2004헌라3 서울특별시와 정부간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 피청구인 정부의 법률안 제출행위가 권한쟁의심판의 대상인 '처분'에 해당하는지 여부
• 이 사건 권한쟁의의 당사자가 서울특별시인지 서울특별시 교육감인지 여부

본안 판단

• 헌법 제31조 제3항(의무교육 무상) 및 제117조 제1항(지방자치 보장)으로부터 의무교육 경비를 중앙정부가 전부 부담하여야 한다는 헌법적 의무가 도출되는지 여부
• 교육자치법 제39조 제1항 및 교부금법 제11조 제1항·제2항 제3호가 청구인의 자주재정권을 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 피청구인 정부는 2004. 11. 12. 지방교육자치에관한법률중개정법률안(자치법안) 및 지방교육재정교부금법중개정법률안(교부금법안)을 국회에 제출함
• 자치법안: 의무교육 관련 경비의 부담주체를 국가에서 '국가 및 지방자치단체'로 변경하는 내용
• 교부금법안: 의무교육 경비를 교부금과 지방자치단체 일반회계 전입금으로 충당하도록 하고, 서울특별시는 특별시세 총액의 100분의 10에 해당하는 금액을 교육비특별회계로 전출하도록 하는 내용
• 청구인은 2004. 11. 22. 피청구인 정부를 상대로, 위 법률안 제출행위가 청구인의 자주재정권을 침해한다는 이유로 권한쟁의심판 청구
• 위 법률안은 국회 교육위원회에서 대안을 위원회안으로 채택하여 2004. 12. 8. 국회 본회의에서 의결되었고, 같은 해 12. 30. 교육자치법(법률 제7252호) 및 교부금법(법률 제7251호)으로 공포됨
• 청구인은 2005. 4. 4. 피청구인을 정부 및 국회로 경정 신청, 헌법재판소는 같은 해 4. 11. 이를 허가함

심판대상

• 피청구인 정부의 자치법안·교부금법안 제출행위(2004. 11. 12.)가 청구인의 권한을 침해하는지 여부
• 피청구인 국회가 의결한 교육자치법 제39조 제1항, 교부금법 제11조 제1항·제2항 제3호가 청구인의 권한을 침해하는지 여부

당사자 주장

• 청구인: 헌법 제31조 제3항, 제117조 제1항, 지방자치법 제113조 제2항에 따라 의무교육 경비는 국가가 부담하여야 하므로, 위 법률 및 법률안 제출행위는 청구인의 자주재정권을 침해함. 서울특별시에만 시세 총액의 100분의 10을 전출하게 한 것은 평등원칙에도 위배됨
• 피청구인 정부·국회: 의무교육 경비의 국가 전액 부담은 헌법상 의무가 아니며, 지방자치가 활성화됨에 따라 지방자치단체가 부담하는 것이 타당함. 교육에 관한 사무는 지방자치단체의 고유사무이므로 서울특별시가 아닌 교육감이 당사자가 되어야 함

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제31조 제2항·제3항	의무교육 수학 의무 부과 및 의무교육 무상 보장
헌법 제31조 제4항·제6항	교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 법률 보장, 교육제도·교육재정 등 기본사항 법률 위임
헌법 제117조 제1항	지방자치단체의 자치권 보장
헌법재판소법 제61조 제1항·제2항	권한쟁의심판 청구요건 — 피청구인의 처분 또는 부작위가 청구인 권한 침해 또는 현저한 침해 위험이 있어야 함
헌법재판소법 제62조 제2항	지방교육자치에 관한 사무는 교육감이 당사자
교육자치법 제39조 제1항	의무교육 관련 경비는 지방교육재정교부금법이 정하는 바에 따라 국가 및 지방자치단체가 부담
교부금법 제11조 제1항	의무교육 관련 경비는 교부금과 일반회계 전입금으로 충당
교부금법 제11조 제2항 제3호	서울특별시는 특별시세 총액의 100분의 10을 교육비특별회계로 전출 의무

결정요지

(1) 당사자적격 이 사건 권한쟁의의 본질은 국가와 지방자치단체의 관계에서 교육·학예에 관한 재정부담의 분배 문제이고, 청구인의 심판청구 취지도 서울특별시 자신의 예산편성권 침해에 있으므로, 헌법재판소법 제62조 제2항에서 규정한 "교육·학예에 관한 지방자치단체의 사무에 관한 것"에 해당하지 않음. 따라서 서울특별시가 당사자가 됨.

(2) 피청구인 정부의 법률안 제출행위 — 처분성 권한쟁의심판에서 '처분'이란 법적 중요성을 지닌 것에 한하므로, 청구인의 법적 지위에 구체적으로 영향을 미칠 가능성이 없는 행위는 처분이라 할 수 없음. 정부가 법률안을 제출하더라도 그것이 법률로 성립하기 위해서는 국회의 절차를 거쳐야 하고, 법률안을 받아들일지 여부는 전적으로 헌법상 입법권을 독점하는 의회의 권한임. 따라서 정부의 법률안 제출행위는 입법을 위한 사전 준비행위에 불과하고, 권한쟁의심판의 독자적 대상이 되기 위한 법적 중요성을 지닌 행위로 볼 수 없음.

(3) 의무교육 경비 부담에 관한 헌법 해석 헌법 제31조 제2항·제3항의 문언으로부터 직접 의무교육 경비를 중앙정부가 부담하여야 한다는 결론은 도출되지 않음. 의무교육의 성질상 중앙정부가 모든 비용을 부담하여야 하는 것도 아님. 중앙집권적 획일적 교육 지배는 교육의 본질과 이상에서 멀고, 학부모인 주민 등의 참여에 의한 자치적 교육 운영이 보다 바람직한 것으로 인정될 수 있음. 헌법 제31조 제4항, 제117조 제1항을 통하여 지방교육자치가 헌법적으로 보장되고 있으며, 지방교육자치에 민주주의·지방자치·교육자주라는 세 가지 헌법적 가치가 부여됨. 의무교육 무상의 헌법규정은 의무교육 비용을 학부모의 직접 부담으로부터 전체 공동체의 부담으로 이전하라는 명령일 뿐, 공적 부담을 어떻게 구성할 것인지에 관하여는 중립적임. 헌법 제31조 제6항은 교육제도와 교육재정에 관한 기본사항을 법률로 정하도록 위임하고 있으므로, 입법자는 중앙정부와 지방정부의 재정 상황, 의무교육 수준 등 여러 요소를 감안하여 정책적 방안을 선택할 수 있으며, 이에 관한 입법자의 정책적 판단·선택권은 넓게 인정됨.

(4) 신뢰보호원칙 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있는 것이어서, 오랜 기간 같은 내용으로 지속된 어떤 법률관계가 앞으로도 지속되리라는 막연한 기대는 헌법상 보호되는 신뢰라 하기 어려움. 또한 중학교 의무교육 확대 실시에 따라 국가재정 운용상 무리가 따른다고 보아 지방자치단체의 일부 기존 부담을 한시적으로 유지하기로 한 것에 불과하므로 신뢰의 보호가치와 새 입법을 통해 실현코자 하는 공익목적을 비교형량할 때 신뢰원칙에 위반된다고 할 수 없음.

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4) 적용 및 결론

① 피청구인 정부에 대한 심판청구의 적법요건 판단

• 법리 — 권한쟁의심판에서 '처분'은 법적 중요성을 지닌 것, 즉 청구인의 법적 지위에 구체적으로 영향을 미칠 가능성이 있는 행위에 한정됨
• 포섭 — 피청구인 정부의 자치법안·교부금법안 제출행위는 법률로 성립하기 위해 국회의 심의·의결 등 많은 절차를 거쳐야 하며, 법률안 수용 여부는 전적으로 입법권을 독점하는 국회의 권한임. 따라서 법률안 제출행위는 입법을 위한 사전 준비행위에 불과하고, 청구인의 법적 지위에 구체적으로 영향을 미칠 가능성이 없어 법적 중요성을 지닌 '처분'에 해당하지 않음
• 결론 — 피청구인 정부에 대한 심판청구 부분은 부적법하여 각하

② 피청구인 국회에 대한 본안 판단 — 교육자치법 제39조 제1항

• 법리 — 헌법 제31조 제3항의 의무교육 무상 규정은 공적 부담 이전 명령일 뿐 부담주체를 특정하지 않으며, 헌법 제31조 제6항에 따라 교육재정 제도 형성은 입법자에게 위임되어 입법자의 정책적 판단·선택권이 넓게 인정됨
• 포섭 — 헌법 제31조 제1항 내지 제3항, 제117조 제1항으로부터 의무교육 경비를 중앙정부가 전부 부담하여야 한다는 결론은 도출되지 않음. 교육자치법 제39조 제1항이 지방자치단체의 부담 가능성을 예정하고 있는 점만으로는 위 헌법조항들에 위반되지 않으며, 지방자치가 활성화되고 중앙의 권한이 지방으로 이양되는 과정에서 관련 재정부담도 지방자치단체로 이양되는 것은 지방자치제도·지방교육자치의 이념에 부합함
• 결론 — 교육자치법 제39조 제1항은 헌법에 위반되지 않음

③ 피청구인 국회에 대한 본안 판단 — 교부금법 제11조 제1항·제2항 제3호

• 법리 — 의무교육재정에 관한 위임의 취지는 의무교육을 받을 권리를 골고루 실질적으로 보장할 수 있도록 재정제도를 형성하라는 것으로, 규정된 방식과 내용으로 인하여 의무교육을 실질적으로(교육재정의 안정적 확보의 관점), 또한 전국적 평균성 보장의 관점에서 받을 권리가 형해화되거나 현저히 방해받는 때에만 위헌임
• 포섭
  • 교육비특별회계를 통해 지방자치단체가 수입·지출을 관리하므로 교육 외 용도 유출 방지가 보장됨
  • 의무교육 경비를 교부금과 전입금으로 충당하도록 하여 국가도 일정 부분 의무적으로 부담하도록 규정됨
  • 교원 인건비·학교운영비·학교신설비 등 의무교육 경비의 대부분을 차지하는 항목에 대해 교부금 지급기준을 법정함으로써 전국적으로 동일한 기준 하에 안정적 조달을 보장하고, 인건비 소요 변동 시 교부율 보정, 특별교부금 지급 규정 등 대비 장치도 마련됨
  • 서울특별시에 대한 시세 총액 100분의 10의 차등 적용은 서울특별시의 높은 지방재정자립도에 비추어 합당한 차등취급이며, 당해 전입금이 교육비특별회계에서 차지하는 비중은 대단히 낮고, 서울특별시는 높은 재정자립도에도 불구하고 여전히 총 교육재원의 절반 정도를 중앙정부에 의존하고 있음
  • 결론적으로 교부금법 제11조 제1항·제2항 제3호는 교육재정의 안정적 확보의 관점에서나 전국적 평균성 보장의 관점에서나 헌법위반을 운위할 정도에는 크게 미치지 못함
• 결론 — 교부금법 제11조 제1항·제2항 제3호는 헌법에 위반되지 않음

④ 권한침해 여부 최종 판단

• 피청구인 국회의 법률제정행위(교육자치법·교부금법 개정)에 교육 및 지방자치에 관한 헌법규정에 위반되는 점이 없으므로, 그로 인한 청구인의 권한침해는 인정되지 않음

최종 결론 (주문)

• 피청구인 정부에 대한 심판청구: 각하
• 피청구인 국회에 대한 심판청구: 기각
• 재판관 전원일치 의견

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참조: 헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2004헌라3 결정