2003헌라1 광양시등과 순천시등간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 당사자능력: 청구인 광양시장 및 청구인 광양시의 피청구인 순천시장에 대한 청구 — 지방자치단체의 장이 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는지 여부
• 청구인 광양시의 피청구인 순천시에 대한 청구 — 지방자치단체 상호 간 권한쟁의로서 청구 적법 여부, 피청구인 처분에 의한 권한 침해 또는 침해 현저한 위험 존재 여부

본안 판단

• 공유수면(바다)이 지방자치단체의 관할구역에 포함되는지 여부
• 이 사건 매립지 인근 공유수면에 대한 지방자치단체 관할구역 경계의 획정 기준 및 1974년 발행 국가기본도상 해상경계선을 관할구역 경계로 인정할 수 있는지 여부
• 청구인 광양시 주장의 해상경계선(1988년 국가기본도) 또는 피청구인 순천시 주장의 보상선을 기준으로 한 행정관습법상 해상경계선 성립 여부
• 공유수면 매립 시 매립지의 관할구역 귀속 법리 및 이 사건 매립지에 대한 광양시 관할 여부
• 피청구인 순천시의 과세처분 무효 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인 광양시는 전라남도 동광양시와 광양군이 통합되어 설치된 지방자치단체(1994. 12. 22.)이고, 피청구인 순천시는 전라남도 순천시와 승주군이 통합된 지방자치단체(1994. 8. 3.)임
• 전라남도는 1982. 12.경 광양군 광양읍, 동광양시, 여천군 율촌면, 승주군 해룡면 등 4개 시·군에 연접된 해역을 매립하여 지방공업단지(율촌제1지방산업단지)를 조성하는 사업을 추진함
• ○○ 주식회사는 전라남도로부터 매립 완료 산업단지 부지 446,283㎡를 분양받아 산업단지 '블럭 1-1' 구역에 공장 및 부대시설을 완공하여 가동 중임
• 위 회사의 토지와 건물은 국가기본도 등에 의한 종전 해역 경계에 의할 때 청구인 광양시와 피청구인 순천시의 관할구역 경계에 걸쳐 있음
• 피청구인 순천시장은 위 회사 토지 및 건물 전체에 대하여 1999년부터 2002년까지 재산세·종합토지세·사업소세 등을 과세하였고, 2003. 7. 1. 도시계획세·공동시설세를 과세함
• 청구인 광양시장은 전라남도지사에게 지방자치법 제140조에 의한 분쟁조정 청구를 하였으나 전라남도지사가 결정을 유보하자, 2001년부터 청구인 광양시 관할구역 안의 위 회사 토지·건물 부분에 지방세 과세처분을 함
• 위 회사는 광주지방법원 순천지원에 세액을 공탁함
• 청구인 광양시와 광양시장은 이 사건 계쟁지역에 대한 관할권한 확인 및 피청구인들의 과세처분 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 2003. 8. 28. 청구함

당사자 주장

• 청구인: 국가기본도상 해상경계선(1988년 발행)에 의하면 이 사건 매립지는 광양시 관할 공유수면을 매립한 것이며, 법령에 의한 경계변경 없이 광양시 관할에 속함; 피청구인 순천시장의 과세처분은 지방자치권(자치재정권) 침해로 무효임
• 피청구인: 공유수면은 지방자치단체 관할구역에 속하지 않음; 국가기본도상 해상경계선은 규범적 효력이 없음; 매립지 귀속기준은 지리적·행정적 여건 종합 고려로 결정되어야 함; 매립지는 순천시에 귀속되어야 함

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제117조 제1항	지방자치단체의 자치권 보장 (주민, 재산관리, 행정사무 처리 권한)
헌법 제111조 제1항 제4호	헌법재판소의 권한쟁의심판 관할
헌법재판소법 제61조 제1항	지방자치단체 상호 간 권한 존부·범위 다툼 시 심판 청구 가능
헌법재판소법 제61조 제2항	피청구인의 처분·부작위가 청구인 권한을 침해하였거나 침해 현저한 위험 있을 때 청구 가능
헌법재판소법 제62조 제1항 제3호	지방자치단체 상호 간 권한쟁의심판 종류 열거 (특별시·광역시·도 상호간, 시·군·자치구 상호간, 상·하 지방자치단체 간)
지방자치법 제4조 제1항	지방자치단체의 명칭과 구역은 종전에 의하고, 변경 시 법률 또는 대통령령으로 정함
지방자치법 제9조 제1항	지방자치단체는 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 속하는 사무를 처리할 권한
지방세법 제2조	지방자치단체의 보통세·목적세 부과·징수 권한
지방세법 제5조 제2항·제3항	보통세(재산세 등) 및 목적세(도시계획세, 공동시설세 등) 종류 열거

결정요지

(적법요건)

• 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호는 지방자치단체 상호 간의 권한쟁의심판만 규정하고 있으므로, 지방자치단체의 장은 원칙적으로 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없음
• 피청구인 순천시장의 과세처분은 지방자치단체사무의 집행(지방자치법 제92조, 제94조)으로서 국가위임사무가 아니므로, 순천시장은 국가기관으로서의 지위에서 과세처분을 한 것이 아님 → 청구인 광양시장, 피청구인 순천시장 모두 당사자능력 없음
• 청구인 광양시장의 피청구인들에 대한 청구 및 청구인 광양시의 피청구인 순천시장에 대한 청구는 당사자능력을 결한 청구로서 부적법 → 각하
• 청구인 광양시와 피청구인 순천시는 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호 소정 지방자치단체로서 당사자능력 구비. 피청구인 순천시의 과세처분이 청구인 광양시의 지방재정권을 침해할 현저한 위험이 존재 → 청구인 광양시의 피청구인 순천시에 대한 청구 적법

(본안)

• 지방자치단체의 자치권한에는 관할 구역 내에서 자치권을 행사할 권한이 포함되고, 자치권이 미치는 관할구역에는 육지는 물론 바다도 포함되므로 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한이 존재함 (헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2 참조)
• 지방자치법 제4조 제1항의 '종전에 의한다'는 것은 지방자치법 시행 시 존재하던 구역을 그대로 답습한다는 것을 의미하며, 종전은 지적공부상의 기재 등까지 포괄하는 의미로 해석됨
• 관할구역 경계 결정의 원천 기준은 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역 경계이며, 이는 1913. 12. 29.자 조선총독부령 제111호에 기원을 두고 있음
• 공유수면에 대한 관할구역 경계도 1948. 8. 15. 당시 존재하던 해상경계선을 확인하여야 하며, 조선총독부 육지측량부 제작 지형도(1918년)가 기준이 됨
• 지형도에 해상경계선이 명시적으로 표시되지 않은 경우 행정관습법이 존재하면 이에 의하고, 행정관습법이 성립하지 아니한 경우에는 지형도에 표시된 해상경계선에서 합리적으로 추단할 수 있는 해상경계선에 의하여야 하며, 연혁적 상황, 자연적 조건, 행정권 행사 및 사무처리의 실상 등을 종합 고려하여 판단함
• 지방자치단체의 관할구역은 육지·바다를 불문하고 경계선이 공백 없이 연속되어야 하므로, 종래 특정 지방자치단체의 관할구역에 속하던 공유수면이 매립되는 경우 법률 또는 대통령령에 의한 경계변경이 없는 한 그 매립지는 당해 지방자치단체의 관할구역에 편입됨 (헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2 참조)
• 이 사건 매립지 인근 해역에서는 1973. 7. 1. 대통령령 제6542호에 의한 관할구역 변경이 반영된 1974년 발행 국가기본도상의 해상경계선이 관할구역 경계로서 효력을 가짐
• 청구인 광양시 주장의 1988년 국가기본도상 해상경계선 및 피청구인 순천시 주장의 보상선에 관하여 행정관습법이 성립하였다고 볼 수 없음 → 1974년 발행 국가기본도상 해상경계선이 이 사건 매립지 인근 공유수면의 관할구역 경계

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4) 적용 및 결론

① 적법요건 — 청구인 광양시장·피청구인 순천시장의 당사자능력

• 법리: 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호는 지방자치단체 상호 간 권한쟁의만 규정하므로 지방자치단체의 장은 원칙적으로 당사자능력 없음
• 포섭: 지방세 부과처분은 지방자치단체의 자치사무로 지방자치단체에 귀속되고, 지방자치단체의 장은 집행기관으로서 업무를 수행할 뿐임(지방자치법 제92조, 제94조). 피청구인 순천시장의 과세처분은 국가위임사무가 아닌 자치사무의 집행에 해당하므로 국가기관으로서의 지위를 인정할 수 없음. 청구인 광양시장도 지방세 부과처분에서 지방자치단체의 기관으로서의 지위만 가짐
• 결론: 청구인 광양시장의 피청구인들에 대한 청구 및 청구인 광양시의 피청구인 순천시장에 대한 청구 모두 당사자능력을 결한 청구로서 각하

② 적법요건 — 청구인 광양시의 피청구인 순천시에 대한 청구

• 법리: 헌법재판소법 제61조 제2항은 피청구인의 처분이 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있을 때에 한하여 청구 적법
• 포섭: 청구인 광양시와 피청구인 순천시는 모두 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호 소정 지방자치단체로서 당사자능력 구비. 피청구인 순천시는 2003. 7. 1. 도시계획세·공동시설세를 이 사건 계쟁지역 위의 건물에도 일괄 부과하였고, 본안심리 결과에 따라 청구인 광양시가 관할권한을 가질 가능성이 있으므로, 피청구인 순천시의 처분이 청구인 광양시의 자치권한(지방재정권)을 침해할 현저한 위험이 존재함
• 결론: 청구인 광양시의 피청구인 순천시에 대한 청구 적법

③ 본안 — 공유수면에 대한 관할권한 존재 여부 및 해상경계선 획정

• 법리: 자치권이 미치는 관할구역에는 육지는 물론 바다도 포함되므로 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한이 존재하며, 지방자치법 제4조 제1항의 '종전에 의한' 관할구역 경계는 1948. 8. 15.까지 순차 소급되는 입법연혁에 의하여 결정됨. 지형도에 해상경계선이 불명확한 경우 연혁적 상황, 자연적 조건, 행정권 행사 실상 등을 종합 고려하여 추단함. 공유수면이 매립되어도 법률·대통령령에 의한 경계변경 없는 한 매립지는 종전 관할 지방자치단체에 편입됨
• 포섭:
  • 이 사건 매립지 인근 해역에서 1948. 8. 15.에 가장 근접한 지형도는 1918년 조선총독부 육지측량부 제작 지형도이고, 1969년 발행 국가기본도의 해상경계선이 이를 자연스럽게 연장한 선과 부합함
  • 1973. 7. 1. 대통령령 제6542호에 의해 전남 광양군 골약면 소속 장도·송도가 여천군 율촌면으로 관할구역 변경되었으므로, 이를 반영한 1974년 발행 국가기본도상의 해상경계선이 관할구역 경계 기준이 됨
  • 1975년, 2001년, 2004년 간행 국가기본도상의 해상경계선 변경에 대한 법적 근거(법률·대통령령)가 없으므로 관할구역 경계로 인정 불가
  • 청구인 광양시 주장의 1988년 국가기본도상 해상경계선에 관한 행정관습법 성립 여부: ① 청구인 광양시와 피청구인 순천시가 위 해상경계선을 기준으로 어업면허권 등을 독자적으로 행사한 사실이 기록상 나타나지 않음, ② 광양군 측과 승주군 측에서 위 해상경계선에 저촉되는 어업면허를 내준 사실이 있어 유력한 반증이 됨, ③ 전라남도가 사용한 국가기본도가 계획 수립·변경 시마다 상이하였으므로 행정관행 인정 곤란, ④ 행정지도 제작은 조례가 아니며 국가기본도의 경계를 옮겨 표시한 것만으로 행정관행 성립 불가, ⑤ 피청구인 순천시의 분쟁지역 도시계획 수립 제외는 신중한 조치에 불과하여 행정관행 인정 근거 없음 → 행정관습법 불성립
  • 피청구인 순천시 주장의 보상선에 관한 행정관습법 성립 여부: 어업권 보상은 국가기본도상 해상경계선과 무관하게 관행어업을 기준으로 이루어진 것으로 피청구인 측도 인정. 오히려 어업면허의 실태는 1974년 국가기본도상 해상경계선이 당시 실제 경계로 작용하고 있었음을 보여줌 → 행정관습법 불성립
  • 결국 1974년 발행 국가기본도상 해상경계선이 이 사건 매립지 인근 공유수면의 관할구역 경계이며, 이를 이 사건 매립지에 표시하면 제1별지 도면 표시 가~자의 각 점을 순차 연결한 선의 오른쪽(동쪽) 부분이 청구인 광양시의 관할구역에 속함 (공유수면 매립에도 불구하고 법령에 의한 경계변경 없으므로 매립지에도 위 경계 유지)
• 결론: 이 사건 매립지 중 제1별지 도면 표시 가~자의 각 점을 순차 연결한 선의 오른쪽(동쪽) 부분에 대한 관할권한은 청구인 광양시에게 있음을 확인. 청구인의 청구취지(이 사건 계쟁지역)보다 다소 축소 인정

④ 본안 — 피청구인 순천시의 과세처분 무효 여부

• 법리: 공유수면 매립지는 법령에 의한 경계변경 없는 한 종전 관할 지방자치단체에 귀속됨. 권한 없는 자의 과세처분은 효력이 없음
• 포섭: 피청구인 순천시가 2003. 7. 1. ○○ 주식회사에 부과한 도시계획세·공동시설세 등의 부과처분 중 위 제1별지 도면 표시 가~자를 순차 연결한 선의 오른쪽(동쪽) 부분(청구인 광양시의 관할권한에 속하는 목적물)에 대하여 이루어진 부분은 청구인 광양시의 지방자치권(자치재정권)을 침해하여 권한 없는 자에 의하여 이루어진 과세처분임
• 결론: 위 부분 과세처분은 무효

⑤ 청구인 광양시의 나머지 청구(청구취지 초과 부분)

• 청구인 광양시가 청구취지에서 표시한 관할구역(이 사건 계쟁지역)은 1974년 국가기본도상 경계선에 의한 광양시 관할구역보다 넓게 설정되어 있으므로 초과 부분 청구는 이유 없어 기각

최종 주문

• 청구인 광양시장의 각 심판청구 및 청구인 광양시의 피청구인 순천시장에 대한 심판청구: 각하
• 이 사건 매립지 중 제1별지 도면 가~자 연결선 오른쪽(동쪽) 부분에 대한 관할권한은 청구인 광양시에게 있음: 확인
• 피청구인 순천시가 2003. 7. 1. 부과한 도시계획세·공동시설세 등 부과처분 중 위 관할권한에 속하는 목적물 부분: 무효 확인
• 청구인 광양시의 나머지 청구: 기각

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5) 반대의견 (재판관 김경일, 주선회, 조대현)

요지: 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한은 존재하지 아니하며, 설령 존재하더라도 공유수면 매립지에 대해서는 새로운 관할구역을 정하는 대통령령이 제정되지 않은 이상 청구인의 자치권한을 인정할 수 없음 → 심판청구 기각

가. 공유수면에 대한 지방자치단체 자치권한 부존재

• 지방자치법 제4조 제1항은 지적관계법령에 따라 지적정리가 된 육지에 대한 구역설정을 상정한 것이지 공유수면인 바다를 대상으로 한 것이 아님. 바다에 대한 관할구역 설정을 위해서는 해번(海番) 부여 및 해적도(海籍圖)와 같은 근거공부가 있어야 하나 현재 존재하지 않음
• 수산업법 제53조는 시·도 간 어업조정을 해양수산부장관이, 시·군·자치구 간 조정을 시·도지사가 할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 공유수면이 지방자치단체 관할이 아닌 국가 관할하에 있음을 의미함. 공유수면이 지방자치단체 관할이라면 위와 같은 조정 절차는 필요 없음
• 수산업법 제8조 제1항의 어업면허권한은 국가의 위임에 의한 위임사무이므로, 이를 근거로 지방자치단체의 고유 관할권을 인정할 수 없음
• 지형도상 해상경계선은 도서의 소속을 표시할 뿐 법적 구속력이 없다는 것이 국토지리정보원의 공식 견해이며, 정부 부처 간에도 이견이 없음
• 공유수면에 대한 관할권한을 지방자치단체에 부여할지는 국가의 정책적 판단에 따른 사항으로, 법령에 의해 부여되어 있지 않은 이상 그 관할권한은 국가에 있다고 보아야 함

나. 설령 공유수면 자치권한이 인정된다 하더라도 매립지에는 별도 법령 필요

• 지방자치법 제4조 제1항의 '종전에 의한다'는 것은 종전에 확정된 구역을 그대로 유지한다는 의미로, 종전에 존재하지 않았던 토지가 새로 생겨난 경우에는 적용 불가
• 바다를 매립하여 생성된 토지는 동일성을 유지하면서 형상이 변경된 것이 아니라 종전에 없던 토지가 새로이 생긴 것이므로, 공유수면의 관할구역 경계기준을 그대로 적용할 수 없음
• 이 문제는 새로 생긴 미소속 토지의 관할구역을 창설적으로 정하는 문제이며, 지방자치법 제4조 제1항에 따라 대통령령으로 관할구역을 정해야 함. 이 경우 사회통념, 지리적 위치, 국토의 효율적 관리, 항만 관리의 효율성 등을 종합 고려하여야 함
• 이 사건 광양시·순천시 간 공유수면 매립지에 대해서는 관할구역 경계를 확정하는 대통령령이 제정되지 않았으므로 청구인에게 자치권한이 부여되어 있다고 할 수 없음 → 심판청구 기각

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참조: 헌법재판소 2006. 8. 31. 선고 2003헌라1 결정