[표준] 270. 권한쟁의심판의 당사자능력(2): 헌법재판소 2010. 10. 28. 선고 2009헌라6 결정

2009헌라6 국가인권위원회와 대통령 간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

청구인(국가인권위원회)이 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 권한쟁의심판 당사자능력을 갖는 "국가기관"에 해당하는지 여부
법률에 의하여 설치된 기관의 권한쟁의심판 당사자능력 인정 범위

본안 판단 (적법요건 충족 전제 시)

피청구인의 직제령 개정행위가 청구인의 독립적 업무수행권한, 직제령 발의권·결정권 등을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는지 여부
이 사건 직제령의 무효 여부

2) 사실관계

사건개요

청구인은 국가인권위원회법(법률 제6481호)에 의하여 설립된 국가기관으로, 인권침해행위에 대한 조사·구제 등의 업무 수행
행정안전부장관이 2009. 3. 30. 직제령 전부 개정안(이 사건 직제령 개정안)을 국무회의 안건으로 상정하여 의결됨
개정 주요 내용: 종전 5본부 22팀 4소속기관에서 1관 2국 11과 3소속기관으로 개편, 정원 208명에서 164명으로 21.2% 감축
청구인은 2009. 3. 30. 이 사건 직제령 개정안이 청구인의 독립적 업무수행권한을 침해한다고 주장하며 권한침해 확인 및 무효 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판 청구
피청구인은 2009. 4. 6. 이 사건 직제령(대통령령 제21411호)을 관보에 게재·공포함

당사자 주장

청구인: 헌법 제111조 제1항 제4호는 '국가기관'이라고 규정할 뿐 헌법에 설치근거가 있는 기관에 한정하지 않으며, 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 국가기관 열거는 예시적; 청구인은 헌법 제10조 기본권보장의무를 직접 수행하기 위해 설립된 독립 국가기관으로서 헌법적 위상을 가짐; 어느 기관에도 소속되지 않아 기관소송 제기도 불가하므로 당사자능력 인정 필요; 피청구인이 청구인의 의견을 무시한 채 직제령을 개정하여 발의권·결정권 및 업무수행권한을 침해하였음
피청구인: 헌재 선례(96헌라2)에 따르면 당사자는 '헌법에 의하여 설치된 국가기관'에 한정되고, 법률로만 설치된 기관의 분쟁은 헌법문제가 아닌 법률문제에 불과; 청구인은 중앙행정기관으로 국무총리·피청구인에 의한 분쟁 해결 가능; 국가인권위원회법 제18조는 조직에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하여 청구인에게 조직결정권·발의권 등 부여하지 않음; 직제령 개정은 조직 단순화에 불과하고 업무권한에 변동 없음
행정안전부장관(관계기관): 청구인은 정부조직법의 적용을 받는 합의제 행정기관으로서 헌법기관과 달리 조직구성 독립성 보장 근거 없음; 직제령 제·개정 권한은 행정안전부에 귀속; 이 사건 개정은 감사원 감사결과를 반영하여 약 4개월 협의 후 이루어진 것

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제111조 제1항 제4호	헌법재판소 관장사항으로 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판 규정
헌법재판소법 제61조 제2항	헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 권한의 침해 또는 현저한 침해 위험이 있을 때 권한쟁의심판 청구 가능
헌법재판소법 제62조 제1항 제1호	국가기관 상호간 권한쟁의심판의 당사자 열거
헌법재판소법 제40조, 민사소송법 제219조	변론 없이 소를 각하할 수 있는 근거
국가인권위원회법 제1조	기본적 인권의 보호·향상, 인간의 존엄과 가치 구현, 민주적 기본질서 확립에 이바지함을 목적으로 규정
국가인권위원회법 제3조	국가인권위원회의 설립과 독립성: 업무를 독립하여 수행하도록 규정
국가인권위원회법 제18조	위원회 조직에 관한 필요사항은 대통령령으로, 운영에 관한 필요사항은 위원회 규칙으로 규정
국가인권위원회법 제19조	위원회의 업무: 인권 관련 법령·제도·정책 조사·연구·권고, 인권침해·차별행위 조사·구제 등
행정소송법 제3조 제4호	헌법재판소 관장사항은 법원의 기관소송 대상에서 제외
행정소송법 제45조	기관소송은 법률이 정한 경우에 법률이 정한 자에 한하여 제기 가능

결정요지

(1) 권한쟁의심판 당사자능력의 범위에 관한 법리

헌법 제111조 제1항 제4호는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 종류나 범위에 관하여 아무런 규정을 두지 않으며, 법률로 정하도록 위임하지도 않음. 따라서 입법자인 국회는 권한쟁의심판의 종류나 당사자를 제한할 입법형성의 자유가 있다고 할 수 없고, 당사자가 될 수 있는 국가기관의 범위는 헌법해석을 통하여 확정하여야 할 문제임.

헌법이 권한쟁의심판 권한을 법원의 기관소송과 달리 헌법의 최고 해석·판단기관인 헌법재판소에 맡기고 있는 취지에 비추어 보면, 헌법 제111조 제1항 제4호가 규정하는 국가기관 상호간 권한쟁의심판은 헌법상의 국가기관 상호간에 권한의 존부나 범위에 관한 다툼이 있고 이를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 없는 경우에 헌법재판소가 헌법해석을 통하여 그 분쟁을 해결함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 국가권력 간의 균형을 유지하여 헌법질서를 수호·유지하고자 하는 제도임.

따라서 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 "국가기관"에 해당하는지를 판별함에 있어서는, ① 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, ② 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 함(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 참조).

(2) 법률에 의하여만 설치된 기관의 당사자능력 부정

권한쟁의심판은 상대방의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때 제기할 수 있음. 그런데 헌법상 국가에게 부여된 임무 또는 의무를 수행하고 독립성이 보장된 국가기관이라고 하더라도, 오로지 법률에 설치근거를 둔 국가기관이라면 국회의 입법행위에 의하여 존폐 및 권한범위가 결정될 수 있으므로, 이러한 국가기관은 '헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받은 국가기관'이라고 할 수 없음.

청구인이 수행하는 업무의 헌법적 중요성, 기관의 독립성 등을 고려한다 하더라도, 국회가 제정한 국가인권위원회법에 의하여 비로소 설립된 청구인은 국회의 법률 개정행위에 의하여 존폐 및 권한범위 등이 좌우되므로, 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 할 수 없음.

법률에 의하여 설치된 기관의 경우 그 권한을 둘러싼 분쟁이 헌법문제가 아니라 단순한 법률문제에 불과함. 따라서 당사자능력을 법률에 의하여 설치된 국가기관으로까지 넓게 인정한다면 헌법해석을 통하여 중요한 헌법상의 문제를 심판하는 헌법수호기관으로서의 헌법재판소의 지위와 기능에도 맞지 아니하고 헌법재판소와 법원의 관할을 나누어 놓고 있는 헌법체계에도 반함.

또한, 청구인은 중앙행정기관에 해당하여 타 부처와의 갈등이 생길 우려가 있는 경우에는 국무총리나 피청구인에 의해 분쟁이 해결될 수 있고, 청구인의 대표자가 국무회의에 출석해 국무위원들과 토론을 통하여 문제를 해결할 수 있는 점에 비추어서도 청구인이 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 "국가기관"에 해당한다고 보기 어려움.

행정소송법상 기관소송이 관할범위가 협소하여 국가기관의 권한분쟁에 대한 해결수단으로 미흡하다면, 이는 입법적으로 기관소송의 범위를 확대하는 등의 방법으로 해결해야지, 헌법상 권한쟁의심판의 대상 범위를 확장하여 해결할 것은 아님.

결국, 권한쟁의심판의 당사자능력은 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 한정하여 인정하는 것이 타당하므로, 법률에 의하여 설치된 청구인에게는 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니함.

4) 적용 및 결론

쟁점: 청구인의 권한쟁의심판 당사자능력 유무

법리: 헌법 제111조 제1항 제4호 소정 "국가기관"은 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받은 국가기관에 한정되며, 당사자능력 판별 시 헌법에 의한 설치 여부 및 권한쟁의 해결 가능 기관·방법 존부를 종합 고려함
포섭: 청구인은 국가인권위원회법(법률 제6481호)에 의하여 설립된 기관으로, 헌법에 직접 설치근거를 두지 않음; 국회가 제정한 국가인권위원회법에 의하여 비로소 설립되었으므로 국회의 법률 개정행위에 의하여 존폐 및 권한범위가 좌우될 수 있음; 청구인의 업무가 헌법 제10조의 기본권보장의무 수행과 관련되고 독립성이 보장되어 있더라도, 이는 법률에 의하여 설치된 기관의 속성을 변경시키지 못함; 청구인은 중앙행정기관에 해당하여 국무총리 또는 피청구인에 의한 분쟁 해결 가능성이 있고 대표자가 국무회의에서 토론을 통해 문제 해결 가능; 법률에 의하여만 설치된 청구인의 권한 분쟁은 헌법문제가 아닌 단순한 법률문제에 불과하여 당사자능력을 인정하면 헌법재판소와 법원의 관할 구분에 관한 헌법체계에 반함
결론: 법률에 의하여 설치된 청구인에게는 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니하여 이 사건 심판청구는 부적법하고 흠결 보정이 불가능함

최종 결론(주문): 이 사건 심판청구를 각하함

5) 반대의견

재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 송두환의 반대의견

(1) 당사자능력 인정의 근거

헌법 제111조 제1항 제4호는 '국가기관'이라고 규정할 뿐 '헌법기관'이라 표현하지 않음. 헌법재판소법 제61조 제2항은 '헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 권한'의 침해도 권한쟁의심판 청구사유가 됨을 명언하고 있으므로, 당사자능력을 '헌법에 의하여 설치된 국가기관'으로 한정하는 것은 규정 문언에 반함.

행정소송법 제3조 제4호는 헌법재판소의 원칙적·포괄적 관할권을 인정하여 권한쟁의심판에 우선권을 부여하고 있고, 행정소송법 제45조에 의한 기관소송은 지방자치 관련 소송 등에 국한되며 국가기관 상호간 기관소송은 법률이 별도로 정한 바 없음. 따라서 '법률에 의하여 설치된 국가기관'을 당사자에 포함시켜도 법원 기관소송 관할권을 침해하지 않음.

다만, 헌법과 전혀 무관하거나 내부 상명하복 관계에서 해결될 수 있는 다툼에까지 권한쟁의심판 대상을 무한정 확장하는 것은 헌법재판소의 위상과 기능에 적합하지 않으므로, 헌법 제111조 제1항 제4호 소정 '국가기관'은 헌법에 의하여 설치된 기관 뿐만 아니라 법률에 의하여 설치된 국가기관도 포함하되 **'헌법적 위상을 가진 독립적 국가기관'**에 한정됨. 구체적 판별기준으로는 ① 헌법에 규정된 국가의 업무를 직접 수행하기 위한 목적으로 설치되어 헌법 또는 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받는지 여부, ② 다른 헌법기관으로부터 조직적·업무적으로 독립되어 있는지 여부, ③ 권한에 대한 다툼을 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 함.

(2) 청구인의 헌법적 위상 및 독립성

청구인은 헌법 제10조의 국가의 기본권보장의무를 직접 수행하기 위하여 설립된 국가기관임. 제정 과정에서 민간법인 또는 대통령 소속기관이 아닌 어디에도 소속되지 않는 독립기관으로 설치하기로 한 것은 행정부의 통제로부터 벗어나 독립적·중립적으로 헌법적 과제를 완수하도록 하기 위한 것임. 국가인권위원회법 제3조는 '설립과 독립성'이라는 제목 하에 업무의 독립성을 명시하고, 제5조 제3항은 국회·대통령·대법원장에 의한 분할 구성 원칙을 취하며, 제29조는 대통령 및 국회 쌍방에 보고하도록 하여 어느 기관에도 소속되지 않는 조직적·업무적 독립성을 명확히 함.

(3) 다른 구제수단 부재

정부조직법상 합의제 행정기관 사이의 권한 다툼은 상하 위계질서나 국무회의·대통령에 의한 조정으로 해결 가능하나, 어느 기관에도 속하지 않는 독립기관인 청구인의 경우 상하관계에 의한 권한질서로 분쟁 해결이 불가능함. 청구인은 법원에 기관소송을 제기할 수도 없고, 헌법재판소의 권한쟁의심판 외에 권한분쟁을 해결할 다른 방법이 없음.

(4) 반대의견의 결론

청구인은 헌법적 위상을 가진 독립적 국가기관으로서 달리 권한침해를 다툴 방법이 없으므로 당사자능력이 인정되어야 하고, 본안에 나아가 청구인의 권한침해 여부를 판단하여야 함.

참조: 헌법재판소 2010. 10. 28. 선고 2009헌라6 결정

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