2022헌라5 국가경찰위원회와 행정안전부장관 간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구인 국가경찰위원회가 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 권한쟁의심판 당사자능력을 갖춘 "국가기관"에 해당하는지 여부
• 청구인은 법률(경찰법)에 의하여 설치된 기관이므로 헌법상 국가기관에 해당하는지 다툼

본안 판단

• (적법요건 미충족으로 본안 판단 불필요)

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2) 사실관계

사건개요

• 피청구인(행정안전부장관)은 2022. 7. 26. '행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙안'을 국무회의에 상정·의결받은 후, 2022. 8. 2. 행정안전부령 제348호로 이 사건 지휘규칙을 제정·공포함
• 이 사건 지휘규칙은 경찰청장이 법령 제정·개정이 필요한 기본계획 수립·변경, 국제협력 계획 수립, 국제기구 가입·국제협정 체결 등에 관하여 미리 피청구인의 승인을 받도록 하고, 각종 주요 정책사항을 미리 보고하도록 하는 내용을 담음
• 청구인(국가경찰위원회)은 위 지휘규칙 제정행위가 청구인의 국가경찰 관련 주요정책에 대한 심의·의결권을 침해하고, 위 지휘규칙안 자체가 청구인의 심의·의결 절차를 거쳐야 함에도 이를 거치지 않아 무효라고 주장하며 2022. 9. 30. 권한쟁의심판 청구

당사자 주장

• 청구인: 경찰법 제7조에 따라 설치된 합의제 행정기관으로 대외적 구속력 있는 의결권을 보유하며, 행정각부 간 견제·균형의 헌법적 과제를 실현하는 독립기관에 해당하므로 당사자능력 있음. 정부 내 위계질서로는 권한쟁의 해결 불가능
• 피청구인: 청구인은 헌법기관이 아니라 법률기관에 불과하여 당사자능력 없으므로 각하되어야 함. 이 사건 지휘규칙 제정·시행에도 불구하고 청구인의 존립과 심의·의결권은 그대로 유지됨

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제111조 제1항 제4호	헌법재판소 관장사항: 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간, 지방자치단체 상호간 권한쟁의 심판
헌법재판소법 제62조	권한쟁의심판 당사자: 국가기관 상호간 / 국가기관·지방자치단체 간 / 지방자치단체 상호간
경찰법 제10조 제1항	국가경찰위원회 심의·의결 사항(인사·예산·장비·통신 등 주요정책 등) 열거
이 사건 지휘규칙 제2조	경찰청장이 미리 행정안전부장관의 승인을 받아야 하는 사항 및 보고사항 규정
정부조직법 제7조 제4항	행정안전부장관의 소속청장 지휘 근거 규정

결정요지

① 권한쟁의심판의 당사자능력 인정 기준

헌법 제111조 제1항 제4호가 규정하는 "국가기관 상호간"의 권한쟁의심판은, 헌법상 국가기관 상호간 권한의 존부·범위에 관한 다툼이 있고 이를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 없는 경우, 헌법재판소가 헌법해석을 통하여 그 분쟁을 해결함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 국가권력 간의 균형을 유지하여 헌법질서를 수호·유지하고자 하는 제도임. 따라서 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 "국가기관"에 해당하는지를 판별할 때에는, ㉮ 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, ㉯ 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 함(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조).

② 법률에만 설치근거를 둔 기관의 당사자능력

헌법상 국가에 부여된 임무·의무를 수행하고 그 독립성이 보장된 국가기관이라 하더라도, 오로지 법률에 설치근거를 둔 국가기관이라면 국회의 입법행위에 의하여 존폐 및 권한범위가 결정될 수 있으므로, 이러한 국가기관은 '헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받은 국가기관'이라고 할 수 없음. 법률에 의하여 설치된 기관의 그 권한을 둘러싼 분쟁은 헌법문제가 아니라 단순한 법률문제에 불과함. 권한쟁의심판의 당사자능력을 법률에 의하여 설치된 국가기관으로까지 넓게 인정한다면 헌법수호기관으로서의 헌법재판소의 지위·기능에 맞지 아니하고, 헌법재판소와 법원의 관할을 나누어 놓고 있는 헌법체계에도 반함(헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조).

③ 정부 내부 위계질서에 의한 해결 가능성

정부조직법상 합의제 행정기관을 포함한 정부의 부분기관 사이의 권한에 관한 다툼은 정부조직법상의 상하 위계질서나 국무회의, 대통령에 의한 조정 등을 통하여 자체적으로 해결될 가능성이 있음.

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4) 적용 및 결론

당사자능력 (적법요건)

• 법리: 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 "국가기관"은 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받은 국가기관에 한정됨.

• 포섭:

  • 청구인은 헌법에 설치근거가 없고, 국회가 제정한 경찰법에 의하여 비로소 설립된 기관임
  • 따라서 국회의 경찰법 개정행위에 의하여 존폐 및 권한범위 등이 좌우되는 기관임
  • 국가경찰위원회 제도를 채택하느냐의 문제는 치안여건의 실정이나 경찰권에 대한 민주적 통제의 필요성 등과 관련하여 입법 정책적으로 결정되어야 할 사항임
  • 청구인이 수행하는 업무의 헌법적 중요성, 기관의 독립성 등을 고려하더라도, 청구인은 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 "헌법에 의하여 설치된 국가기관"에 해당하지 아니함
  • 청구인의 경우도 정부 내의 상하관계에 의한 권한질서에 의하여 권한쟁의를 해결하는 것이 불가능하지 않음

• 결론: 청구인에게 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니함

최종 결론(주문)

이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하. 관여 재판관 전원 일치 의견.

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참조: 헌법재판소 2022. 12. 22. 선고 2022헌라5 결정