98헌라4 성남시와 경기도간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 당사자능력·당사자적격: 지방자치단체인 청구인(성남시)과 국가기관인 재결청으로서의 피청구인(경기도지사) 사이의 권한쟁의 사건에 해당하는지
• 청구기간 준수 여부: 도시계획입안에 관한 추가 청구 부분이 180일 이내에 제기되었는지
• 청구인의 권한 귀속 여부: 실시계획인가처분이 청구인의 권한에 속하는 사무인지

본안 판단

• 피청구인의 이 사건 진입도로에 대한 도시계획사업시행자지정처분이 행정심판 인용재결의 범위를 넘어 청구인의 권한을 침해한 것인지
• 위 지정처분이 중대·명백한 흠으로 무효인지

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2) 사실관계

사건 개요

• 청구외 장○수는 성남시 도시계획시설 중 서현근린공원 내 골프연습장 설치를 위한 도시계획사업시행자지정신청 및 실시계획인가신청을 함
• 성남시장은 이 사건 진입도로(공원구역외 이매동 128의 11 일원)가 공공공지를 통과한다는 등을 이유로 반려 및 불허가처분을 반복함
• 피청구인(경기도지사, 재결청)은 두 차례 인용재결을 하였으나, 성남시장이 이행하지 않자 행정심판법 제37조 제2항에 의한 직접처분을 하기로 함
• 피청구인은 이 사건 진입도로에 관하여 도시계획입안·결정 절차를 거친 뒤, 1998. 4. 16. 경기도고시 제1998-142호로 ① 골프연습장 ② 공원구역 내 진입도로 ③ 공원구역 외 이 사건 진입도로에 관한 도시계획사업시행자지정처분 및 실시계획인가처분(이하 "지정·인가처분")을 함
• 청구인은 1998. 5. 29. 공원구역 외 이 사건 진입도로에 관한 지정처분 및 인가처분이 청구인의 권한을 침해하였다고 주장하며 권한쟁의심판 청구, 1998. 11. 2. 도시계획입안의 무효확인을 구하는 취지 추가

당사자 주장

• 청구인: 이 사건 진입도로에 대한 지정·인가처분은 청구인의 권한에 속하고, 인용재결 내용에 포함된 것도 아니므로 권한 침해로서 무효임
• 피청구인: 인용재결에 이 사건 진입도로에 관한 판단이 포함되어 있고, 직접처분의 선행절차로서 도시계획입안을 한 것은 행정심판법 제37조 제2항에 의하여 정당함

침해 원인이 되는 공권력 행사

• 피청구인이 재결청으로서 행한 이 사건 진입도로에 관한 도시계획사업시행자지정처분(경기도고시 제1998-142호, 1998. 4. 16.)

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법재판소법 제61조 제2항	지방자치단체는 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 권한이 침해되거나 침해될 우려가 있는 때에 한하여 권한쟁의심판 청구 가능
헌법재판소법 제63조 제1항	권한쟁의심판은 사유 있음을 안 날로부터 60일, 사유 있은 날로부터 180일 이내 청구 (불변기간)
도시계획법 제23조 제5항	시행자가 될 수 있는 자 외의 자는 관할시장 또는 군수로부터 시행자 지정을 받아 도시계획사업을 시행할 수 있음 → 지정처분 권한은 시장·군수에게 귀속
도시계획법 제25조 제1항, 제10조 제1항, 동법시행령 제6조 제1항 제10호	실시계획인가처분 권한은 건설교통부장관에게 귀속, 시·도지사에게 위임, 다시 시장·군수에게 재위임 → 기관위임사무(국가사무)로서 지방자치단체의 권한에 속하지 않음
행정심판법 제37조 제2항	이행재결이 있었으나 행정청이 처분을 하지 아니하는 경우, 재결청은 기간을 정한 시정명령 후 직접처분 가능
행정심판법 제37조 제1항	재결은 피청구인인 행정청과 관계행정청을 기속

결정요지

(적법요건 판단)

• 당사자적격: 이 사건은 지방자치단체인 청구인(성남시)과 국가기관인 재결청으로서의 피청구인(경기도지사) 사이의 권한쟁의 사건에 해당함

• 도시계획입안에 관한 추가 청구 부분: 청구인은 1998. 11. 2. 심판청구서 정정신청으로 도시계획입안 부분을 추가하였으나, 변경에 의한 새로운 청구는 정정신청서를 제출한 때 제기한 것으로 보아야 함. 도시계획시설 결정 및 변경결정이 1997. 12. 22.에 있었으므로 그로부터 180일이 지난 뒤에 제기된 추가청구 부분은 청구기간 도과로 부적법함

• 실시계획인가처분에 관한 부분: 도시계획사업실시계획인가사무는 건설교통부장관의 권한을 시장·군수에게 위임된 기관위임사무로서 국가사무임. 청구인(지방자치단체)의 권한에 속하지 아니하는 사무에 관한 것으로서 부적법함

(본안 판단 — 권한침해확인청구)

• 지정처분의 권한이 청구인(성남시장)에게 있음은 도시계획법 제23조 제5항에 의하여 명백하고, 피청구인도 다투지 않음

• 행정심판법 제37조 제2항은 이행재결의 실효성을 확보하기 위하여 재결청이 직접처분을 할 수 있도록 규정하고 있으나, 직접처분은 인용재결의 취지 범위 내에서만 허용됨

• 두 차례의 인용재결 주문은 모두 골프연습장에 관한 것뿐이고, 이 사건 진입도로에 관한 판단은 재결 주문에 포함되어 있지 않음이 명백함

• 피청구인은 신청서에 첨부된 진입로구적도 및 재결이유에 진입도로 관련 판단이 있다고 주장하나, 기속력의 객관적 범위는 재결의 주문에 포함된 법률적 판단에 한정되고 재결이유에 설시된 법률적 판단에까지 미치지 않음. 또한 지정처분의 전제가 되는 도시계획시설결정 및 변경결정이 없는 상태에서 신청서에 진입로구적도가 첨부되었다는 사실만으로 이 부분에 관하여도 신청이 있는 것으로 볼 수 없음

• 따라서 청구인은 인용재결 내용에 포함되어 있지 않은 이 사건 진입도로에 대한 지정처분을 할 의무가 없으므로, 피청구인이 이 사건 진입도로에 대하여까지 청구인의 불이행을 이유로 지정처분을 한 것은 인용재결의 범위를 넘어 청구인의 권한을 침해한 것임

(본안 판단 — 무효확인청구)

• 이 사건 지정처분의 권한이 청구인에게 있음이 명백하고, 이 사건 진입도로 부분에 대하여는 장○수의 신청이 없었으므로 청구인의 반려·거부처분이 있을 수 없으며, 피청구인의 인용재결이 있을 여지도 없음. 그럼에도 피청구인이 청구인이 인용재결 취지에 따른 처분을 하지 않았다는 이유로 이 사건 진입도로에 대하여 지정처분을 한 것은 중대하고도 명백한 흠이 있어 무효임

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4) 적용 및 결론

(1) 적법요건

도시계획입안 추가 청구 부분

• 법리: 변경에 의한 새로운 청구는 정정신청서 제출시 제기한 것으로 보며, 사유 있은 날로부터 180일 이내 청구 요건을 충족해야 함
• 포섭: 도시계획시설 결정 및 변경결정은 1997. 12. 22.에 있었고, 정정신청은 1998. 11. 2.로 180일을 초과함
• 결론: 청구기간 도과로 각하

실시계획인가처분 부분

• 법리: 지방자치단체는 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 권한이 침해된 때에 한하여 청구 가능
• 포섭: 도시계획사업실시계획인가사무는 건설교통부장관 권한을 위임·재위임한 기관위임사무(국가사무)로서 청구인(지방자치단체)의 권한에 속하지 않음
• 결론: 청구인 권한 부재로 부적법, 각하

(2) 권한침해확인청구 — 이 사건 진입도로에 대한 지정처분

• 법리: 행정심판법 제37조 제2항에 의한 직접처분은 인용재결의 취지 범위 내에서만 허용되며, 기속력의 객관적 범위는 재결 주문에 포함된 법률적 판단에 한정됨
• 포섭: 두 차례 인용재결의 주문은 모두 골프연습장에 관한 것뿐으로 이 사건 진입도로에 관한 판단이 주문에 포함되어 있지 않음. 진입도로에 대한 도시계획시설결정 및 변경결정도 없는 상태였으므로 신청 자체가 없었고, 재결이유에 판단이 있더라도 기속력이 미치지 않음. 청구인에게 진입도로 지정처분 의무 없음에도 피청구인이 직접처분을 한 것은 인용재결의 범위를 넘은 것임
• 결론: 도시계획법 제23조 제5항에 의한 청구인의 권한 침해 확인

(3) 무효확인청구

• 법리: 처분에 중대하고도 명백한 흠이 있는 경우 무효
• 포섭: 진입도로에 관하여 신청 자체가 없어 청구인의 거부처분 및 피청구인의 인용재결이 있을 여지가 없음에도 직접처분을 한 것은 지정처분 권한 귀속을 명백히 위반한 중대하고도 명백한 흠에 해당함
• 결론: 이 사건 진입도로에 대한 지정처분 무효 확인

최종 결론(주문)

• 이 사건 진입도로에 대한 지정처분은 청구인의 권한을 침해한 것으로서 무효 확인
• 나머지 청구(도시계획입안 추가 청구 부분, 인가처분 부분)는 각하

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5) 반대의견

재판관 이영모의 별개의견

• 다수의견은 인용재결의 범위 초과를 근거로 권한 침해를 인정하나, 별개의견은 인용재결에 이 사건 진입도로 부분이 포함되었는지 여부와 관계없이 재결청인 피청구인의 직접처분이 도시계획법 및 지방자치법상 청구인의 권한을 당연히 침해한다는 근거를 별도로 제시함

• 이 사건 진입도로 개설을 위한 도시계획입안·결정(공공공지 변경결정 및 도로결정)의 근거조항인 도시계획법 제11조, 제12조, 제13조, 제23조, 제25조는 모두 관할 시장·군수의 권한사항으로 명시되어 있음. 도시계획법은 행정구역이 2이상의 시·군에 걸치고 협의가 성립되지 않은 경우에 한하여 건설교통부장관 또는 시·도지사가 도시계획사업을 시행할 수 있는 예외를 따로 두고 있을 뿐임

• 지방자치법 제9조 제2항 제4호 다·라목, 동법 시행령 제8조 별표 1은 도시계획사업의 시행을 시·군의 자치사무로 예시하고 있음. 공공공지를 도로로 변경하는 도시계획시설의 변경·설치는 지방의회의 의결사항에 속함(지방자치법 제35조, 도시계획법 제16조)

• 경기도도시계획심의위원회 심의 결과에서도 이 사건 진입도로가 도시계획시설기준에 부적합하고 간선도로 교통흐름·사고위험 등이 예상된다는 이유로 유보 의견이 제시된 바 있음

• 결론: 재결청인 피청구인이 도시계획법 및 지방자치법의 조항에 의한 청구인의 권한을 침해하여 직접처분을 한 것은 당연무효이며, 이에 대한 권한쟁의심판으로 시정을 구할 수 있음

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참조: 헌법재판소 1999. 7. 22. 선고 98헌라4 결정