2005헌라4 강남구등과 국회간의 권한쟁의
1) 쟁점
적법요건 판단
- 피청구인의 처분 존재 여부 (헌법재판소법 제61조 제2항)
- 권한의 침해 또는 현저한 침해가능성 존재 여부
- 청구기간 준수 여부 (헌법재판소법 제63조 제1항) — 핵심 쟁점
본안 판단
- 종합부동산세법 제정이 청구인들의 자치재정권을 침해하는지 여부 (청구기간 도과로 본안 판단 미진행)
2) 사실관계
사건개요
- 피청구인 국회가 2005. 1. 1. 본회의에서 종합부동산세법을 가결·통과시키고, 같은 해 1. 5. 법률 제7328호로 공포·시행함
- 청구인 서울특별시 강남구 외 21개 지방자치단체가 위 법률 제정으로 헌법 제117조, 지방자치법 제126조, 지방세법 제2조, 지방분권특별법 제11조에 의한 자치재정권이 침해되었다고 주장하며 2005. 7. 1. 권한쟁의심판을 청구함
당사자 주장
- 청구인: ① 부동산보유세는 응익성·응능성·과세대상 보편성·세원 안정성 등으로 지방세로서 이상적인 세목이므로, 이를 국세화한 이 사건 법률 제정은 자치재정권에 대한 정면침해임. ② 지방교부세법 제4조 제3항의 종합부동산세 전액 교부 규정은 선언적 효력에 불과하고, 배분기준을 시행령에 위임하여 중앙정부의 자의성 개입 및 지방정부의 중앙정부 종속화를 초래함. ③ 강남구청의 경우 약 1,000억 원의 세수감소가 예측되는 등 재정운용 어려움 발생. ④ 청구기간과 관련하여, 이 사건 법률이 청구인들과 직접 관련을 갖는 시점은 '최초의 납기'(토지·건물 재산세 납기 2005. 7. 16. 또는 과세기준일 2005. 6. 1.)이므로 청구기간이 도과되지 않았다고 주장함.
- 피청구인·국세청장·재정경제부장관: ① 부동산보유세가 지방세로 규정된 것은 취약한 지방재정 지원을 위한 입법적 고려에 불과하고, 부동산보유세를 국세로 운영하는 선진국도 상당수임. ② 헌법 제122조·제123조에 따른 지방자치단체 균형발전 의무 이행을 위해 이 사건 법률을 제정하고 국세 전환 세수를 지역균형발전 재원으로 전액 교부하도록 한 것임. ③ 자치재정권 침해 사실 없고 지방자치제도 침해 위험성도 없음.
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법재판소법 제61조 제2항 | 권한쟁의심판 청구 요건 — 피청구인의 처분 또는 부작위로 인한 권한침해·침해위험 존재 |
| 헌법재판소법 제63조 제1항 | 청구기간 — 사유 있음을 안 날로부터 60일, 사유 있은 날로부터 180일 (불변기간) |
| 헌법 제117조 제1항 | 지방자치단체의 자치에 관한 규정 제정권 및 재산관리권 |
| 지방자치법 제126조 | 지방자치단체의 지방세 부과·징수권 |
| 지방세법 제2조 | 지방자치단체의 과세권 |
| 지방분권특별법 제11조 | 지방재정 확충 및 건전성 강화 의무 |
| 종합부동산세법 제7조, 제12조 | 주택·토지분 종합부동산세 납세의무자 및 과세기준 |
| 구 지방교부세법 제4조 제3항·제4항 | 종합부동산세 총액 전액 자치단체 교부 및 교부기준 |
결정요지
(가) 피청구인의 처분
권한쟁의심판의 '처분'이란 입법행위와 같은 법률 제정과 관련된 권한의 존부 및 행사상의 다툼, 행정처분·행정입법·법원의 재판 및 사법행정작용 등을 포함하는 넓은 의미의 공권력처분을 의미함. 법률에 대한 권한쟁의심판은 '법률 그 자체'가 아니라 '법률의 제정행위'를 심판대상으로 해야 함. 이 사건 법률 제정행위는 헌법재판소법 제61조 제2항의 '처분'에 해당하여 권한쟁의심판의 대상이 됨.
(나) 권한의 침해 또는 현저한 침해가능성
'권한의 침해'란 피청구인의 처분 또는 부작위로 인한 청구인의 권한침해가 과거에 발생하였거나 현재까지 지속되는 경우를, '현저한 침해의 위험성'이란 아직 침해라고는 할 수 없으나 침해될 개연성이 상당히 높은 상황을 의미함. 적법요건 단계에서의 권한침해 요건은 청구인의 권한이 구체적으로 관련되어 침해가능성이 존재할 경우 충족되는 것으로 볼 수 있으며, 실제로 존재하고 위헌·위법한지 여부는 본안에서 판단됨. 이 사건 법률 시행으로 종래 지방세에 속하던 부동산 보유세가 국세로 전환된다면, 지방자치단체가 중앙정부의 간섭을 받지 않고 재원을 조달·관리·운영하는 자치재정권이 침해될 개연성은 존재한다고 볼 수 있음. 따라서 권한침해가능성 요건은 충족됨.
(다) 청구기간
법률의 제정에 대한 권한쟁의심판의 경우 청구기간은 법률이 공포되거나 이와 유사한 방법으로 일반에게 알려진 것으로 간주된 때부터 기산됨. 법률안이 법률로 성립하기 위해서는 국회의 의결을 거쳐 관보에 게재·공포되어야 하고, 이로써 이해당사자 및 국민에게 널리 알려지는 것이기 때문임.
4) 적용 및 결론
가. 피청구인의 처분 해당 여부
- 법리: 권한쟁의심판의 '처분'은 넓은 의미의 공권력처분으로, 법률의 제정행위도 포함됨.
- 포섭: 피청구인의 종합부동산세법 제정행위는 법률의 제정행위로서 헌법재판소법 제61조 제2항의 '처분'에 해당함.
- 결론: 처분 요건 충족.
나. 권한침해가능성 요건
- 법리: 적법요건 단계에서는 청구인의 권한이 구체적으로 관련되어 침해가능성이 존재하면 충족됨.
- 포섭: 부동산 보유세의 국세 전환으로 인한 자치재정권 침해 개연성, 중앙정부 종속 가능성, 세수감소 예측가능성이 전혀 부인되지 않음.
- 결론: 권한침해가능성 요건 충족.
다. 청구기간 준수 여부 — 핵심 쟁점
- 법리: 법률 제정에 대한 권한쟁의심판의 청구기간은 법률이 관보에 게재·공포되어 일반에게 알려진 때부터 기산하며, 이로부터 60일 이내에 청구하여야 함.
- 포섭:
- 이 사건 법률은 2005. 1. 5. 관보에 게재되어 공포·시행되었으며, 이 법률은 이미 제정 이전부터 초국민적 관심사였고 일부 청구인이 공청회에 직접 참여하였음.
- 청구인들 스스로 강남구청의 경우 약 1,000억 원의 세수감소가 예측된다고 주장한 사실은 공포 시점에 권한침해가능성을 인식하였음을 뒷받침함.
- 관보규정 제14조에 따라 지방자치단체는 관보를 비치·열람하도록 할 의무가 있고, 관보규정 제17조 및 관보규정시행규칙 제9조에 따라 법령공포의 통지에 관한 관보는 공문에 대체하므로, 공포사실을 몰랐다는 주장은 허용되지 않음.
- 나아가 2005. 1. 14. 개정된 부동산가격공시및감정평가에관한법률 제16조에 따라 청구인들은 2005. 1. 14.부터 전국 단독주택 등의 시가를 조사하는 등의 업무를 수행하였으므로, 늦어도 2005. 1. 14.에는 권한침해 가능성을 인식한 것으로 봄.
- 청구인들의 주장인 '최초의 납기'(2005. 7. 16. 등)는 개인의 기본권침해 여부를 인식하는 시점이 될 수 있음은 별론으로 하고, 지방자치단체의 자치재정권 침해 인식 시점으로 볼 수 없음. 기간의 기산점은 특정인이 그 사유를 인식하였는지에 관한 것이지, 특정인이 그 사유와 직접적인 관련을 갖게 되었는지 여부와 무관함.
- 따라서 '그 사유가 있음을 안 날'은 2005. 1. 5.이고, 청구기간은 이로부터 60일 이내인 2005. 3. 5.까지임. 그런데 이 사건 심판청구는 2005. 7. 1. 접수되어 청구기간을 도과함.
- 결론: 청구기간 미준수로 부적법.
최종 결론(주문)
- 청구인들의 심판청구를 각하함 (재판관 전원 일치).
참조: 헌법재판소 2006. 5. 25. 선고 2005헌라4 결정
