2015헌라4 경기도 성남시 등과 국무총리 등간의 권한쟁의
1) 쟁점
적법요건 판단
- 권한쟁의심판의 대상인 '처분' 존재 여부
- 이 사건 의결행위: 사회보장위원회 내부 행위로서 대외적 효력 여부 및 별도 심판 실익 여부
- 국무총리 통지행위: 실제 행위 존재 여부
- 이 사건 통보행위: 법적 구속력 있는 '처분'에 해당하는지 여부
본안 판단
- 청구가 모두 각하됨으로써 본안 판단에는 이르지 않음
2) 사실관계
사건 개요
- 청구인들: 지방자치법 제2조 제1항 제2호의 '시·구'에 해당하는 기초지방자치단체들
- 피청구인: 사회보장위원회(국무총리 소속, 사회보장기본법 제20조·제21조에 근거), 국무총리(위원장), 보건복지부장관(부위원장)
- 사회보장위원회는 2015. 8. 11. 지방자치단체 자체 사회보장사업 중 중앙정부 사업과 유사·중복성이 있는 1,496개 사업에 대한 정비를 추진하는 내용의 '지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비 추진방안(이하 이 사건 정비방안)'을 의결함
- 사회보장위원회 사무국은 위 방안에 따라 '정비지침(이하 이 사건 정비지침)'을 작성하였고, 보건복지부장관은 2015. 8. 13. 광역지방자치단체의 장들에게 이 사건 정비지침에 따라 정비를 추진하고 정비계획(실적) 등을 제출해 달라는 취지의 통보(이하 이 사건 통보행위)를 함
- 광역지방자치단체의 장들은 2015. 8. 18. ~ 2015. 8. 24. 사이에 청구인들에게 동일한 내용을 통보함
- 청구인들은 2015. 10. 16. 이 사건 권한쟁의심판 청구
당사자 주장
- 청구인들: ① 심판대상행위들은 법적 근거 없어 무효, ② 지방자치단체의 고유 자치사무인 사회보장사무에 대한 '합목적성' 통제로서 지방자치권 침해에 해당한다고 주장
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법재판소법 제61조 제2항 | 권한쟁의심판 청구 요건: 피청구인의 처분 또는 부작위로 인한 권한침해 또는 침해위험 |
| 사회보장기본법 제20조 제2항 | 사회보장위원회의 심의·조정 사항 |
| 사회보장기본법 제20조 제3항 | 위원장(국무총리)의 심의·조정 결과 통지 의무 |
| 지방자치법 제2조 제1항 제2호 | 기초지방자치단체의 종류(시·구) |
| 지방교부세법 시행령 제12조 제1항 제9호 | 사회보장제도 신설·변경 협의·조정 미이행 시 교부세 반환·감액 사유 |
결정요지
권한쟁의심판의 대상인 '처분'의 의미
- 헌법재판소법 제61조 제2항에 따른 권한쟁의심판 청구를 위해서는 청구인의 권한을 침해하거나 침해할 위험이 있는 피청구인의 '처분' 또는 '부작위'가 존재하여야 함
- 여기서 '처분'은 입법행위, 행정처분, 행정입법, 법원의 재판 및 사법행정작용 등을 포함하는 넓은 의미의 공권력처분을 의미함(헌재 2006. 5. 25. 2005헌라4)
- '처분'은 법적 중요성을 지닌 것에 한하므로, 청구인의 법적 지위에 구체적으로 영향을 미칠 가능성이 없는 행위는 '처분'이라 할 수 없어 이를 대상으로 하는 권한쟁의심판청구는 허용되지 않음(헌재 2005. 12. 22. 2004헌라3)
- 단순한 업무협조 요청이나 견해의 표명, 상호 협력 차원에서 조언·권고한 것은 법적 구속력이 없으므로 권한쟁의심판의 대상이 되는 '처분'이라 할 수 없음(헌재 2006. 3. 30. 2005헌라1 참조)
4) 적용 및 결론
이 사건 의결행위 (사회보장위원회의 의결)
- 법리: '처분'은 청구인의 법적 지위에 구체적으로 영향을 미칠 가능성이 있는 것에 한하며, 대외적 효력 없는 내부 행위는 이에 해당하지 않음
- 포섭:
- 이 사건 의결행위는 사회보장위원회의 내부 행위에 불과하여 관계 행정기관 등에 통지하지 않는 한 대외적 효력이 없음
- 이 사건 통보행위의 문언상 통보 대상은 '이 사건 정비지침'이며, 이 사건 의결행위는 정비지침의 근거일 뿐이어서 청구인들의 법적 지위에 직접 영향을 미친다고 보기 어려움
- 이 사건 정비지침은 이 사건 정비방안의 내용을 구체화한 것으로 주요 내용이 거의 동일하므로, 이 사건 통보행위를 심판대상으로 삼아 판단하는 이상 이 사건 의결행위를 별도로 심판대상으로 삼을 실익도 없음
- 결론: 심판청구 부적법
국무총리 통지행위
- 법리: 권한쟁의심판의 대상이 되려면 심판대상인 처분·부작위 자체가 존재하여야 함
- 포섭:
- 사회보장기본법 제20조 제3항에 의하면 위원장인 국무총리가 심의·조정 결과를 통지하여야 하나, 위원회 사무국이 보건복지부에 설치된 관계로 이 사건 정비방안에 대해서는 국무총리의 통지 과정이 생략됨
- 실제로 광역지방자치단체의 장들은 '보건복지부장관'으로부터만 통지를 받았고, '국무총리'로부터는 아무런 통지를 받은 사실이 없음
- 따라서 권한쟁의심판의 대상이 되는 국무총리 통지행위 자체가 존재하지 않음
- 결론: 심판청구 부적법
이 사건 통보행위 (보건복지부장관의 통보)
- 법리: 단순한 업무협조 요청이나 견해의 표명, 조언·권고는 법적 구속력이 없어 '처분'에 해당하지 않음
- 포섭:
- 이 사건 정비지침은 지방자치단체의 자율적 사업 정비를 원칙으로 명시하고 있음
- 정비계획(실적) 제출 방식도 지방의회에 제출한 예산안 및 통과한 예산 기준으로 각 지방자치단체의 재정상황이 허용하는 범위에서 정비를 추진하도록 하였고, 보완된 정비지침에서도 '지자체가 정비 필요성을 인정하고 지방의회 의결을 통과한 사업'에 대하여만 정비결과를 제출하도록 하여 정비 여부는 지방자치단체의 자율적 판단사항임을 명확히 함
- 추진 과정에서 보건복지부장관은 각 단계별로 지방자치단체의 의견을 수렴하고 지방자치단체 공무원을 관련 업무에 참여시키는 등 양방향 소통을 거쳤음
- 실제 정비실적은 평균 12.2%에 불과하였고, 일부 지방자치단체는 정비 불가 의견을 보건복지부에 통보하였으며, 청구인들 역시 유사·중복성 없다고 판단한 사업에 대하여는 정비하지 않겠다는 계획·실적 보고서를 제출하는 등 통보행위에 구속되지 않고 자율적으로 판단한 것으로 나타남
- 평가결과가 나쁘다고 하여 특별한 불이익이 있는 것은 아니고, 우수 지방자치단체에 대한 포상금도 구속성·강제성을 느낄 정도의 규모나 수준이라고 보기 어려움
- 지방교부세 반환·감액 조항(지방교부세법 시행령 제12조 제1항 제9호)은 '사회보장기본법 제26조의 신설·변경 협의·조정을 거치지 아니하거나 그 결과를 따르지 아니한 경우'를 사유로 규정하고 있고, 사회보장위원회의 심의·조정 결과에 따르지 않은 경우는 포함하지 않음이 법문상 명백함
- 시정명령·취소·정지 등 강제를 위한 권력적·규제적 후속조치가 예정되어 있지 않고, 실제 이에 따르지 않은 지방자치단체에 강제 또는 불이익을 준 사례도 없음
- 종합하면 이 사건 통보행위는 지방자치단체의 임의적·자발적 협력을 기대하고 한 업무협조 요청에 불과하여 청구인들의 헌법상·법률상 권한이 박탈되거나 권한 행사에 제약이 가해진다고 볼 수 없음
- 결론: 이 사건 통보행위는 권한쟁의심판의 대상이 되는 '처분'에 해당하지 않아 심판청구 부적법
최종 결론(주문): 청구인들의 심판청구를 모두 각하함
참조: 헌법재판소 2018. 7. 26. 선고 2015헌라4 결정
