2009헌라11 경기도 안산시 의회 의원과 의회 의장간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 지방의회 의원(청구인들)과 지방의회 의장(피청구인)이 헌법재판소법 제62조 제1항이 정하는 권한쟁의심판의 당사자적격을 갖는지 여부
• 지방자치단체 의결기관 내부에서 그 구성원이 기관 대표자를 상대로 제기한 권한쟁의가 헌법재판소 관장 권한쟁의심판 범위에 속하는지 여부
• 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호(지방자치단체 상호간 권한쟁의)의 열거가 예시적인지 한정적인지 여부

본안 판단

• 피청구인이 이 사건 변경안을 본회의에서 표결 없이 가결·선포한 행위가 청구인들의 의안 심의·표결권을 침해하여 무효인지 여부 (적법요건 불충족으로 본안 판단 불요)

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2) 사실관계

사건 개요

• 안산시장은 안산도시공사 설립 후 안산시 소유 체육용지 2필지(합계 약 99,394㎡)를 위 공사에 현물출자하기 위해 2009. 6. 11. 피청구인에게 2009년도 공유재산 관리계획 변경안(이하 '이 사건 변경안')을 제출함
• 이 사건 변경안은 2009. 7. 4. 소관 상임위원회(기획행정위원회)에서 찬성 4, 반대 3으로 가결됨
• 피청구인은 2009. 7. 11. 제167회 안산시의회 본회의에서 이 사건 변경안을 표결 없이 가결된 것으로 선포함
• 안산시의회 의원인 청구인들은 2009. 8. 6. 위 가결·선포행위가 청구인들의 의안 심의·표결권 등을 침해하여 무효라는 이유로 권한쟁의심판 청구함

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 피청구인(안산시의회 의장)의 2009. 7. 11. 본회의 이 사건 변경안 가결·선포행위

당사자 주장

• 청구인들: 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호는 열거적·제한적 규정이 아닌 예시적 규정이고, 지방의회 의원과 의장 간 권한분쟁을 달리 해결할 방법이 없으므로 당사자적격 인정해야 함. 상임위원회 표결절차에 겸직금지의무 위반 및 제척사유 해당자(청구외 강기태)가 참여하여 위법하게 가결되었고, 본회의에서는 표결 없이 가결을 선포하여 청구인들의 표결권을 침해함
• 피청구인·보조참가인: 지방의회 의원과 지방의회 의장은 지방자치단체의 기관에 해당하여 원칙적으로 당사자적격 없고, 이 사건은 지방자치단체의 자치사무에 관한 것이므로 예외적 당사자적격도 없음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제111조 제1항 제4호	국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판을 헌법재판소 관장사항으로 규정
헌법 제117조 제1항·제2항	지방자치단체의 자치권 및 종류를 법률로 정하도록 위임
헌법 제118조	지방의회의 설치, 조직·권한·의원선거 등을 법률로 정하도록 규정
헌법재판소법 제62조 제1항 제1호	국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판
헌법재판소법 제62조 제1항 제3호	지방자치단체 상호간의 권한쟁의심판(특별시·광역시·도 상호간, 시·군·자치구 상호간, 광역지자체와 기초지자체 간)
지방자치법 제2조 제1항	지방자치단체의 종류: 특별시, 광역시, 도, 특별자치도, 시, 군, 구
지방자치법 제3조 제1항	지방자치단체의 법인격
지방자치법 제35조 제1항 제5호, 제78조 제1호	지방의회 의원의 겸직금지 및 당연퇴직 규정(지방공기업법 제2조의 지방공사·공단 임직원 겸직 시 의원직 당연퇴직)
지방자치법 제49조	지방의회 의장의 지위 및 의회 대표
지방자치법 제70조	의장이나 의원의 제척(본인·배우자·직계존비속·형제자매와 직접 이해관계 있는 안건에 의사참여 불가)
공유재산 및 물품관리법 제10조 제1항	공유재산 취득·처분 관리계획 및 변경 시 지방의회 의결 요건

결정요지

• 청구인들은 안산시라는 지방자치단체를 구성하는 의결기관인 '안산시의회'의 구성원이고, 피청구인 안산시의회 의장은 동일한 지방자치단체 의결기관의 대표자임. 따라서 이 사건은 지방자치단체를 구성하는 의결기관 내부에서 그 구성원들이 대표자를 상대로 권한쟁의심판을 청구한 것임

• 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호는 헌법재판소가 관장하는 지방자치단체 상호간 권한쟁의심판의 종류를 ① 특별시·광역시·도 상호간, ② 시·군·자치구 상호간, ③ 광역지자체와 기초지자체 간으로 명확히 규정하고 있음. 헌법 및 헌법재판소법은 '지방자치단체 상호간', 즉 '서로 상이한 권리주체간'의 권한쟁의를 관장하도록 규정하고 있는바, 지방의회 의원과 지방의회 의장 간의 권한쟁의는 이 범위에 해당하지 않음

• 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호(국가기관 상호간 권한쟁의)의 국가기관 열거는 예시적 조항으로 해석되는데, 이는 헌법 제111조 제1항 제4호가 '국가기관'의 종류나 범위에 관하여 아무런 규정을 두지 않고 법률로 정하도록 위임하지도 않아, 헌법재판소가 헌법해석을 통하여 권한쟁의 당사자가 될 국가기관의 범위를 확정해야 할 필요가 있었기 때문임

• 그러나 지방자치단체의 경우에는 헌법 제117조 제2항이 그 종류를 법률로 정하도록 위임하고, 지방자치법이 이에 따라 지방자치단체의 종류를 열거하고 있으며, 헌법재판소법은 이를 감안하여 권한쟁의심판의 종류를 정하고 있음. 따라서 헌법재판소가 헌법해석을 통하여 권한쟁의심판 당사자가 될 지방자치단체의 범위를 새로이 확정하여야 할 필요가 없음. 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호를 예시적으로 해석할 필요성 및 법적 근거가 없음

• 이 사건 심판청구는 헌법재판소법 제62조 제1항의 국가기관 상호간 권한쟁의(제1호)나 국가기관과 지방자치단체 상호간 권한쟁의(제2호)에도 해당하지 않음

• 결국 지방자치단체 의결기관을 구성하는 지방의회 의원과 그 기관 대표자인 지방의회 의장 사이의 내부적 분쟁에 관한 이 사건 심판청구는 헌법재판소가 관장하는 어떠한 유형의 권한쟁의심판에도 속하지 않아 부적법함

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4) 적용 및 결론

당사자적격(권한쟁의심판 관할 해당 여부)

• 법리: 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호의 지방자치단체 상호간 권한쟁의는 '서로 상이한 권리주체간'의 분쟁을 대상으로 하며, 동 조항은 헌법 제117조 제2항 및 지방자치법의 체계에 비추어 한정적 열거 규정임
• 포섭: 청구인들(안산시의회 의원)과 피청구인(안산시의회 의장)은 모두 '안산시'라는 동일한 지방자치단체 내 의결기관인 '안산시의회'의 구성원 및 대표자로서 동일한 권리주체 내부 기관임. 이는 '지방자치단체 상호간', 즉 서로 상이한 권리주체간의 권한쟁의에 해당하지 않음. 나아가 제62조 제1항 제3호는 국가기관 규정(제1호)과 달리 헌법 위임 및 지방자치법 열거 체계에 기반하여 한정적으로 해석되므로 예시적 확장 해석 불가. 국가기관 상호간(제1호) 또는 국가기관과 지방자치단체 간(제2호) 권한쟁의에도 해당하지 않음
• 결론: 이 사건 심판청구는 헌법재판소 관장 권한쟁의심판에 속하지 않아 부적법 → 각하

최종 결론(주문): 이 사건 심판청구를 각하함 (재판관 조대현, 재판관 김희옥 반대의견 제외, 나머지 관여 재판관 전원 일치)

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5) 반대의견

재판관 조대현, 재판관 김희옥의 반대의견

요지 및 근거

• 이 사건 의안 처리절차의 위법성:

  • 기획행정위원회 위원장 강기태는 2008. 7. 9.부터 2009. 6. 23.까지 안산시시설관리공단 이사를 겸직하여 지방자치법 제35조·제78조에 따라 의원직 당연퇴직 상태였고, 2009. 7. 4. 의결 당시에는 이 사건 의안의 수혜 공사인 안산도시공사 이사를 겸직하고 있었음
  • 강기태의 의결권을 제외하면 찬성 3, 반대 3으로 지방자치법 제55조 제2항에 따라 부결 처리되어야 함에도 가결로 선포됨
  • 본회의에서 이의를 표시한 의원이 있었으므로 안산시의회 회의규칙 제41조 제3항에 따라 표결절차를 거쳐야 했음에도 피청구인은 표결 없이 가결을 선포함
  • 위 두 행위 모두 위법하고, 청구인들의 심의·표결권이 침해됨

• 권한쟁의심판 관할에 관한 법리:

  • 국회의원도 심의·표결권 침해를 이유로 권한쟁의심판 청구 가능하다고 인정한 헌법재판소 선례(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2)와의 균형 필요
  • 헌법이 헌법재판소를 설치하고 권한쟁의심판을 관장케 한 취지는 국가기관 및 지방자치단체 권한행사의 헌법·법률 합치성 통제에 있음. 국회의 경우이든 지방의회의 경우이든 입법절차의 적법성 확보 필요성은 동일함
  • 행정소송법상 지방의회 의결절차 위법을 다투는 기관소송 허용 규정이 없고, 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호도 지방의회 의원과 지방의회 의장 간 권한쟁의를 규정하지 않아, 헌법재판소 권한쟁의심판 외에 이를 시정할 방도가 없음
  • 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호를 지방의회 의원과 지방의회 의장 간 권한쟁의를 배제하는 한정적 규정으로 해석하면 헌법의 근본취지에 어긋남
  • 따라서 지방의회 의원도 지방의회 또는 위원회의 의결절차가 위법하게 자신의 심의·표결권을 침해하는 경우 지방의회 의장을 상대로 권한쟁의심판 청구 가능

• 반대의견의 결론: 이 사건 심판청구는 적법하고, 피청구인의 표결 없는 가결·선포행위는 위법하여 청구인들의 심의·표결권 침해를 확인·선언해야 함

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참조: 헌법재판소 2010. 4. 29. 선고 2009헌라11 결정