2014헌마7 헌법재판소법 제40조 제1항 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 적법요건 별도 판단 명시 없음 (본안 판단으로 직행)

본안 판단

• 준용조항(헌법재판소법 제40조 제1항 전문 중 '정당해산심판의 절차'에 관한 부분)이 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해하는지 여부
• 가처분조항(헌법재판소법 제57조)이 청구인의 정당활동의 자유를 침해하는지 여부
• 가처분조항이 헌법상 수권규범 없이 입법된 것으로 위헌인지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인 통합진보당은 2011. 12. 13. 중앙선거관리위원회에 등록을 마친 정당임
• 대한민국 정부는 2013. 11. 5. 청구인의 목적과 활동이 민주적 기본질서에 위배된다고 주장하며 헌법재판소에 정당해산심판 청구(2013헌다1)
• 정부는 종국결정 전까지 청구인의 합당·분당·해산 금지 및 소속 당원의 활동 금지 등을 구하는 정당활동정지 가처분신청(2013헌사907)을 함께 제기
• 청구인은 정당해산심판 계속 중이던 2014. 1. 7. 이 사건 헌법소원심판 청구

당사자 주장

청구인(준용조항)

• 정당해산심판은 정당에 대한 형벌과 유사하고 탄핵심판과 절차적 성격이 비슷하므로, 사실인정과 증거에 관하여 민사소송 법령이 아닌 형사소송 법령이 준용되어야 함
• 민사소송 법령 준용은 적법절차원리 및 정당의 특권을 인정하는 헌법정신에 위배되어 공정한 재판을 받을 권리를 침해함

청구인(가처분조항)

• 헌법 제8조 제4항·제111조 제1항 제3호·제113조 제3항은 정당해산 심판권과 입법위임만 규정할 뿐, 헌법재판소에 정당 활동 정지 가처분 명령권을 부여하지 않음
• 가처분조항은 헌법상 수권규범 없이 7인 과반수 의결·구두변론 없이 단순 이익형량으로 결정될 여지가 있어 정당해산심판 요건을 엄격히 규정한 헌법의 취지에 반하고 입법권 한계를 벗어남

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법재판소법 제40조 제1항 전문 (준용조항)	헌법재판소의 심판절차에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고, 헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도에서 민사소송에 관한 법령을 준용
헌법재판소법 제57조 (가처분조항)	헌법재판소는 정당해산심판의 청구를 받은 때에는 직권 또는 청구인의 신청에 의하여 종국결정의 선고 시까지 피청구인의 활동을 정지하는 결정을 할 수 있음
헌법 제8조 제1항·제2항·제4항	정당설립의 자유, 정당조직·활동의 민주적 요건, 민주적 기본질서 위배 정당의 헌법재판소 심판에 의한 해산
헌법 제27조 제1항	법률에 의한 재판을 받을 권리(공정한 재판청구권)
헌법 제37조 제2항	기본권의 일반적 법률유보 — 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위해 법률로써 기본권 제한 가능
정당활동의 자유	정당의 설립뿐 아니라 활동까지 보장하는 헌법상 기본권. 근거: 헌법 제8조 제1항
공정한 재판을 받을 권리	적법하고 공정한 절차에 따라 헌법재판이 이루어질 것을 요구하는 절차적 기본권. 근거: 헌법 제27조 제1항

결정요지

정당해산심판제도의 성격

• 정당해산심판제도는 ① 정당보호(일반 결사와 달리 엄격한 요건·절차에 의해서만 해산)와 ② 헌법보호(정당이 헌법을 공격·파괴하는 도구로 활용되는 것 방지)라는 이중적 성격을 가짐

준용조항의 위헌 여부

• 침해되는 기본권·심사기준: 준용조항은 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 제한할 수 있음. 절차적 기본권인 재판청구권은 제도적 보장의 성격이 강하므로 상대적으로 폭넓은 입법형성권이 인정됨. 우리 헌법은 헌법재판의 심판절차에 적용·준용될 법령에 대한 직접적 규정을 두지 않으므로, 이는 헌법원리에 위배되지 아니하는 한도에서 입법형성의 자유가 있는 영역에 속함. 따라서 심사기준은 헌법재판의 성질에 반하여 공정성을 훼손할 정도로 현저히 불합리한 입법형성을 하였는지 여부임

• 준용조항은 헌법재판소법이나 심판규칙에 절차진행규정이 없어 헌법재판 진행에 차질이 생길 경우를 대비하여, 불충분한 절차진행규정을 보완하고 원활한 심판절차진행을 도모함으로써 신속하고 적정한 재판 실현을 가능하게 하는 절차보완적 기능을 함 → 입법목적의 정당성 인정

• 민사소송에 관한 법령은 민사소송뿐만 아니라 형사소송·행정소송 등 소송절차 일반에 널리 준용되는 일반 절차법으로서의 성격을 가지므로(형사소송법 제65조·제477조, 행정소송법 제8조 제2항 등), 특별한 절차진행규정이 존재하지 않는 상황에서 절차 미비를 가장 광범위하게 보완 가능

• 형사소송 법령 준용이 최선의 입법이거나 청구인에게 항상 유리하다고 단정할 수 없음. 예컨대 형사소송 법령 준용 시 압수·수색 등 민사소송 법령 준용 시 취할 수 없는 증거방법이 활용되어 오히려 청구인에게 불리한 경우도 있을 수 있음

• 준용조항은 '헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도'에서만 보충적으로 민사소송 법령을 준용하도록 하여, 헌법재판소가 반한다고 판단할 경우 준용을 배제하도록 함으로써 일률 준용에 따른 문제점을 해소

• '헌법재판의 성질에 반하지 않는' 경우란 다른 절차법의 준용이 헌법재판의 고유한 성질을 훼손하지 않는 경우를 의미. 이는 ① 정당의 법적 성격, ② 정당보호와 헌법보호라는 이중적 의미를 갖는 정당해산심판의 성질, ③ 준용절차 및 준용대상의 성격 등을 종합적으로 고려하여 헌법재판소가 구체적·개별적으로 판단할 사항

• 실체적 진실과 다른 사실관계가 인정될 수 있는 민사소송법 규정은 정당해산심판의 성질에 반하는 것으로 준용될 수 없고, 준용 배제로 법률의 공백이 생기는 부분에 대하여는 헌법재판소가 정당해산심판의 성질에 맞는 절차를 창설할 수 있음

• 결론: 준용조항은 현저히 불합리한 입법형성이라 볼 수 없어 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해하지 않음

가처분조항의 위헌 여부

• 정당활동의 자유와 한계: 헌법 제8조 제1항의 정당설립의 자유에는 정당활동의 자유도 포함됨. 정당의 설립만 보장되고 활동이 임의로 제한될 수 있다면 정당설립의 자유는 사실상 무의미하기 때문. 다만 정당활동의 자유는 국민의 정치적 자유와 민주주의 실현을 전제로 인정되므로 일정한 한계가 있고(헌법 제8조 제2항·제4항), 헌법 제37조 제2항의 일반적 법률유보의 대상이 됨

• 가처분조항이 헌법상 수권규범 없이 위헌이라는 청구인 주장: 정당활동의 자유는 헌법 제37조 제2항에 따라 법률로써 제한 가능하므로, 가처분조항은 이에 근거한 법률조항임 → 청구인 주장 불인용

• 심사기준: 가처분조항이 정당활동의 자유를 제한하므로 과잉금지원칙 준수 여부가 심사기준

• 헌법재판에서 가처분의 의의: 종국결정에 이르기까지 상당한 시간이 필요한 경우, 잠정적 권리보호수단이 없으면 종국결정의 실효성을 기대할 수 없고 당사자나 헌법질서에 회복하기 어려운 불이익이 발생할 수 있음. 이러한 위험을 사전에 예방하기 위한 잠정적 긴급조치로서 가처분의 필요성이 인정됨

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4) 적용 및 결론

쟁점1. 준용조항과 공정한 재판을 받을 권리

법리

• 재판청구권은 제도적 보장의 성격이 강하여 폭넓은 입법형성권 인정. 심사기준: 헌법재판의 성질에 반하여 공정성을 훼손할 정도로 현저히 불합리한 입법형성인지 여부

포섭

• 준용조항은 절차보완적 기능을 위해 소송절차 일반에 준용되는 일반 절차법인 민사소송 법령을 준용하도록 한 것으로, 현저히 불합리하다 볼 수 없음
• '헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도'라는 적용범위 한정을 두어 헌법재판소가 구체적·개별적으로 준용 배제 판단 가능. 일률 준용의 문제점이 이미 내재적으로 해소됨
• 민사소송 법령보다 형사소송 법령 준용이 청구인에게 항상 유리하다고 단정 불가

결론

• 준용조항은 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해하지 않음

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쟁점2. 가처분조항과 정당활동의 자유

(가) 제한되는 기본권

• 정당활동의 자유: 헌법 제8조 제1항에 근거한 기본권으로, 정당의 설립뿐 아니라 활동까지 포함. 단, 헌법 제8조 제2항·제4항 및 헌법 제37조 제2항에 의한 한계 존재

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 회복할 수 없는 심각한 불이익의 발생을 예방하고 불가피한 공익목적 달성을 위한 잠정적 권리보호수단의 필요성 인정
• 포섭: 정당해산심판이 갖는 헌법보호 측면에 비추어, 헌법질서의 유지·수호를 위해 일정한 요건 아래 정당의 활동을 임시로 정지할 필요성이 있음
• 결론: 입법목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 포섭: 가처분은 잠정적 조치로서 종국결정의 실효성 확보 및 헌법질서 보호라는 목적 달성에 적합한 수단
• 결론: 수단의 적정성 인정

(3) 침해의 최소성

• 법리: 인용요건 충족 필요, 인용범위는 종국결정의 실효성 확보 및 헌법질서 보호를 위해 필요한 범위 내로 한정. 정당해산의 요건이 소명되었는지 여부 등에 관하여 신중하고 엄격한 심사 이루어져야 함
• 포섭: 가처분이 인용되더라도 종국결정 선고 시까지만 활동을 정지시키는 임시적·잠정적 조치에 불과하여 정당활동의 자유를 형해화할 정도로 기본권 제한 범위가 광범위하지 않음. 종국결정 후 해산이라는 사후조치만으로는 종국결정 이전에 발생할 수 있는 헌법질서에 대한 위험을 방지하기 어려워 헌법보호를 목적으로 하는 정당해산심판의 실효성을 담보할 수 없음. 가처분제도와 동등하거나 유사한 효과가 있는 덜 침해적인 사후적 수단이 존재한다고도 볼 수 없음
• 결론: 침해최소성 요건 충족

(4) 법익의 균형성

• 포섭: 정당해산심판의 실효성 확보 및 헌법질서의 유지·수호라는 공익은 종국결정 시까지 잠정적으로 제한되는 정당활동의 자유에 비하여 결코 작다고 볼 수 없음
• 결론: 법익균형성 요건 충족

최종 결론

• 가처분조항은 과잉금지원칙에 위배하여 정당활동의 자유를 침해하지 않음
• 주문: 이 사건 심판청구를 기각

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5) 반대의견

재판관 김이수의 별개의견 (준용조항에 관한 제한해석)

요지

• 준용조항이 모든 절차흠결 상황에서 민사소송 법령이 예외 없이 준용되어야 함을 의미하지 않음. 정당해산심판의 특수성을 고려하여 준용범위는 제한적으로 해석되어야 함. 이러한 제한해석을 전제로 준용조항은 헌법에 위반되지 아니함

정당해산심판의 특수성

• 다른 헌법재판(위헌법률심판·헌법소원심판)은 국민의 기본권 보호가 목적임에 반해, 정당해산심판은 정당의 강제해산을 통해 정당의 자유·결사의 자유·정치적 표현의 자유 등 기본권을 제한하는 성격을 가짐
• 공권력의 주체인 정부가 청구인, 기본권의 주체인 정당이 피청구인이므로 절차적 지위의 대등성을 기대하기 어려움
• 결과적으로 위헌정당의 강제해산과 정당재산의 국고귀속이라는 침해적 조치가 이루어진다는 점에서 대등한 사인 간의 법적 분쟁에서 사법적 권리를 확정하는 민사소송과 성격이 다름

준용범위에 관한 해석

• 특히 문제되는 영역은 증거와 사실인정에 관한 부분. 준용법령에 따라 '민주적 기본질서에 위배되는지' 여부 판단의 전제인 사실인정 절차가 달라지고 결과에 영향을 줄 수 있음
• 형사소송 법령과 민사소송 법령이 상충하는 경우로서, 민사소송 법령의 준용이 절차진행상 필수불가결하게 요청되지 않음에도 이를 준용함으로써 현저히 피청구인인 정당의 방어권 행사에 지장을 초래하는 범위 내에서는 민사소송 법령을 준용할 수 없는 것으로 해석함이 상당
• 정당해산심판의 청구인인 정부가 증거로 제출하는 수사서류는 대부분 공문서이고, 이에 대한 진정성립 추정 시 사실상의 입증책임을 정당에게 부담시키는 결과가 되어 정당의 방어권 행사에 상당한 지장을 초래할 수 있음
• 따라서 서증조사 절차에서: ① 민사소송법 제356조의 공문서 진정성립 추정 규정은 준용 불가, ② 형사소송법 제310조의2 이하 전문증거의 증거능력 제한 규정 준용, ③ 위법수집증거와 임의성이 의심되는 자백의 증거능력 배제(형사소송법 제308조의2, 제309조) 준용, ④ 합리적 의심이 없는 정도의 증명 기준(형사소송법 제307조 제2항) 준용이 상당하며, 이는 정당존립의 특권을 보장하는 헌법정신에 부합함

결론

• 위와 같은 제한해석을 전제로 준용조항은 헌법에 위반되지 않음

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참조: 헌법재판소 2014. 2. 27.자 2014헌마7 결정