야 합헌임

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참조: 헌법재판소 2001. 3. 21. 선고 99헌바81 결정