2002헌바17 수산업법 제81조 제1항 제1호 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건 보상규정(구 내수면어업개발촉진법 제16조에 의하여 준용되는 수산업법 제81조 제1항 제1호)의 재판의 전제성 — 연장불허 처분에 대한 보상청구 당해사건에서 위 조항 위헌 여부에 따라 재판 주문이 달라지는지 여부
• 수산업법 제34조 제1항 제5호 및 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 후단의 재판의 전제성 — 면허어업 제한 근거규정 및 연장허가 제외사유 규정의 위헌 여부가 보상금청구 당해사건의 재판 주문에 영향을 미치는지 여부

본안 판단

• 이 사건 보상규정이 수산업법 제34조 제1항 제1호 내지 제5호 사유로 인한 연장불허만을 보상대상으로 정하고, 수면관리자의 수면사용동의 부재 등 다른 사유에 의한 연장불허를 제외한 것이 헌법상 재산권 보장 및 평등원칙에 위반되는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 충청북도지사로부터 충주호 등 내수면에서 가두리양식어업면허를 받아 양식어업을 경영하던 자들임
• 면허 유효기간(10년) 만료에 따라 면허기간 연장허가신청을 하였으나, 충주시장·제천시장·진천군수는 내수면어업개발촉진법시행령 제27조 제2항, 제19조 제3항 제3호가 규정하는 수면관리자(한국수자원공사)의 수면사용동의 부재를 이유로 연장을 불허함
• 청구인들은 국가를 상대로 청주지방법원 충주지원에 손실보상 및 손해배상 청구 소송 제기 → 제1심 일부 승소 → 국가 항소(대전고등법원) → 당해 소송 계속 중 대전고등법원에 수산업법 제81조 제1항 등에 대한 위헌제청신청 → 대전고등법원 2002. 1. 25. 제1심 판결 취소·청구 전부 기각 및 위헌제청신청 기각 → 청구인들 2002. 2. 7.(2002헌바60은 2002. 7. 5.) 헌법소원심판 청구

당사자 주장

• 청구인들: 법원은 수산업법 제34조 제1항 제5호의 "공익사업"을 구체적·외형적 사업으로 좁게 해석하는데, 이 사건 면허기간 연장불허는 충주댐계통광역상수도사업이라는 구체적 공익사업에 기반한 것이므로 보상대상에 포함되어야 함; 이 사건 보상규정이 추상적 정책목표에 의한 연장불허를 보상에서 제외하는 것은 재산권 침해이자 평등원칙 위반
• 법원(위헌제청신청 기각 이유) 및 해양수산부장관: 구 수산업법 개정으로 일정 사유에 의한 연장불허 시 보상을 도입한 것은 입법정책적 고려이며, 어업면허 유효기간 만료 후 연장불허는 기존 어업권을 소멸시키는 처분이 아니라 새로운 면허신청 거부이므로 침해되는 것은 단순한 기대에 불과함

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 내수면어업개발촉진법 제16조	이 법에 특별한 규정이 없는 사항은 수산업법이 정하는 바에 의함 (준용 규정)
수산업법 제81조 제1항 제1호 (1990. 8. 1. 법률 제4252호 개정)	수산업법 제34조 제1항 제1호 내지 제5호 사유로 면허어업에 대한 처분을 받거나 어업면허 유효기간 연장이 허가되지 아니한 때 손실을 입은 자가 처분청에 보상 청구 가능 (이하 "이 사건 보상규정")
수산업법 제34조 제1항 제5호 (1995. 12. 30. 법률 제5131호 개정)	시장·군수 등이 토지수용법 제3조의 공익사업상 필요한 때 면허어업을 제한·정지하거나 어선을 계류할 수 있음
구 내수면어업개발촉진법 제10조 제2항 제1호 (1990. 8. 1. 법률 제4252호 개정)	도지사는 어업면허 유효기간 만료 시 연장허가 신청에 대해 원칙적으로 허가하여야 하나, ① 수산업법 제34조 제1항 각호 해당 사유 또는 다른 법령에 의해 어업행위가 제한·금지되는 수면일 때, ② 부실관리, ③ 증식계획 미이행 시 예외
헌법 제23조	재산권 보장 및 공공필요에 의한 제한 시 정당한 보상
헌법 제11조	평등원칙

결정요지

(적법요건 판단)

• 이 사건 보상규정(수산업법 제81조 제1항 제1호): 당해 사건들은 수산업법 제34조 제1항 제1호 내지 제5호 사유에 해당하지 않는 사유(수면관리자 동의 부재)로 연장이 불허된 경우에도 이 사건 보상규정에 따른 보상을 받을 수 있는지 여부가 쟁점임. 위 조항의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라질 수 있으므로 재판의 전제성 인정

• 수산업법 제34조 제1항 제5호 및 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 후단: 제34조 제1항 제5호는 면허어업 제한의 근거규정이고, 구 내수면법 제10조 제2항 제1호는 연장허가 제외사유에 관한 규정임. 보상금을 청구하는 당해 사건에서 위 조항들의 위헌 여부에 따라 재판 주문이 달라지거나 재판의 내용·효력에 관한 법률적 의미가 달라지지 않으므로 재판의 전제성 없음 → 해당 청구 각하

(본안 판단 — 합헌의견: 재판관 4인)

• 헌재 2001. 3. 21. 선고 99헌바81, 82, 101, 102, 103, 2000헌바1, 18(병합) 결정에서 이 사건 보상규정과 동일한 조항에 대하여 판단한 바 있고, 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이 없으므로 그 결정 이유를 그대로 인용

재산권 침해 여부

• 어업면허 부여(권리설정) 당시부터 그 권리에 내재되어 있는 제약이 구체화·현실화됨에 따라 면허기간 만료 후 연장이 되지 않는다 하더라도 그로 인해 재산권에 제한 또는 침해가 가하여졌다고 할 수 없음
• 면허기간 연장불허는 장래에 향한 것으로서 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 소급 적용되게 하는 것이 아니므로 소급입법에 의한 재산권 제한·침해 아님
• 개정 수산업법이 일정 사유에 의한 연장불허에 대하여 면허취소와 같은 기준으로 보상하는 것은 법리적 당연한 귀결이 아니라 입법자의 정책적 고려의 결과임
• 수면관리자의 동의 없어 연장할 수 없는 경우, 타 법령에 의한 규제가 남아 있어 연장의 실효성이 없는 경우, 당해 수면이 타 법령에 의해 어업을 할 수 없는 수면임을 이유로 연장을 불허한 경우 — 이 사건 보상규정에서 보상하지 않아도 재산권 침해라 할 수 없음

평등원칙 위반 여부

• 어업면허 유효기간 연장불허에 대한 보상 여부 및 그 내용을 정함에 있어 입법자는 넓은 범위의 재량을 가지므로 완화된 심사척도 적용 — 현저하게 불합리한 차별이 아닌 한 헌법 위반 아님
• 이 사건 보상규정 열거 사유: 면허기간 연장불허가 개별적으로 이루어져 발생하는 불이익이 특정적·개별적
• 다른 법령에 의한 규제 등으로 연장이 불허되는 경우: 입법자가 일반적 기준으로 수면 또는 토지 사용을 규제함에 따르는 것이므로 불이익이 보다 일반적이며 보상대상도 상대적으로 확대됨
• 생활용수 수질보전을 위해 일반적으로 수면 사용을 제한함에 따라 면허기간이 연장되지 않는 것은 이 사건 보상규정 사유들보다 훨씬 '일반적'인 사유에 해당함
• 결국 입법자는 재량 범위 내에서 공익의 구체적 내용과 비중, 보상주체, 재원조달, 관련자들의 이해관계 등을 고려하여 보상사유를 한정하였고, 이는 현저하게 불합리한 차별이라 할 수 없어 평등권 침해 아님

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4) 적용 및 결론

적법요건 판단

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에서 재판의 전제성이란 해당 법률조항의 위헌 여부에 따라 당해 사건의 재판 주문이 달라지거나 재판의 내용·효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 관계를 요함
• 포섭: 이 사건 보상규정은 보상청구의 근거규정으로서 그 위헌 여부에 따라 보상금 청구 당해 사건 주문이 달라짐 → 재판의 전제성 인정. 반면 수산업법 제34조 제1항 제5호(면허어업 제한 근거)와 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 후단(연장허가 제외사유)은 그 위헌 여부가 보상금 청구 당해 사건 주문 또는 재판의 법률적 의미에 영향을 미치지 않음 → 재판의 전제성 불인정
• 결론: 수산업법 제34조 제1항 제5호에 대한 2002헌바17, 18, 19, 20, 21, 22, 60 청구인들의 심판청구 및 구 내수면법 제10조 제2항 제1호 후단에 대한 2002헌바28 청구인의 심판청구 → 각하

본안 판단 — 재산권 침해 여부

• 법리: 권리설정 당시부터 내재된 제약의 구체화로 연장이 되지 않는 경우 재산권 침해 해당 안 됨; 면허기간 연장불허는 장래에 향한 것으로 소급입법에 의한 재산권 침해 아님
• 포섭: 이 사건 불허처분은 수면관리자 수면사용동의 부재 및 타 법령에 의한 수면 규제를 이유로 하는 것으로, 어업면허 부여 당시부터 내재된 제약(수면관리자 동의 요건)의 현실화에 해당하며, 면허기간 만료 후 장래의 연장을 허가하지 않은 것이므로 기존 어업권 소멸이 아닌 새로운 면허신청 거부에 불과함
• 결론: 재산권 침해 아님

본안 판단 — 평등원칙 위반 여부

• 법리: 면허기간 연장불허에 대한 보상 여부 및 내용에 관하여 입법자는 넓은 재량을 가지므로 완화된 심사척도 적용 — 현저하게 불합리한 차별이 아닌 한 평등원칙 위반 아님
• 포섭: 이 사건 보상규정 열거 사유(수산업법 제34조 제1항 제1호 내지 제5호)는 개별적·특정적 불이익을 유발하는 반면, 수면관리자 동의 부재·타 법령 규제에 의한 연장불허는 일반적 수면 사용 규제에서 비롯된 일반적 불이익임. 생활용수 수질보전이라는 중요공익을 위한 일반적 수면 규제에 따른 연장불허를 보상규정 열거 사유와 달리 취급하는 것은 공익의 내용·비중, 보상주체, 재원조달, 이해관계자 등을 고려한 입법재량의 범위 내 판단으로, 현저하게 불합리한 차별이라 볼 수 없음
• 결론: 평등원칙 위반 아님

최종 결론

• 이 사건 보상규정(구 내수면어업개발촉진법 제16조에 의하여 준용되는 수산업법 제81조 제1항 제1호)은 헌법에 위반되지 아니함
• 다만, 위헌의견(재판관 5인)이 다수의견이나 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 위헌결정 정족수(재판관 6인)에 이르지 못하여 합헌 결정

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5) 반대의견

재판관 한대현, 권성의 반대의견 (이영모 재판관 의견 인용)

• 요지: 이 사건 보상규정은 평등권을 침해하여 위헌
• 근거:
  • 수산업법 제34조 제1항 제5호가 열거하는 토지수용법 제3조의 공익사업은 실로 광범위하게 거의 모든 공익사업을 망라함. 이처럼 수많은 공익사업을 이유로 한 면허연장 불허에는 보상을 하면서, 정부의 '맑은 물 공급 정책'을 이유로 한 연장불허에는 보상을 하지 않는 것은 — 맑은 물 공급 정책 또한 공익사업임을 인정하는 이상 — 현저히 불합리하게 어업권자들을 차별하여 평등원칙에 어긋남
  • 토지수용법 제3조의 공익사업과 정부의 맑은 물 공급 사업 사이에는 공익의 관점에서 아무런 차이가 없음
  • 어업권이 유효기간 경과 후 자동소멸하는 권리라는 성질에 터잡아 보상가치를 회의하는 것은, 이 사건 보상규정이 이미 보상의 길을 광범위하게 열어놓고 있는 점과 수산업법 제14조 제2항·내수면어업개발촉진법 제10조 제2항이 일정 사유 외에는 원칙적으로 연장허가를 하도록 규정하고 있는 점에 비추어 합당하지 않음

재판관 김경일, 송인준, 주선회의 반대의견

• 요지: 이 사건 보상규정은 재산권 보장 및 평등원칙에 위반되어 위헌
• 근거:
  • 내수면어업면허는 면허권 설정 당시는 물론 연장허가 시에도 수면관리자의 동의가 필요한데, 행정관청이 실질적으로는 '5가지 유형의 공익상 사유'에 해당하는 사안임에도 수면관리자의 부동의를 처분 사유로 내세우면 이 사건 보상규정은 사실상 사문화됨
  • 이 사건 불허처분은 주로 수면관리자 부동의를 처분사유로 하였으나, 맑은 물 공급대책이라는 공익상 사유가 실질적 배경임. 수산자원의 증식·보호상 필요는 맑은 물 공급을 위한 수질보전과 다름없고, 나머지 공익상 사유들도 동일한 생활용수공급 호소에서 이루어지는 것으로 이 사건 공익상 필요와 나눌 수 없음
  • 가두리양식어업은 정부가 내수면어업개발촉진법이라는 특별법까지 만들어 적극 권장한 정책사업이었으므로 이 사건 보상규정은 단순한 국민 수혜 법률이 아니라 사실상 당연히 기대되었던 기간연장이 이루어지지 못한 것에 대한 보상적 성격의 규정임
  • 공익상 사유를 수면관리자 부동의 형식으로 분식하는 행정관청의 보상회피 수단을 방치하는 것은 헌법상 재산권 보장에 위반되며, 본질적으로 같은 공익상 필요에 의한 것임에도 '5가지 유형의 공익상 사유'에 한하여 보상을 허용하는 것은 평등원칙에 위반됨

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참조: 헌법재판소 2002헌바17 결정